城乡义务教育一体化发展论略

张敬燕

摘 要：党的十九大报告提出推动城乡义务教育一体化发展的重要任务和要求，这表明党中央对包括农村义务教育在内的整个教育事业的高度重视，同时为城乡义务教育发展指明了方向。农村义务教育是我国基础教育的重要组成部分，振兴农村义务教育是整个乡村振兴的重要基础。然而，目前我国城乡义务教育发展不平衡，农村成为我国义务教育发展的短板，严重阻碍着乡村振兴的步伐。按照“抓重点、补短板、强弱项”的要求，必须把农村义务教育放在优先发展位置，大力推动城乡义务教育一体化发展，着力补齐农村义务教育发展短板，缩小城乡义务教育差距，实现城乡义务教育均衡、融合发展，为实现乡村振兴提供持久动力。

关键词：农村义务教育;城乡义务教育一体化;乡村振兴

中图分类号：G522.3文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）12-0100-05

***总书记在党的十九大报告中明确指出，必须把教育事业放在优先位置，推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育，办好人民满意的教育。①这一重要论述表明了以***同志为核心的党中央对教育事业特别是农村义务教育的高度重视，为我国教育事业特别是城乡义务教育的发展指明了方向。农村义务教育是我国基础教育的重要组成部分，农村义务教育发展是乡村振兴的重要基础。然而，目前我国城乡义务教育发展不平衡，农村成为我国义务教育发展的短板，严重阻碍着乡村振兴的步伐。只有大力推进城乡义务教育一体化发展，着力补齐农村义务教育发展短板，才能有效缩小城乡义务教育差距，实现城乡义务教育均衡、融合发展。

一、推动城乡义务教育一体化发展具有十分重大的意义

城乡义务教育一体化是城乡一体化的重要组成部分，是城乡一体化在义务教育领域的重要目标，是义务教育发展的最高阶段。由于研究视角不同，学术界关于城乡教育一体化的概念还没有形成统一的认识。笔者认为，所谓城乡义务教育一体化就是统筹规划城乡义务教育，打破城乡二元教育结构，缩小城乡义务教育之间的差距，在教育资源、规划和政策、体制机制等层面实现一体化。城乡义务教育一体化发展既是一个过程，又是一个目标，推动城乡义务教育一体化发展具有十分重大的意义。

1.城乡义务教育一体化发展是实施乡村振兴战略的必然要求

实施乡村振兴战略必然要求城乡义务教育一体化发展。首先，城乡义务教育一体化发展是乡村振兴的前提条件。乡村振兴是涉及农村经济、政治、文化、教育、生态等领域的全面振兴，农村教育振兴不仅是乡村振兴的重要组成部分，而且是乡村振兴的重要前提。没有乡村教育振兴，乡村振兴是不全面的，也是不可能实现的。要振兴乡村教育，必须搞好统筹规划，实施城乡教育一体化发展战略，优先发展农村义务教育，促进公共教育资源向农村倾斜。其次，城乡义务教育一体化发展是乡村振兴的题中应有之义。鄉村振兴的实质是实现乡村现代化，乡村现代化的根本在于人的现代化，人的现代化体现为人的现代性，而教育在人的现代性生成过程中起着决定性作用。没有教育的现代化，就没有人的现代化，更没有乡村现代化，乡村振兴也就难以实现。乡村教育现代化的难点在于教育资源不足所导致的乡村教育发展滞后。城乡义务教育一体化正是解决乡村教育发展滞后问题的重要措施。实施城乡义务教育一体化能为乡村教育提供现代化的教育资源、优良的师资和先进的教育理念，从而最终实现城乡教育融合和均衡发展，实现乡村振兴。

