我国城乡要素市场的二元性再分析与统一建设取向

张克俊 唐新

摘 要：改革开放以来，我国要素市场随着整个经济市场化改革的不断深化从无到有，从严重扭曲到逐步纠正，已经形成了结构较为完整、功能比较健全的要素市场体系，但是我国要素市场化发育过程中仍具有显著的城乡二元性特征，这种二元性虽然为我国的工业化、城镇化发展作出了重大贡献，但亦是造成城乡发展不平衡、农村发展不充分的重要原因。进一步破解城乡要素市场的二元性，必须以培育农村市场主体为重点，以畅通城乡要素双向自由流动为关键，以深化改革为手段，以消除价格扭曲为核心，以优化农村环境为支撑，推动形成更高层次、更高水平、更高效率的城乡统一的要素市场，为乡村振兴提供新动能。

关键词：城乡要素市场;二元性;再分析;统一建设

中图分类号：F592.7      文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）11-0034-08

一、引言

我国从1978年开始推进了以经济市场化为主要特征的改革进程，要素市场体系随着市场化改革的不断深入推进从无到有，从严重扭曲到逐步纠正而逐步建立起来，要素配置的市场化程度不断提高。这一过程大体经历了发轫于农村的要素市场化改革起步阶段（1978—1984年）、以城市为重点的要素市场化改革取得初步进展阶段（1985—1991年）、要素市场化改革的整体推进阶段（1992—2002年）、要素市场化改革進一步完善阶段（2003—2012年）、要素市场化改革的全面深化阶段（2013年至今）。目前，我国商品市场发育已经比较成熟，市场机制已经比较完善。但是，生产要素市场化程度滞后于产品市场化程度，各类要素市场的价格还在不同程度上受到政府的管控，价格的扭曲程度比产品更为突出。与此同时，农村要素市场化与城市相比仍具有明显的二元性特征，表现为我国农村要素与城市处于不平等交换的地位，为推进工业化、城镇化作出了巨大贡献，这是我国经济连续40年保持高速增长，城镇化率从1978年的17.9%提高到2018年的59.58%的重要原因，但由此也造成了城乡发展不平衡的问题。有关研究显示：改革开放以来，农村劳动力、土地和工农产品价格“剪刀差”三大方面作出的隐形贡献累积高达18.9万亿—23.9万亿元;农村资金净外流累计高达约12.5万亿元。①这也显示出长期以来我国城乡二元结构中最重要的是城乡二元的要素市场结构，在城乡分割的市场体系中，土地、资金、劳动力等要素交换过程的不平等问题十分突出，这对拉大我国城乡收入差距、加剧城乡发展不平衡产生了不利影响。

目前，学术界对我国要素市场扭曲及其影响，如何推进要素市场建设进行了大量研究。史晋川、赵自芳（2007）的研究发现，从要素价格扭曲程度的结构上看，我国资本要素、国有经济部门中要素的价格扭曲程度要高于劳动力要素的价格扭曲程度和非国有经济部门。②黄奕平、陶坤玉（2011）经测算指出，我国要素市场扭曲的估计值达到GDP数值的10%左右。③周一成、廖信林（2018）认为，资本市场扭曲与劳动力市场扭曲均会对经济增长质量产生显著的抑制作用，并且资本市场扭曲对经济增长质量的阻碍效应更为突出。④蒋含明（2016）认为，中国渐进性改革进程中出现的要素市场扭曲对我国目前城镇居民收入分配不平等产生了不利的影响。⑤吴敬琏（2004）提出，只有限制各级政府配置资源和干预企业微观决策的权力才能将要素定价权交给市场，真正摆脱要素价格扭曲的困境。⑥但是，专门针对城乡要素市场研究的文献还不是很丰富，只有少数一些学者分析了城乡生产要素资源配置的效率、市场扭曲对城乡关系的影响和促进城乡要素市场一体化的路径（方杰，2006;赖文燕，2012;何春丽、曾令秋，2019）。更多的学者集中在城乡某一类要素如土地、劳动力要素市场的研究上，如：张合林、郝寿义（2007）对我国土地市场制度结构的典型二元特征进行了分析，深度剖析了我国城乡土地市场割裂的根源及其矛盾和危害，构建了我国城乡统一的土地市场结构理论模型，提出了基于这一理论模型的我国城乡统一土地市场制度创新的政策建议。⑦付光辉、刘友兆、吴冠岑（2008）提出，构建城乡统一土地市场要改革城乡分割的制度性障碍，建设和完善土地征用市场、国有土地（废弃地）流转市场、集体土地使用权出让市场和城乡统一居住用地市场。⑧郑振源（2012）提出，应转变政府职能，由市场取代政府成为土地资源的基本配置者，进一步完善土地产权制度，明晰和平等保护集体土地产权，允许集体土地进入建设用地市场，建立开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场，改革土地征收制度，缩小征地范围，给被征地者公平补偿，执行合意、公开的征地程序。⑨

