乡镇基层政府公信力问题浅析

巴沂晋

（中共福鼎市委党校 福建福鼎 355200）

乡镇政府是国家设在基层的行政组织，与农民群众有着最直接、最密切、最广泛的联系。它不仅是人民民主专政和国家行政体系的重要根基，也是党和政府联系农民群众的桥梁和纽带。提升乡镇政府公信力，是乡镇政府权威性确立的基础，是乡镇政府推进和谐社会建设的保障，是社会主义新农村建设的必然要求。

一、乡镇基层政府公信力的内涵

乡镇基层政府是承上启下的城镇与乡村、工业与农业、宏观经济与微观经济的中间环节，是直接落实、执行党和国家方针政策的主要政府机构，是政策最后着陆点。乡镇政府公信力指的是乡镇政府在与民众互动中所获得的一种信用能力，这种能力有助于乡镇政府的行政功能实现，有助于乡镇政府和民众之间形成良性互动。乡镇政府所具有的这种能力，不仅体现了其权力使用、公共服务状况、公共责任情况、行政行为客观效果，而且体现了农民群众对乡镇政府持信任态度时的能力要求。

二、乡镇基层政府公信力弱化的主要表现

在我国，基层政府作为我国政治体系的基础环节，发挥着不可替代的作用。但从纵向比较看，中央政府的公信力高于省政府，省政府高于基层政府，乡镇基层政府的公信力最低。乡镇基层政府公信力现存的问题主要表现在以下几个方面：

1.乡镇基层政府行为信用的弱化。行为信用弱化指的是由于政府行为（包括政府工作人员的行为）不规范、不负责任导致的信用危机现象，其直接导致政府行为信用弱化。一是乡镇政府行政“不作为”，是指乡镇政府及公务员没有履行或没有全面履行政府职能和行使行政权力，使公共财产和农民群众利益受到损害的行为。行政“不作为”不仅制约了地方经济的发展，而且损害乡镇政府的形象和信誉。二是乡镇政府行政行为“越位”“错位”“缺位”。有的乡镇政府部门没有合理控制职能范围，不恰当地介入乡镇经济活动中，干预经济主体具体行为；有些乡镇政府部门依仗权力和地位，随意签订合同又不履行兑现等。正是由于这些不规范行为，使乡镇政府的信任受到削弱。三是乡镇政府行政行为不负责。乡镇政府及公务员最高的和最直接的责任就是对农民群众利益负责。这种责任意识并没有真正影响到乡镇政府的行政行为，反而却以上级的利益和自己的利益为重，严重削弱了乡镇政府公信力建设。

2.乡镇基层政府政策信用的弱化。政策信用弱化指的是公众对基层政府所制定的公共政策的合理性、科学性、正当性存在质疑。基层政府政策信用弱化主要表现在政策本身的问题。一是政策方案制定不合理，不符合农民的实际情况，不利于农村经济发展。二是政策缺乏稳定性。政策稳定是政策有效执行的根本保证。政策的稳定可以使政策制定者、乡镇政府及公务员和农民群众三者之间建立持久的信任和认同，这不仅有利于政策的执行力度，而且有助于乡镇政府公信力建设。三是政策的输出模糊，乡镇政府选择性执行或变相执行政策，比如计划生育政策、教育附加费和学费。而对一些惠民政策，则采取截留的方式，群众对乡镇政府的公益性提出质疑，直接导致公信力下降。

3.乡镇基层政府政策执行力的弱化。政策执行力弱化指的是政府在政策执行中体现的能力降低以及带来的效果达不到预期的目标从而引起公众的不满。基层政府政策执行力弱化的具体表现为：一是执行意识淡薄，有令不行，有禁不止，根据本乡镇的利益来理解上级政策，从而使政策偏离最初的选择，打一些既不与中央政策明显冲突又有利于地方利益的“擦边球”。二是执行能力有限，对中央和上级的有关政策不求甚解，政策的尺度总是把握不准，使执行不能正确地体现政策目标，使政策执行不能与实际情况相适应。三是执行方式简单。一些政府部门习惯于以会议落实会议、以文件落实文件，在执行政策上布置多、落实少，一方面使得上级政策无法得到有效落实，另一方面又造成文山会海现象的出现，降低了执行效率。