2.城乡义务教育一体化发展是实现教育公平的基本要求

教育公平是社会公平的起点，又是社会公平的重要组成部分和重要体现，更是社会公平的调节系统。在教育领域，义务教育阶段最能体现教育的公平性，因为义务教育具有强制性、免费性和普惠性等基本公共服务的特征。改革开放以来，特别是党的十八大以来，我们党高度重视教育公平问题，制定并实施了推进城乡义务教育均衡发展政策，城乡义务教育发展差距逐步缩小，义务教育朝着公平发展方向迈进。但是，城乡二元结构依然存在，城乡之间义务教育质量差距依然很大，特别是随着城镇化的快速发展，农村留守儿童和农民工随迁子女教育问题日益突出。对此，党的十九大报告重申推进教育公平，保障学有所教，明确指出了推动城乡义务教育一体化发展的方向，强调要高度重视农村义务教育。实施城乡义务教育一体化发展，可以消除城乡发展水平、农民经济地位等因素对农村儿童受教育权造成的不利影响，进而最大限度地保障城乡所有儿童平等接受义务教育。

3.城乡义务教育一体化发展是提高国民素质的基础环节

党的十九大报告指出，建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，加快建设学习型社会，大力提高国民素质。实际上，无论是国民思想道德素质、科学文化素质、身心健康素质的提高，还是社会文明程度的提高，都离不开义务教育这个基础。目前，我国城乡义务教育发展不够平衡，农村依然是我国义务教育发展的薄弱环节，城乡义务教育质量差距仍然很大，城乡居民文化素质仍有较大差距。

为此，推动城乡义务教育一体化发展，将重点放在农村义务教育上，满足每一个学生的切身发展需要，对于提高国民素质具有基础性作用。

二、我国城乡义务教育一体化发展面临的突出问题

1.城乡教育机会差别较大

教育的城乡差别是社会城乡差别的重要表现。教育机会的城乡差别可以从升学率反映出来。从小学升初中的升学率看，与城市小学升学率持续过百的情况不同，农村小学升学率2006年为97.33%，到2013年为92.71%，呈现一种下降趋势。从初中升高中的升学率看，2006年到2013年，城市初中升高中的升学率始终处于90%左右的较高水平，而农村一直徘徊在40%以下。②需要指出的是，随着城乡教育均衡化发展的推进，农村“普九”得以实现，但初中阶段农村学生的辍学现象相当严重。据史耀疆等学者调研发现，农村地区整个中学阶段的累积辍学率高达63%。③近年来，许多农村地区出现了中小学生大规模进城就读现象，城市学校学生人数急剧增多，农村学校学生数量快速减少。这从一个侧面说明了城乡教育不公、农村教学质量不高、城乡教育发展不平衡的现状。从高中阶段看，高中阶段教育机会的城乡差别明显大于小学和初中阶段。越来越多的农村初中毕业生早早加入打工者的行列，一些欠发达农村地区高中阶段的教育出现了停滞不前甚至萎缩的状况。从大学阶段看，教育机会的城乡差别特别明显。自1999年大学开始扩招以来，城乡学生接受高等教育的机会大增，但城乡大学生的比例差距越来越大，且随着学历的提高，城乡之间的差距也逐渐拉大。④这是基础教育阶段城乡差别的必然结果。城市同龄人口接受高中教育的比例大于农村，自然会使城市同龄人口接受高等教育的机会增加，同时重点高中都分布在城市，师资和经费向城市倾斜，这些都使城市教育占有绝对的优势。

2.城乡教育资源配置相差悬殊

从城乡生均义务教育经费情况看，两者差距较大。2001年到2018年，国家对义务教育经费投入逐年增加，尤其是农村义务教育经费增加速度比较快。但同全国相比，农村中小学生均预算内教育经费均低于全国平均水平。2001年全国小学生均经费为645.28元，农村小学生均经费为550.96元，两者相差94.32元;全国初中生均经费为817.02元，农村初中生均经费为656.18元，两者相差160.84元。2018年全国小学生均经费为11328.05元，农村小学生均经费为10548.62元，两者相差779.43元;全国初中生均经费为16494.37元，农村初中生均经费为14634.76元，两者相差1859.61元。⑤可见，义务教育阶段城乡生均教育经费支出差距拉大。