总体而言，目前学术界把城乡要素市场作为一个整体，分析其二元性的生成、演变及原因，从整体上提出构建城乡统一的要素市场的思路和路径，但这方面的研究仍比较薄弱。党的十八大以来，我国针对城乡要素市场存在的同地不同权、同工不同酬及要素单向向城市流动等问题，从完善产权制度、培育市场主体、完善市场运行机制、加强市场调控等多个方面推进改革并取得了重要成效，但由于建立城乡统一的要素市场涉及复杂的经济社会因素，其面临的体制机制阻碍较多，必须进一步分析我国城乡二元要素市场形成的背景、演变特征及制度原因，才能构建城乡统一的要素市场，更好地推动城乡融合发展。

二、我国城乡要素市场的二元性再分析

所谓城乡要素市场的二元性，就是指在城市和农村之间，劳动力市场、资本市场、土地市场在发育成熟度、市场运行环境及市场发展条件上的差异巨大，呈现明显的二元性特征，这种二元性制约了物资流、资金流、人力流、信息流在工农之间、城乡之间的正常循环，各种资源不能按经济主体的意愿，畅通无阻地在城乡间进行流动，严重影响了城乡要素资源的优化配置。

我国城乡要素市场的二元性是与整个国家发展战略和经济体制的演进联系在一起的。新中国成立以后，为了优先发展重工业，国家通过对土地、劳动力、资本、原材料等各种要素的计划配置和集中管理，以人为压低价格的方式降低工业化发展的投入成本，从而形成了一个以全面扭曲市场机制为主要特征的要素计划配置体系。为了巩固这一体系，相继实行了一些促进城乡二元社会格局形成的制度安排，形成了我国独特的城乡二元经济社会格局。1978年开始，我国推进了以经济市场化为主要特征的改革进程，要素配置的市场化程度不断提高。但是，长期分割的二元结构导致城乡市场发育不协调，要素市场人为分割，加之政府公共政策和经济发展战略目标的作用，农村过剩的劳动力要素无法顺利转移到城市，农村稀缺的要素如资金、技术和人才等也无法得到有效配置。有学者采用2000—2015年中国省级面板数据，研究发现：我国农业部门较非农部门的生产要素错配状态更为严峻，城乡要素配置远偏离理想水平（刘明辉、卢飞，2019）。⑩虽然经过多年的要素体制机制改革，目前我国要素市场的城乡二元性得到了很大程度的改变，要素的自由流动程度大大提高，但束缚城乡要素自由流动的二元体制机制仍然不同程度地存在，仍主要表现为土地市场的二元性、劳动力市场的二元性和金融市场的二元性。

1.土地市场的二元性再分析

土地市场的二元性主要表现在：国家和农民集体这两个权利主体具有不同的权利体系，集体土地的产权是残缺和有限的;城市国有土地和农村集体土地具有不同的配置方式，政府在城市土地上完全垄断一级市场，根据所供应土地的用途，采取无偿划拨、协议出让、招拍挂等不同形式转给使用者;农村集体土地实行严格的用途管制，不准集体自己做主转为建设用地，不准出售，如要转为建设用地只能靠地方政府征用;城市土地与农村土地适用不同的法律法规。

