浅析延安时期党的制度建设

顾霞凤

（中国延安干部学院 陕西延安 716000）

在思想建党中探索制度建设，是延安时期党的建设的一个重要特点。这一时期，我们党进一步完善了民主集中制、党代会制度、党委制、党内选举制、支部生活制度和监督制度，为增强党的凝聚力、执行力和生机活力奠定了重要基础。

一、延安时期的民主集中制

民主集中制是中国共产党的根本组织原则和领导制度。鉴于王明、张国焘的家长制作风和组织上闹独立性的问题，延安时期中央加强了党内民主建设的步伐，逐步完善了党的民主集中制。

对于民主集中制，毛泽东认为由民主制和集中制两部分构成，民主与集中的统一，才是民主集中制。1937年5月，毛泽东在谈到党内民主问题时指出：“要党有力量，依靠实行党的民主集中制去发动全党的积极性。在反动和内战时期，集中制表现得多一些。在新时期，集中制应该密切联系于民主制。用民主制的实行，发挥全党的积极性。”［1］P278不仅如此，毛泽东还从哲学的角度阐述了民主制与集中制的统一性。他说：“民主要有很高程度的民主，集中也要有很高程度的集中，这两个东西有没有矛盾呢？有矛盾的，但是可以统一的，民主集中制就是这两个带着矛盾性的东西的统一。”［2］P399毛泽东这段话，深刻揭示了民主和集中的内涵及其运行机制，从而奠定了民主集中制的科学基础。

相对于毛泽东而言，刘少奇更多地从集中制的角度讲民主集中制。“我们的党，不是许多党员简单的数目字的总和，而是由全体党员按照一定规律组织起来的统一的有机体，而是党的领导者被领导者的结合体，是党的首脑（中央）、党的各级组织和广大党员群众依照一定规律结合起来的统一体。这种规律，就是党内的民主的集中制。”［3］P358刘少奇同时认为，党的集中制是建立在民主基础上的，不是离开民主的个人专制主义。党内民主制，不是没有领导的民主，不是极端民主化，不是党的无政府状态。这一认识观念，在制度层面的成果，就是1945年七大党章的制度规定：“民主的集中制，即在民主基础上的集中和在集中领导下的民主。”［4］P51七大党章在第二章“党的组织机构”中，还专门从民主制与集中制两个层面，提出了贯彻民主集中制的四个基本条件：“(一)党的各级领导机关由选举制产生。 (二)党的各级领导机关向选举自己的党组织做报告。 (三)党员个人服从所属党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，部分组织统一服从中央。(四) 严格地遵守党纪和无条件地遵守决议。”［4］P51—52这四条，前两条讲的是民主制，后两条讲的是集中制。

需要指出的是，延安时期党对民主集中制的一个重大发展，是把民主集中制由党的组织原则和组织制度推广到政府层面。1937年10月，毛泽东同英国记者贝特兰在谈到政府组织形式时说：“政府的组织形式是民主集中制，它是民主的，又是集中的，将民主和集中两个似乎相冲突的东西，在一定形式上统一起来。”“一方面，我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付于自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。”［5］P3831945年毛泽东在党的七大所作的政治报告《论联合政府》中，明确地把党的民主集中制原则扩展为新民主主义政权的组织原则。这样，民主集中制不仅成为中国共产党的根本组织原则，而且成为新中国政权组织的根本领导制度。

二、延安时期的党代会制度

1938年11月，中共六届六中全会通过的《关于各级党部工作细则与纪律的决定》中规定：“凡各地党部已经取得合法的地位，并能召集党员大会、党的代表会者，应依照党章召集各级代表会及党员大会，并在各级代表或党员大会上选举各该级党的领导机关——党的委员会。有监察委员会之党委，监察委员会亦须由代表会选举。”［6］P771这是党内民主的最高表现形式。党员只有通过各级代表会或党员大会来讨论、决定党内重大问题，才能真正体现党员是党的主人，在党内当家作主，也才能发挥党员主人翁的责任感和积极性、主动性。刘少奇在中共七大对此项制度作了具体解读，他说：各地方党的代表大会每二年召集一次，即是说每二年改选党的各级地方领导一次。在两次代表大会之间，再召开代表会议若干次，来讨论并决定当前的各种工作问题。代表会议的代表由下级党的委员会选派。它有权撤换与补选委员会的部分委员，但它的决议和撤销与补选的委员，须经过各该委员会的批准。［3］P362—363