从师资情况看，城乡义务教育学校教师在学历层次上差距仍然较大。2016年，全国小学教师中具有专科及以上学历的占93.7%，农村占91.8%;全国初中教师中具有本科及以上学历的占82.5%，农村占78.6%。⑥在一些贫困农村地区，师资问题已成为制约农村教育发展的瓶颈。由于乡村教师保障落实不到位、城乡差距较大，乡村难以吸引和留住优秀教师，农村有本事的教师往往流向条件优越的城市，农村教师队伍不稳，年龄老化、知识老化现象普遍，农村教师教书育人的能力和积极性无从谈起。

从办学硬件条件看，城乡义务教育教学设施差距较大。一方面，城乡在中小学生均仪器设备值方面存在较大差距。另一方面，城乡在小学和初中的教室、运动场馆、计算机方面差距也十分明显。2013年，农村小学危房面积是城市小学的8.2倍，农村初中危房面积是城市的4倍;城市小学体育馆面积是农村小学的6.2倍，城市初中体育馆面积是农村初中的9倍;城市小学拥有计算机数量是农村小学的1.4倍，城市初中拥有计算机数量是农村初中的1.8倍。⑦

从农村教育资源分布看，农村小学数量不断减少。有文章指出，中国小学消失的速度是惊人的，从1976年到2016年的40年间，共有91.6万所小学消失，2016年小学数量已不足20万所，其中消失的基本都是农村小学。20世纪90年代中期出现的“撤点并校”不仅加速了小学消失的速度，也让小学生距离学校更远，带来一系列问题。东北师范大学农村教育研究所调查发现，“撤点并校”后，有58.9%的小学生从家到学校的距离更远。华中师范大学的一项调查表明，上学路途远已经超过经济贫困、学习困难，成为农村儿童辍学的第一原因。⑧进入“后撤点并校时代”，虽然没有学校再被强制撤并，但农村小学的数量依然在减少，不少有条件的农村家庭将孩子送到乡镇或县城读书，以满足其对优质教育的诉求，这种现象也说明了城乡义务教育不均衡发展的现状。

三、推动城乡教育义务一体化发展的对策措施

要遵循“抓重点、补短板、强弱项”原则，采取切实措施，大力推进城乡义务教育一体化发展。

1.统筹规划，补齐短板，均衡布局城乡教育资源

第一，实施均衡布局战略，引导城市优质教育资源向乡村流动。教育资源配置的公平与否同社会公平的实现具有高度的正相关。现阶段我国教育资源配置总体呈现不均衡特征，城乡义务教育发展不平衡，乡村义务教育发展不充分。这是进入新时代我国社会主要矛盾在城乡义务教育领域的突出表现。目前，我国义务教育的优质资源主要集中在大中城市，农村优质义务教育资源匮乏，农村义务教育发展滞后问题相当突出。因此，无论是从促进教育公平的角度，还是从补偿农村教育的角度，都必须尽快制定并实施优质教育资源均衡布局的战略规划，改善农村中小学教育资源匮乏的现状，以达到城乡教育总体发展相对均衡。为此，教育投入重点要向农村倾斜;着力解决好农村因撤并学校、学校布局不合理等造成的学生“上学远、上学难、上学贵”甚至辍学问题;增加农村学校教师编制，在核定绩效工资总量时向乡村学校倾斜;落实公用经费补助政策，将乡村学校生活服务等事项纳入政府购买服务范围。

第二，实施优质师资引进计划，让优质教育资源直接惠及乡村学校。百年大计，教育为本;教育大计，教师为本。要把实施优质师资引进计划纳入地方政府考核体系，完善责任追究制度。引进优质教育资源应充分考虑广大农民群众的现实需求和农业农村未来发展的战略布局要求，同城市的“名牌中学”“名牌小学”实行深度合作，将名校分校与乡镇和中心村直接对接。在边远地区特别是山区，可以把已撤并的部分小学恢复起来，让人口较集中的中心村通过优质教育资源的重新布局恢复生机活力。