改革开放40年来尤其是近几年来，我国城乡二元土地制度发生了很大变化。长期以来农村土地的模糊权属关系逐步明晰化，赋予农民的土地权能增强;农村土地中的农用地朝着由集体所有权、承包经营权“两权分离”向集体所有权、承包权、经营权“三权分置”演化，土地经营权可以突破地域范围和身份限制流转;宅基地在小范围内的试点地区开展了由无偿使用到有偿使用、由不能抵押转让向可以抵押转让的制度变迁，试点地区可以通过土地整理、增减挂钩项目间接转让和入市;农村集体经营性建设用地在一些地区已经开始进行直接入市转让的试点;政府征地在一些试点地区开展了缩小征地范围、提高征地标准、完善多元补偿安置方式上的调整。但是，土地经营权流转仍受到所有权和承包权的制约，农户承包经营权的自由有偿退出機制基本没有建立，宅基地制度“集体所有、农户长期无偿使用、不能转让、不能抵押”的格局基本没有改变，集体经营性建设用地直接入市转让的覆盖范围还很小，政府垄断土地征收一级市场的格局基本没有改变。总体而言，除农户的承包地外，我国城乡土地二元制度向城乡统一的土地制度变迁只是在小范围内的试点地区取得了一些明显突破，整体区域覆盖范围还不是很大，这就使城乡二元土地制度在大部分地方仍然继续存在。

城乡土地二元配置必然带来土地粗放利用、城市盲目扩张、农民要素权益受损、城乡发展差距拉大等问题。由于农村土地要素市场发育被制度压制，农村土地价格远低于城市土地价格，这在很大程度上助长了政府对城市的盲目扩张。政府以较低成本征收农村土地，往往又以极优惠的价格进行招商引资，由此助长了企业的粗放扩张行为，导致我国企业长期以来不重视以科技投入和创新驱动来获取利润。同时，城乡土地权利的非对称性、政府对土地征收的强制性和垄断性，还助长了地方政府不是通过提高经济发展质量而是通过“卖地”增加财政收入的土地财政行为，不仅导致地方依靠要素投入的增长方式转换难，而且导致中国土地城镇化速度显著快于人口城镇化速度，使农民无法同等分享城镇化发展的好处，加剧了城乡发展不平衡的程度。此外，由于农村土地要素产权的残缺和流转的限制，为获得土地收益，民间还自发形成了土地的灰色交易市场，比如在民间形成的小产权房、非正规的私下转让宅基地等，造成乡村规划混乱、耕地保护困难、权属纠纷频发等一系列问题。

2.劳动力市场的二元性再分析

所谓劳动力市场的二元性，主要包含两方面的含义：一是城市和农村劳动力市场完全由不同的户籍、就业、用工和社会保障制度所支配，相互之间完全被制度分割而不能自由流动，这就是传统的城乡劳动力市场的二元性;二是农村劳动力向城市转移过程中，把城市劳动力市场分为正规劳动力市场（内部劳动力市场、一级劳动力市场）和非正规劳动力市场（外部劳动力市场、次级劳动力市场）。正规劳动力市场的工资由显性或隐性的组织规则决定，其特点是工作稳定、高收入、高福利、职业发展前景好、人力资本投资在此有所回报;非正规劳动力市场的工资则取决于劳动力的供求关系，其特点是就业形式相对不够正规、工作稳定性较差、流动大、工作环境艰苦、收入较低、福利保障不健全、职业前景黯淡、人力资本投资难以反映。