4.乡镇基层政府资信公信力的弱化。资信信用弱化指政府资信不真实、不准确、不及时的现象，使得公众对政府资信持怀疑的态度，造成政府工作被动。具体表现在：一部分基层政府不及时公布工作信息，特别是涉及财务等诸多事宜的敏感信息。国家的各项政策制度特别是关乎百姓切身利益的优惠政策就不能在基层得到很好的传达与贯彻，从而造成群众对于政府和国家工作的不理解、不支持，引发群众不满。一部分基层政府对于可以公开的行政工作的办理程序、办理方法、办理条件、办理结果等相关事宜不公开，使得群众不能及时全面地了解国家的政策法规制度，同时在不了解信息的前提下浪费时间和精力去办事，造成群众不满。另一部分基层政府即使公开了工作信息，其公布的信息也存在着虚假现象，与事实不符，也造成了群众的不满与不信任。

三、导致乡镇基层政府公信力弱化的因素

当前社会处在深化转型过程中，社会信用的缺失是客观存在的现象，政府的信用缺失是这个大背景下一个突出表现。导致基层政府公信力弱化的因素主要有：

1.传统思想观念的制约。传统文化的负面影响体现在两个方面：一是 “人治”观念的存在。政府作为凌驾于社会之上的国家武器，历来是 “治人”，百姓只能是 “治于人”。这种封建残余的 “人治”思想为基层政府部门丧失信用、滥用权力，提供了肥沃的思想土壤，使得部分行政官员心目中没有所谓信用问题。二是行政权力的观念影响至深。“管理就是管制”的观念在许多乡镇公务员中仍占主流。表现在行政职能的实施手段上习惯于采取行政命令、行政强制等手段进行行政管理；表现在思想作风上，尚存官僚主义、衙门作风；表现在工作态度上，重管理轻服务，重索取轻奉献。这些作风严重影响了政府同人民群众的关系，使人民群众失去了对政府的信任。

2.政权体制的制约。我国目前的政权体制是行政化控制、压力型的行政体制，即指由上级机关制定各项经济社会发展目标，并加以具体化和数字化后，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标和任务的完成情况作为评价和考核的主要依据，而下级机关官员的升迁和荣誉都与完成上级下达的任务挂钩，使其承受着来自上级行政机关的重大压力，只能按时完成，否则便会面临“一票否决”的困境。这种层层分派的压力最终传导至末端的乡镇政府，由乡镇政府来承担和完成。在这种体制下，上级政府对乡镇政府的考核指标设计往往把招商引资、社会稳定、计划生育、财政收入等作为主要内容，而忽略了为民众服务情况、民众满意程度等指标。乡镇政府官员为了政绩考虑和自身升迁，不得不把大量精力用于完成上级分派的任务，很少从基层民众的根本利益出发，把民众最关心、最需要的事情当作工作重点。结果常常导致越权执行、违法执行的现象发生，破坏了干群关系，影响了自身的形象和威信，进而导致公信力流失。

