20世纪60—70年代非政府环保组织对美国环保立法的推动作用

刘婷

【摘要】公众参与在环境保护和治理中作用重大。美国的公众参与是通过参加环保组织开展的，这在20世纪60-70年代表现得尤为明显。60-70年代美国非政府环保组织如雨后春笋般涌现，他们对推动环保立法起了巨大的推动作用。本文将介绍20世纪60-70年代非政府环保组织的基本概况，探索其在这一时期快速发展的原因，分析其对政府环保立法的推动作用，借以为我国的环保事业提供某种历史借鉴作用。

【关键词】非政府环保组织 美国 环保立法

【Abstract】public participation plays an important role in environment protection and governance. The enterprise of environment protection and governance in any country can not succeed without participation and support of the public. American people participate in environment protection through joining nongovernmental environment organizations， which is a prominent phenomenon in 60-70s of twenties century. During this period， environmental organizations sprung up and pushed the government to enact a series laws on environment protection. This paper will give a brief introduction to these organizations， explore the causes for their rapid development and analyze their promotive role in environment legislation， in a hope to provide some reference for the environment protection in China.

【Key words】nongovernmental environment organization； America； environment legislation

20世纪60-70年代是美国的社会大变革时代。这个时期非政府环保组织活跃在历史的舞台，在整个六十年代美国新成立了3200多个环保组织。他们的快速发展与当时的经济发展、生活质量和教育水平的提高、公众观念的改变以及社会运动的推动有密切联系。这些环保组织，如塞拉俱乐部、奥杜邦协会、荒野协会、绿色和平组织，积极宣传生态思想，传达公众心声，推动环保立法。在这一时期美国出台了上百部环保法律法规，形成了较为健全的环境法律体系，成为世界各国环境法的典范。

一、20世纪60-70年代非政府环保组织迅速发展的原因

在20世纪60-70年代，环保组织的活动空前活跃。这与“战后生活与教育水平的提高、公众的观念变化和社会运动的推动有密切关系”。

首先，在后凯恩斯主义的政策下，美国经济迅猛发展，生活水平明显提高，“60年代的美国经济保持了长达106个月的持续增长，成为战后美国经济发展最快的时期”。但经济的发展和生活富足是以资源浪费和环境污染为代价的。人口增长和城市化一方面加速了对自然资源的掠夺，另一方面产生了大量的生产和生活垃圾，造成了严重的空气、水源、森林和土壤污染。在战后到60年代这段时期各种“公害事件”，如1943年的洛杉矶化学烟雾事件层出不穷，成千上万人因此生病丧命。公害事件的不断发生，范围和规模的不断扩大，越来越多的人意识到自己生活在一个不安全的环境中。

其次，美国逐渐步入丰裕社会，整个社会也日益中产阶级化。随着社会日益中产阶级化、文化素养的提高、工作时间的减少，人们不再满足于单纯的物质享受，而是更加关注和在意的生活质量，对周围环境的观念也发生了根本的改变。美国环境史学家塞缪尔·海斯把这种新的环境价值观概括为“清新干净的空气和水、良好的健康条件、开放的空间、娱乐”。

再者，美国的60-70年代是一个非常特殊的时期。各种社会思潮和社会运动风起云涌。黑人民权运动、新左派运动、妇女运动、反正统文化运动等社会运动冲击着美国社会的方方面面，动摇了美国传统的价值观，比如反正统文化运动认为科学技术扭曲了人性，主张回归大自然，与自然共生共息。这些运动和思潮与环保主义者的观点不谋而合，影响和推动着环保运动的发展。

人们也开始重新认识人和自然的关系，不断反思过去对自然的所作所为。海洋生物科学家蕾切尔·卡森在《寂静的春天》一书中历数了滥用杀虫剂对环境造成的灾难性后果。该书一出版就引起了社会的巨大反响和辩论，它预示着现代环境保护运动的开始。从此轰轰烈烈的群众性环保运动拉开序幕，非政府环保组织也开始活跃在历史舞台。

二、非政府环保组织的基本概况

环保组织是伴随着环保运动而产生的。从100多年前自然资源保护协会成立以来，美国的环保组织经历了长期的发展。由于二战而沉寂下来的环保组织重新在这一时期活跃起来。而由于环保运动的兴起，新的环保组织也纷纷成立。“据不完全统计，在整个六十年代美国新成立了3200多个环保组织，其中全国性和地方性环境保护组织有200个，其余的是规模较小的基层环保组织”。这些环保组织保护的内容从荒野保护、野生动物保护扩展到反对空气污染、水污染、固体垃圾等领域。这些环保组织可大致分为三类：主流环保组织、激进环保组织和环境正义组织。

主流环保组织由老组织与新建立的组织联合发展而来，拥有全国性的组织网络。主流环保组织的会员和活动经费较多，“试图通过政府的影响力来达到其目的”。著名的塞拉俱乐部、奥杜邦协会和荒野协会都属于主流环保组织。这些传统的自然保护组织为适应新形势和新要求，经过内部调整重新成为最活跃的环保力量。成立于1892年的塞拉俱乐部是20世纪60年代最引人注目和最积极的环保组织，其宗旨是谋取公众和政府的支持与合作，保护内华达山脉的森林及其他自然资源。其他的传统自然保护组织也同样面临着转变，如奥杜邦协会的活动和宗旨和从最初单纯的保护鸟类扩大到保护所有的野生动物甚至土壤、植物和水。