改革开放前，我国是典型的城乡二元劳动就业制度和二元分割的劳动力市场，主要体现为第一种形态的劳动力市场二元性。以1958年颁发的《中华人民共和国户口登记条例》为标志，我国把人口划分为农村户口和非农村户口，对农村户口转变为城市户口设置了一系列严格的条件，除参军、就学、国家统一招工等少数情况外，农村户口基本上不能转为城市户口，加之在城乡之间实行了完全不同的就业制度、粮食和副食品供给制度、医疗和保障制度、福利制度等，导致城乡劳动力市场出现严重的二元分割，阻断了农民进入城市就业的通道。

改革开放以来，我国第一种形态的城乡劳动力二元性已经得到了很大程度的转变，城乡劳动力市场的分割因户籍、劳动就业制度的改革而已经弱化，农民可以大规模进入城市二、三产业务工。尤其是近年来随着户籍制度改革的深化以及城市就业、社会保障等制度的完善，农村劳动力向城市流动的渠道基本上是畅通的，就业环境得到了极大改观，因户籍等制度性因素使农村劳动力不能融入城镇劳动力市场中的状况已经逐步消解，外生的制度性限制造成的劳动力市场分割更多地向市场性因素主导的分割转变，如流动成本、市场信息、预期收入、行业属性、宏观经济环境等因素的影响。

但是，第二种形态的劳动力市场二元性仍然突出存在。作为城市劳动力市场后来者的农民工，流入城市的大都在工作强度大、劳动条件差的非正规劳动力市场，这是我国以低成本推动成为“世界工厂”和经济持续快速增长的主要力量。在过去40年的时间里，由于城市非正规劳动力市场对劳动者的人力资本要求不高，与农村劳动力的人力资本状况具有高度的吻合性，进入政策性限制较少，门槛相对较低，从而成为吸收城市新增体制外劳动力的主要场所，也是吸纳农村剩余劳动力的主要渠道，形成了农村劳动力与城市非正规劳动力市场持续深度融合的格局。然而，长期以来农村劳动力难以进入以国有企业、党政机关部门、事业单位、垄断行业为代表的城市一级劳动力市场，这对农村劳动力是不平等的，也阻碍了这个最大群体职业上升的空间，极大地影响了农民工提升人力资本的积极性。同时，两个市场的分割降低了劳动力资源的市场配置效率，也不适应经济高质量发展对劳动力素质和技能转型升级的要求。因此，进一步推进城市正规劳动力市场和非正规劳动力市场的统一，是破除城乡劳动力市场二元性的重点任务。此外，在城市劳动力市场中，城镇职工与农民工在同一企业从事同一工种、同一岗位所取得的报酬不一，所享受的公共服务和社会保障不同;外来农民工与本地职工在就业服务乃至住房、劳动保障、社会福利的差别对待，也是城乡劳动力市场二元性的重要表现。

3.金融市场的二元性再分析

所谓金融市场的二元性，通常意义上指的是发展中国家在金融抑制条件下金融体系的“二元”状态，即正式金融与非正式金融并存的状态。正式金融机构以现代化管理方式经营的大银行和非银行金融机构为主;非正式金融是指以传统方式经营的钱庄、放债机构、当铺之类的小金融机构以及民间信贷等。我国金融市场的二元性，在某种程度上实际上是双重上的二元性。

第一层级的金融市场二元性，就是城乡金融发展水平不平衡，表现为：农村金融发展刚跨越初级阶段，农村信贷规模小、质量差;城市金融则已经步入中高级发展阶段，城市的金融发展水平远远领先于农村;金融资本在城乡间配置失衡，农村资金通过邮政储蓄、国有商业银行和农村信用社等渠道流向城市;城乡金融资本市场的参与主体和金融业务的多样性差别很大，城市金融资本参与主体包括国有银行业金融机构、股份制金融机构、非银行业机构及其他金融机构，而农村金融资本的参与主体则仅局限于传统的信贷机构，开展的农村金融业务非常有限;贷款利率的城乡差异，农民和相关农业经营主体从农村金融机构获得信贷支持的成本高。