3.政府自身的制约。一是角色定位不当。乡镇政府处于行政组织的最末端，很多政策的实施都是依靠乡镇政府执行，就造成了 “上头千根线、下头一根针”的现象。因此乡镇基层政府普遍存在机构众多、部门林立、职能庞杂的现象。以福鼎市各乡镇政府为例，普遍乡镇政府下设多个办事站，统管本乡镇经济、教育、文化、卫生、财政、税收、工商、民政、治安、司法、计划生育、水电、交通道路等方方面面的事务。这种包揽一切的状况，很难使乡镇政府突出主题，而且行政效率低下且难免会有人治的影子，公信力自然会下降。二是处理危机事情的能力不足。在一些突发事件，或者重大事件和灾难面前，乡镇基层政府普遍缺少应对经验，没有及时抓住有利时机，而为群体事件的爆发提供了机会。最初的信息不公开不透明，很容易给一些人以口实，散播谣言，导致社会恐慌、造成社会对政府的信任危机。三是乡镇政府负债累累导致执行力的降低。乡镇政府作为 “主体经济人”，在城镇基础设施建设中承担了大量的债务，加上有些欠发达的乡镇经济收入较低，使得普遍乡镇都存在负债的现象。这就造成乡镇政府在政策实施中缺少执行政策的人力、财力等资源，使得一些好政策半途而废，引起民众的不满，对乡镇政府信任度降低，造成公信力流失。

4.社会因素变化带来的制约。我国经过30多年的改革开放，社会结构、经济体制、民众的思想观念发生了深刻的变化。政府作为社会事务的管理者、社会关系的协调者，尤其是基层政府受决策权的限制，要让所有社会群体、阶层都满意，难度加大。经济体制由原先的计划经济转变为市场经济，政府对经济社会的控制力下降，政府对自身的定位和职能的转变都处在不断摸索迂回前进的状态。民众的思想观念由原先的 “臣民意识”转变为逐渐觉醒的 “公民意识”。民众的责任意识、法律意识不断加强，对行使自身的知情权、参与权、监督权等的要求不断提升。这就对政府如何做好与民众的有效沟通和满足民众利益表达和诉求的需要提出了更高的要求和挑战。

四、加强乡镇基层政府公信力建设的对策

乡镇政府在运作中出现了公信力下降的事实使得其遇到了合法性危机。如何进一步提升乡镇基层政府的公信力成为当前急需解决的问题。

1.树立诚信理念，提高乡镇基层政府在人民群众中的信任度。诚信是人们内在意志坚定信念和外部行为的基本准则，在其具体表现和实现方式中，最核心和根本是承诺。对于乡镇政府，人们无法去判断其内心的想法，只能是通过其外在的行为是否信守承诺来判断，所以乡镇政府公信力在很大程度上就是是否遵守承诺。诚实守信是诚信社会中每个社会成员的基本品格，也是公职人员的政治品格和行政品格。作为一级政府，只有具有诚信才能够获得民众的信任。在乡镇治理实践中，一些乡镇政府往往为了笼络人心，向群众承诺所谓的要办几件大事。如果这些确实是人民群众所想的所需的，那么，这样的举动很得人心。但是如果只是提出了而没有兑现自己的承诺，这反而会严重损害政府的公信力。因此进一步树立诚信理念，提升公共信任度才能进一步提升乡镇基层政府的公信力。

2.转变压力型体制，提高乡镇基层政府的自主性。乡镇政府作为基层政权组织，其承担的行政内容主要有：一是为农村经济发展创造环境；二是为农民提供更多的公共服务；三是为农村构建和谐社会创造条件，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。必须结合中央要求，逐步推进乡镇政府职能转变。首先，要合理界定乡镇政府的事权，明确该管什么、不该管什么、哪些该直接管、哪些该间接管。乡镇政府应当直接提供受益范围限于乡镇的公共产品，比如乡镇公共安全、民事纠纷处理、乡村道路建设、社区医疗等。其次，要尊重乡镇政府的相对自主性和独立性。乡镇政府作为我国政权的一级，尽管是最低层级，但也是完整的建制，所以要努力改变现有的压力型体制，使乡镇政府的相对自主权、表达权和商议权得到最大提升，改变乡镇政府沦为完成上级政绩的工具的客观状况。要在公共财政基础上建立起为乡村提供公共产品和公共服务的新的行政体制，走出乡镇治理的危机，重建乡镇政府的公信力。