在60年代中后期主流环保组织愈来愈趋向于体制化。体制化改变了环保组的斗争方式，使其越来越推崇按华盛顿政治世界的规则行事，这就导致一些激进的环保主义者的不满。他们在什么是最有效的环保方法上产生了分歧。激进环保组织采取了更为直接的方式，利用抗议活动宣传环境问题。

绿色和平组织和地球之友是较为突出的两个激进的环境保护组织。绿色和平组织成立于1969年，前身是“不要捣蛋委员会”。该组织最初致力于挽救海鲸活动，后来扩大到保护其他海洋生物。现在，绿色和平已经成为世界上最大的国际环境组织。地球之友也是一个颇具国际影响力的环保组织，其宗旨植根于与自然和谐共存的社会和一个和平永续的世界。

环境正义组织往往以弱势群体为主体，旨在争取平等环境权益。这些组织和全国性的主流环保组织不同，具有地方性和分散性，规模较小，以社区为单位，主要解决如有毒垃圾、发电站污染、公园等具体问题。据估计“超过2500万公民加入了这些环境保护组织”，成为美国环境革命中的中流砥柱。

三、非政府环保组织推动环保立法

非政府环保组织大力宣传教育，向公众普及环保知识，加强公众的环保意识。另一方面，他们也起到了立法诉讼作用。这些环保组织或通过宣传教育对政府造成舆论压力、或直接参与到政府决策的制定中。在民间环保运动和非政府环保组织的强大压力下，美国政府开始把环境保护作为政府工作的重心之一，并加大了环境立法和执法力度。60-70 年代是美国环保立法最密集的时期，美国政府相继出台了上百部环保法律法规。

战后美国人对荒野的热情一方面有助于保护荒野，另一方面也给荒野造成了压力。过多的游客本身就对荒野造成了压力，再加上配套设施的建设，破坏了荒野的生态统一性。荒野保护者们继承了梭罗、利奥波德等人的生态思想，积极投身于荒野保护运动之中。奥拉俱乐部、奥杜邦协会、荒野协会等非政府环保组织自1956年荒野法的起草开始到1964年的通过，一直都支持荒野法。荒野协会的执行秘书霍华德·扎尼泽的贡献尤为突出。虽然重病缠身，扎尼泽一直奋战在保护荒野的第一线，直到参加完荒野决议最后的国会听证会，于1964年5月5日在睡眠中去世。1964年9月3日约翰逊总统签署了《荒野法案》。

美国自上世纪五十年代起就已意识到空气环境问题，于是便开始着手研究防治空气污染问题，并于1955年出台了第一部针对空气污染的法律《空气防治法》。随着关注的不断升级，非政府环保组织也参与到防治空气污染法律法规的制定和监督中。很多主流的环保组织，如环境保卫基金会和自然资源保卫委员会，都加入到《清洁空气法》的创制过程中，并监督该法的执行、参与之后的修正工作。国会于1963年颁布了《1963清洁空气法》，于1967年颁布了《空气质量控制法》。在此基础上，1970年对《空气质量控制法》进行了修正。1977年国会又加入将“新源控制原则”和“视觉可视性指导原则”，形成了《清洁空气法》1977年修正案。

环境保卫基金会和自然资源保卫委员会还积极参与到《清洁水法》的制定中。鉴于水污染的日趋严重，国会于1948年颁布了《联邦水污染控制法》，经过多次修订，形成了至今仍发挥重要作用的《清洁水法》。《清洁水法》建立了美国水域的污染物排放规范的基本结构和地表水的质量标准。它是美国最成功的环境保护立法之一。此后，美国国会又陆续颁布了 《海岸区域管理法》、《海洋保护法》、《安全饮用水法》等有关水清洁法律。至此，美国水环境保护立法体系基本形成。

面对强大的社会舆论压力和环保团体的敦促与监督，美国政府和国会还出台了其他法律。1970年1月1日，联邦政府颁布了《国家环境政策法》。这部法律把保护环境作为国家的基本国策，成为后来各国环境保护法的典范。此外，政府还颁布了《职业安全与健康法》（1970）、《美国工业污染控制法》（1970）、《联邦杀虫剂控制法》（1972）、《濒危物种法》（1973）等环保法律。这一系列法律的出台，使环境保护和治理有法可依。20世纪70年代美国已形成较完善和健全的环境法律体系，成为世界各国环境法的典范，这与非政府环保组织的努力是分不开的。

四、结语

20世纪60-70年代美国的环保运动在美国环保史上具有转折性的意义，这一时期是美国现代环保运动的开端。其特点之一就是环保组织的空前活跃。发端于20世纪60年代的美国非政府环保组织及其倡导的环保理念，对于促进民众环保意识的觉醒和推动美国环保事业的发展产生了重大影响，尤其是在建立和完善环境法律体系方面。一方面，非政府环保组织本身没有权利，所以只能通过舆论宣传来制造压力从而影响政府决策的制定；另一方面，这些环保组织向法院起诉、向议会呼吁和游说，最终通过政府立法，实现对环境污染的治理、控制和监督。在非政府环保组织的推动下，美国政府和国会相继出台了百余部环环境法律法规，如《荒野法案》、《清洁空气法》、《清洁水法》等，实现了美国立法史的一个飞跃。从此，美国的环保运动开始踏入法制化轨道，环境法律法规成为保护环境的重要工具和手段。

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