后来，刘少奇对党代会的地位作用作了进一步阐述：“党章必须在党代会上修改，六中无此权，故只予以补充，七次大会再予党章以大的修改。”［7］P46在此基础上，1945年中共七大修改通过的党章明确规定：“各级党的组织之最高领导机关，在支部——是全体党员大会，在区、县、市、地方、边区、省——是代表大会，在全党——是全国代表大会。”同时，党章对党的全国代表大会职权作出了明确规定：“（一）听取、讨论和批准中央委员会及中央其他机关的报告。 （二）决定和修改党的纲领与党章。（三）决定党的基本方针和政策。 （四）选举中央委员会。”［8］P542这是党内以最高法规的形式确立了党的各级代表大会为本级党的最高权力机关，强化了代表大会在党内的最高权威，有效保障了党员的民主权利。

1948年9月，中共中央召开政治局扩大会议，通过了《中共中央关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》，强调：“在一切巩固的解放区，党的各级委员会，必须遵照党章的规定，从现在起，定期召开党的各级代表大会及代表会议，讨论中央的指示和各种工作，并选举和补选党的各级委员会。这种代表大会及代表会议，在以后不得用普通的干部会议去代替，而必须按期召开。各中央局或分局所领导的地区，应召开全区的党的代表会议。某些地区的中央局或分局，如经中央批准改为党委会时，则还应召开全区的党的代表大会。”［9］P351

三、延安时期的党委制

延安时期，党的各级组织普遍实行党委制。这是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。鉴于延安时期一段时间有些领导机关、领导干部对此项制度执行得不够好，个人包办和个人解决重要问题的习气甚为浓厚，重要问题的解决，不是由党委会议作决定，而是由个人作决定，委员间的意见分歧亦无由解决，党委委员间所保持的只是形式上的一致，而不是实质上的一致等问题，中共中央出台了《关于健全党委制》的决定，指出：“今后从中央局至地委，从前委至旅委以及军区（军分会或领导小组）、政府党组、民众团体党组、通讯社和报社党组，都必须建立健全的党委会议制度，一切重要问题（当然不是无关重要的小问题或者已经会议讨论解决只待执行的问题）均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，作出明确决定，然后分别执行。地委、旅委以下的党委亦应如此。高级领导机关的部（例如宣传部、组织部）、委（例如工委、妇委、青委）、校（例如党校）、室（例如研究室）， 亦应有领导分子的集体会议。”［10］P1340—1341在党委会，书记要善于当“班长”，要带好“一班人”。书记和委员之间的关系是少数服从多数的关系。他们之间的谅解、支持和友谊，比什么都重要。要“互通情报”，各党委委员之间要把彼此知道的情况互相通报、互相交流，这对于取得共同语言是很重要的。要注意加强党委“一班人”的团结，不仅要善于团结和自己意见相同的同志，而且要善于团结与自己意见不同的同志一道工作，不要嫌弃犯错误的人。这是党兴旺发达的重要标志。

四、延安时期的党内选举制

1938年11月6日，中央通过了《中共扩大的六届全会关于召集第七次全国代表大会的决议》，对七大党代表的选举进行了详细规定：“各地参加大会代表的名额，依各地党员的数量，质量，和各地在抗日战争中作用的重要性分配之。代表的产出，除了某些因环境关系不能进行民主选举的地区外，须尽可能做到用民主方法选举代表。各地代表由各地省的或区的代表大会选出。八路军新四军的代表，由师的党代表大会或支队党代表大会选出。在特殊条件下，不能召集上述代表会议时，由各地中央局或军队的政治部按照实际情况酌定办法。地方党部的选举方法由各地最高党部决定。”［11］P775这表明，即使在战争环境中，党都尽可能建立健全党内选举制。对此，刘少奇在七大修改党章的报告中，对党内选举原则作了详细的解释：在解放区，在一切可以召集大会进行选举的地方，党的各级代表大会及党员大会，必须依照党章的规定来召集，并由大会来选举党的各级领导机关。［3］P362最后，党的七大规定党员享有下列权利：（一）在党的会议或党的刊物上，参加关于党的政策的实施问题之自由的切实的讨论。 （二）党内的选举权和被选举权。 （三）向党的任何机关直至中央提出建议和声明。 （四）在党的会议上批评党的任何工作人员。这一论述，反映了当时中国共产党人对党内选举的认识水平，是集体智慧的结晶，更是革命实践的宝贵成果。