第三，实施城市人才回流农村计划，引导优质资源反哺乡村教育。目前，我国的人才分布很不均衡，农村急需人才却缺乏人才，城市人才过于集中。一些从农村进入城市工作生活的教师退休后，具有强烈的反哺乡村的愿望。对此，各级政府应制定相应政策，敞开怀抱迎接城市人才回流农村。2018年7月，教育部、财政部联合印发了《银龄讲学计划实施方案》，面向社会招募优秀退休教师等到农村中小学讲学。这一方面拓宽了农村教师补充渠道，充分发挥他们的引领示范和传幫带作用，为农村中小学提供智力支持，帮助农村学校提升教学水平，缓解农村学校优秀师资数量不足的矛盾;另一方面，退休教师经验丰富，德高望重，是全社会难得的宝贵财富，他们通过讲学为社会发挥余热。实施银龄讲学计划是一项制度创新，是新生事物，各级政府要大力支持，为退休教师到农村中小学讲学提供物质和精神支持。要多为这些退休教师办实事、做好事、解难事，让他们真正安得下心、定得下神、放得开手脚，成为发展农村义务教育的一支生力军。

2.加大乡村教育软硬件建设投入，建设标准化学校

第一，要加大对农村义务教育的财政投入力度。我国法律明确规定，公民有受教育的权利和义务，国家要保障青少年接受义务教育权利的实现，而这个权利应该通过政府财政拨款来实现。同时，教育尤其是义务教育作为政府的一项基本公共服务，理应由政府承担并放在优先发展的地位。从现实情况看，国家保障中小学生接受义务教育政策在城市已经得到了全面落实，而农村的情况不尽如人意。长期以来，我国实行城乡二元的教育投入机制，各级政府都把资金投入重点放在城市，农村教育经费短缺。因此，必须在保障义务教育财政经费投入的前提下切实增加农村教育经费投入，资金分配向农村中小学倾斜。要改革完善目前教育经费按学生人数分配的办法，从农村学校网点分散、规模偏小的实际出发，根据需要适当追加办学经费。

第二，完善财政转移支付制度。义务教育实行“省级统筹、以县为主”的管理体制，地方各级人民政府在统筹推进城乡义务教育一体化发展中承担着重要职责。实行税费改革后，一些经济欠发达地区的县乡财政比较困难，难以担负庞大的农村义务教育经费支出，这就需要国家采取宏观调控政策，采取财政转移支付方式，减轻基层政府和农民的经济负担，帮助农村发展义务教育，为解决农村中小学教育资源短缺问题提供财力保障。

第三，建立城乡教育成本补偿机制，弥补农村义务教育为城市繁荣付出的教育成本。随着城镇化进程的加快，城市虹吸效应愈发明显，农村中小学培养的人才向城市大量转移，留在农村的人才越来越少。城市没有为这些人才的培养付出教育成本，这显然是不公平的。为此，应建立从农村流向城市的人才教育成本的分摊机制，使城市适当分摊农村为城市培养人才的教育成本。

第四，积极开展农村学校标准化建设。要按照国务院《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》的要求，积极推进农村学校标准化建设。标准化建设的重点和难点在于农村学校。为此，每个县都要建立中小学标准化建设台账，完善中小学办学标准，着力改善贫困地区薄弱学校的基本办学条件。提高寄宿制学校、规模较小学校的经费补助标准。全面落实义务教育学校管理标准，切实提高学校管理标准化水平。

第五，充分发挥信息技术在补齐农村教育短板中的作用。2019年6月，《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》指出：“促进信息技术与教育教学融合运用。免费为农村和边远贫困地区学校提供优质学习资源，加快缩小城乡教育差距。”信息技术运用具有跨时空优势，尤其是互联网优越性非常明显，通过网络教育方式可以引进优质教育资源，弥补农村学校特别是偏远地区农村学校师资的不足。因此，必须加大农村学校信息化建设力度，充分发挥“互联网+教育”的作用，提升乡村学校的信息化水平，全面提高乡村教师运用信息技术的能力，促进优质教育资源共享。