3.转变政府职能，提高乡镇基层政府的服务力。首先，要树立现代政府理念，解决好政府管理中的错位、越位和缺位问题，变无限政府为有限政府，放权于基层，还权于社会和企业，弱化微观管理权力，强化宏观管理与服务。要进一步精简机构，规范机构人员配置，科学设置岗位，实行 “因事设岗、双向选择、竞争上岗”，着力提高乡镇政府行政效能。其次，要全面提高乡镇公务员的应对危机能力。乡镇公务员不仅有发生于固定办公地点的行政行为的行政人员，更有一些 “街头式官僚”的行政人员，如税务、交通、执法人员等，这就要求乡镇公务员除了具有科学决策、统筹规划、服从命令、程序行政的能力，还需要具备有处理突发事件能力、危机决策能力、自由裁量能力，更重要的是要树立责任意识、服务意识、法治意识。在公共服务过程中，要帮助农民群众表达其意愿和实现其需求，使其对政府及公务员产生信任感，经过长期的简单式的行政服务，增强乡镇公务员的人格感召力，进而提升乡镇政权公信力。再次，要保证乡镇政府的财权和事权相统一。针对当前乡镇政府的债务状况，需要考虑重新调整已有的财政分配关系，通过分配变化，从根本上解决当前乡镇政府的财政危机，并在此基础上能够确保乡镇政府履行提供乡镇公共服务和产品的职能。对于那些属于上级政府的事权，却下派到乡镇由乡镇财政承担的，应努力坚持 “谁派任务谁花钱”的原则，由上级配备相关资金，避免乡镇政府财权和事权相背离。

4.依法行政，提升乡镇基层政府的政策贯彻力。首先，提高执行政策的科学化和民主化程度。一是要加强对农村实际情况的分析和研究，保证政策制定的科学民主，其政策制定要符合农业、农村、农民的实际情况。二是要让村级组织和农民群众代表直接参与到农村政策制定，尊重和重视他们的利益诉求，这样才能使制定的政策符合农民群众的意志和利益。其次，提高乡镇公务员的政策执行能力。执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在。提高乡镇公务员的执行意识，培养乡镇公务员的政治意识、民主意识、责任意识。再次，要依法行政。一是健全农业农村法律体系，是确保乡镇政府依法行政的前提条件。二是坚持行政合法性和行政责任性的核心原则。要在乡镇政府中树立依法行政观念、强化法治意识，健全乡镇及农村的法律体系，以使乡镇政府合法、规范地行使行政行为，有效提高乡镇政府公信力。

5.推行政务公开，提升乡镇基层政府运作的透明度。乡镇政府如果想取信于民，最省事，最少耗费的途径就是公开政府信息，使公众近距离地参与乡镇政府运作有开放的渠道。因此，全面推行政务公开，努力打造一个透明政府，是促使实现乡镇政府公信力建设的一个有效行动。镇政府要简化程序，参照城市政府经验，合理设立一条龙服务窗口，明确办事职责、程序和时效等，提高办事效率和服务质量。乡镇政府可以通过广播电视、公告栏、海报等方式向民众公开各种政策信息，也可以通过乡村干部深入到民众中去宣传、公布政府政务活动中的重大决策、重要事项及有关政策、相关预算、统计资料、财务披露等信息。一定要持续坚持做好健全的公开听证、公示等制度，尤其是乡镇财务的相关问题公示公开，切实保障公民的知情权。这是乡镇政府取信于民的最关键一点。这样做的过程以及所带来的结果都将使民众更加充分地了解乡镇政府的运作，更加明白乡镇政府过去采取的一些行为的原因，从而在乡镇政府与老百姓之间形成有效的沟通，并实现一定的互动，以此为基础，将乡镇政府的行为、程序纳入制度化轨道，民众对乡镇政府的信任感自然得到加强，乡镇政府的公信力也自然得到提高。

［1］徐珂.加强政府执行力和公信力读本［M］.重庆：西南师范大学出版社，2009.

［2］于建嵘.底层立场［M］.上海：上海三联出版社，2011.

［3］许才明.乡镇政府管理改革研究［M］.南昌：江西人民出版社，2009.