需要指出的是，延安时期我们党对选举制的认识，不只是停留在原则层面，而且深入到了民主程序层面。特别是党的七大对党员的选举权作了更为细致的程序规定：在选举党的领导机关时，除大会主席团有权提出候选人名单外，必须保证各代表团及所有代表都有权提出候选人，并保证选举人有批评与调换每一个候选人的权利。候选人名单，须经过充分的讨论。选举时按名单进行无记名投票或表决。比如，党的七大经过各代表团的反复讨论和补充，最后形成了一份中央委员会94人的预选名单。大会实际差额选出44名中央委员、33名候补委员，总差额率超过三分之一。会后，按得票多少排序，票数相等按姓氏笔画排序公布当选的中央委员、候补委员名单。这种无记名差额选举并按得票多少排序公布名单的民主细节，是贯彻民主选举的基本程序和尊重党员权利的有效措施，反映了中国共产党平等、公开的民主精神和程序、监督的治党理念。

对于上述党内选举，刘少奇从党内平等的高度，揭示了选举的本源。他说，所谓平等，就是党员在党内生活中享有平等的地位，都有依照党章规定直接或间接参与、决定和管理党内事务的权利，有知情权、参与权、选举权、被选举权，对党的领导机关、领导人有批评和监督的权利。在党内民主选举中当选的党员，被赋予一定的责任和权力，他们和曾经选举过他们的广大党员之间是平等的。“领导者与一般同志的权利是平等的，领导没有特权。”［7］P2可以说，这一思想触及了党内选举的本质，道出了党的活力关键之所在。

五、支部生活制度

延安时期，党的领导干部不但参加民主生活会，而且以普通党员的身份参加支部生活会。在支部生活会中，书记和委员之间的关系是党员与党员的关系，而不是领导与被领导的关系。这种党内关系本质上是以志同道合为内涵，以权利平等为基础，为着共同的理想目标自愿团结奋斗的关系。因此，平等是支部生活的一个基本特征，是党内民主的前提和生长土壤。

延安时期，中国共产党与国民党相比，一个突出优势在于基层党组织战斗力、凝聚力强。为什么基层党组织战斗力强？很重要的一点，基层党组织的支部生活不但得到贯彻，而且总体上组织生活的质量非常高。例如，1942年10月25日， 《解放日报》发表了赤水县《一个支部改选的经过》的报道。报道说，赤水县这个党支部在改选前召开了支干会，讨论支部改选有关事宜，并派支部干事分头到各党小组参加会议，传达布置支部改选事项。支部号召党员在支部改选大会上开展批评与自我批评，“批评支部的工作，批评支部的领导人，批评坏的党员和坏的干部”。在选举工作准备充分后，召开党员大会，先由支部书记报告工作，然后党员进行讨论。大家的批评很热烈，对支干会的批评很多。有的说，统战工作常常在口头上说，但没有认真去执行，所以没有什么成绩。有的说，对群众团体领导太差，只是布置，但工作没有执行，也不管。也有人批评“三三制”实行得不够好。对于个别同志的批评，更是热烈。会上的批评和斗争，对于全支部党员有了很大的教育作用。选举开始后，支部事先准备好了一个候选名单，报告了每个候选人历史，供大家讨论。由于党员大多不会写字，就决定以豆子当选票。新的支干会选出后，根据大会讨论的意见，规定了以后的工作方针：“（一）建立经常的工作制度，每月一定要保证开三次小组会，两次支干会。会议事前要有准备，讨论要有结果。（二）加强支部的教育，提高党员的文化程度，首先是督促党员识字。流动训练班每月开一次，改善教学方法。（三）经常检查每个干部的工作，检查政府的工作和群众团体的工作。 （四）统战工作要切实执行。”由于支部生活开展得好，党员的积极性、主动性普遍增强，党组织因此充满了生机活力。

从这个意义上说，支部生活是中国共产党的一个突出组织优势，也是一项政党软实力。思想建党与制度治党一道，构成了延安时期共产党的核心竞争力。

［1］毛泽东选集（第l卷）［M］.北京：人民出版社，1991.

［2］毛泽东文集（第3卷）［M］.北京：人民出版社 1996.

［3］刘少奇选集（上卷）［M］.北京：人民出版社 1981.

［4］中国共产党党章汇编［Z］.北京：人民出版社，1979.

［5］毛泽东选集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1991.

［6］建党以来重要文献选编（第15 册）［Z］.北京：中央文献出版社，2011.

［7］刘少奇论党的建设［M］.北京：中央文献出版社，1991.

［8］建党以来重要文献选编（第22 册）［Z］.北京：中央文献出版社，2011.

［9］中共中央文件选集（第17 册）［Z］.北京：中央党校出版社，1992.

［10］毛泽东选集（第4卷）［M］.北京：人民出版社，1991.

［11］中共中央文件选集（第11 册）［Z］.北京：中央党校出版社，1992.