3.加强农村学校师资队伍建设，提高农村教育质量

第一，把农村义务教育的师资队伍建设摆在优先发展位置。要办好乡村教育，师资是关键。然而，受农村经济社会整体发展落后、城乡差别较大的影响，农村中小学教师职业缺乏吸引力、优秀教师短缺、教师整体素质不高等问题普遍存在，成为制约农村义务教育发展和社会发展的瓶颈。这就要求我们必须把农村师资队伍建设摆在优先考虑的战略地位，着力补齐农村义务教育师资队伍短板，为农村义务教育发展提供人才支撑。

第二，提高农村中小学教师待遇，让教师成为令人羡慕的职业。同城市中小学教师相比，农村中小学教师待遇偏低。这是农村中小学优秀教师大量流失、大学毕业生不愿到农村任教的一个重要原因。因此，要实行分配向农村教师倾斜的政策，以提升农村教师待遇为核心，按照农村学校艰苦程度和边远程度实行差别化专项补助，依据“越往基层、越是艰苦、越是边远，待遇越高”的原则，切实提高艰苦边远农村教师的工资待遇，确保农村教师实际工资水平高于同职级城镇教师工资水平，确保农村教师基本工资标准高于全国平均水平，确保县域内中小学教师平均工资水平高于本地公务员平均工资水平。进一步调整艰苦边远地区津贴补助标准，完善正常增长机制。根据《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》的要求，制定教师优待办法。除落实农村教师的各种补贴政策外，还要根据农村基层一线教师工作实际和特点制定职称评定标准。建立农村教师荣誉制度，增强广大农村教师的获得感、荣誉感和幸福感。

第三，加大培训力度，提高农村教师素质。客观地讲，与城市教师相比，农村教师在知识水平和教学能力等方面有较大差距。农村教师只有不断学习新知识，提高自身能力，才能完成自己的使命。特别是在信息高度发达的时代，互联网和多媒体设备已在农村学校广泛配备，现有的农村教师尤其需要具备信息素质。然而，目前农村教师很少有接受培训的机会。这就要求各级政府要加大对农村中小学教师的培训力度，特别是要组织开展教师信息技术和数字资源应用能力的全员培训，使在线教研、远程网络备课等教育教学实践成为规定动作，形成“人人用、课课用、堂堂用、时时用”的信息化教学新常态，使现代信息技术与课堂教学深度融合，通过信息技术弥补农村师资力量短板。

第四，实施师范生公费教育政策，为农村学校输送优质师资。教育部直属师范大学的师范生是补充中小学优质教师的重要渠道，更是建设农村中小学高素质教师队伍的源头活水。为了吸引更多优秀人才到农村执教、培养“四有”好老师，2018年7月30日，国务院出台了《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》。该《办法》提出了五项措施：一是着力培养大批有理想信念、有道德情操、有扎实学识、有仁爱之心的“四有”好老师。二是建立师范生公费教育制度，实行公费师范生毕业后安排就业等优惠政策。三是调整履约任教年限，规定公费师范生要到农村学校服务一年。四是改进履约管理政策。五是加大政策保障力度，实施优惠政策，鼓励公费师范生毕业后到农村学校任教。这为向农村中小学输送优质师资提供了制度保障。

注释

①***：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的讲话》，人民出版社，2017年，第45頁。

②张雅光：《推进城乡义务教育一体化发展对策研究》，《教育探索》2018年第2期。

③史耀疆等：《中国农村中学辍学调查》，《中国改革》2016年第2期。

④刘畅：《中国高等教育入学机会城乡失衡问题探析》，《延安大学学报》2012年第6期。

⑤《2001年全国教育经费执行情况统计公告》（教财〔2002〕22号），教育部网站，http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s3040/201308/t20130814_155620.html，2013年8月14日;《2018年全国教育经费执行情况统计公告》（教财〔2019〕3号），教育部网站，http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s3040/201910/t20191016_403859.html，2019年10月10日。

⑥邬志辉：《中国农村教育发展报告2017》，《中国教师报》2017年12月27日。

⑦教靖：《城乡义务教育发展的不均衡分析》，《语文学刊》2016年第1期。

⑧《过去40年，中国消失了91.6万所小学》，搜狐网，http：//www.sohu.com/a/246542651_673573，2018年8月11日。

责任编辑：海 玉