第二层次的城乡金融市场的二元性，就是正规金融与非正规金融同时并存。正规金融包括农业银行、农村发展银行、農村信用合作社、邮政储蓄银行、农村商业银行等正规金融组织，受到国家政策和法律的支持和保护，对农村金融资源具有一定的垄断性，但由于既要考虑市场目标，又要顾及政策目标，金融服务的效率并不高。非正规金融以农民资金互助社、小额贷款公司、村镇银行、民间私人借贷等形式出现，这些金融组织运行效率相对较高，但融资成本高、金融资源少，受到国家保护和支持的程度低，运行不太规范，风险较高，难以监督，有时会受到打压和取缔。

我国第一层次的城乡金融市场二元性，除城乡经济发展水平差距的影响外，在很大程度上是由城乡不同的金融制度改革模式所导致的。改革开放以来，我国城市和农村金融体系采取了不同的改革和发展模式，城市金融市场采用了渐进的市场化方式，农村金融市场则在政府的控制下有限度地发展。特别是实行银行商业化改革以来，几大国有商业银行纷纷撤离农村，而作为政策性金融组织建立的农业发展银行，只是承担粮食和农产品收储等政策性功能，并不面向一般的涉农企业和农户贷款，城乡金融机构分布更加失衡，农村金融机构有效供给不足。从历次金融改革和发展的特点来看，“重城市、轻农村”趋势明显。据调查，全国农业银行系统设有农业银行营业机构的乡镇仅占乡镇总数的一半，大部分农村居民面对的仍然是农村信用社，并且存在诸多问题，如经营机制绩效较差、社员参与信用合作的收益没有实现等。更为突出的是，无论是进入农村的商业银行，还是以服务三农为主要任务的农业银行、农村信用合作社、农村商业银行等，经营业务的非农化十分突出，农村资金外流严重。

第二层次的城乡金融市场的二元性，深层的原因除农村金融进入管制与利率管制等金融抑制政策外，还取决于农业农村自身发展的特点和农村金融需求的多样性。在我国农村，既有分布在广大农村、以自足半自足经济为主的大量小农户，这些小农户生产多元化和兼业化，规模小、专业化程度低，对金融的需求小微、分散，要求灵活方便;又有一批以经营规模化现代农业和新产业、新业态的新型经营主体，这些主体对金融的需求量相对较大和集中。对于以小农户为主的金融需求，大型的商业银行基本不具备生存的条件与空间，相反，小规模的非正规金融机构具有手续简便、容易掌握农户信息、社会关系广、人员熟等比较优势，存在较强的活动空间。这样，在农村广阔的土壤中，民间的互助性金融虽然在不同时期受到政策的打压，然而总是得到自发发展，形成正规金融与非正规金融并存的格局。由于农村发展和金融政策在不断变化，农村正规金融与非正规金融的表现形式也在不断演化，最初的存在形式是政策金融和以高利贷为主的民间金融并存，逐步发展为正式的商业金融、政策金融与民间商业性和互助性的金融并存。从发达国家来看，非正规金融伴随经济发展向正规金融转变是必然趋势，但由于我国人口众多、大国小农的特点，即使完成了工业化和城镇化，非正规金融在农村仍然可能长期存在，这就需要在对其进行规范的基础上逐步引导其向正规金融转化。

三、乡村振兴背景下城乡统一的要素市场建设取向

面对中国特色社会主义进入新时代社会主要矛盾的转化，我国已经全面实施乡村振兴战略，以更好解决城乡发展不平衡、农村发展不充分问题。然而，在农村要素大量流失的现实下，乡村振兴仅依靠农村自身的力量已经很难实现，必须发挥市场在统筹城乡资源配置中的决定性作用，通过构建城乡统一的要素市场体系，消除城乡市场梗阻，建立有序的城乡市场，促进资源和生产要素的城乡互通，促进更多要素向农村流动，才能为乡村振兴提供新动能。根据城乡融合发展和乡村振兴对城乡要素市场建设的需求，针对我国城乡要素市场的二元性障碍，构建城乡统一的要素市场应以推进农村产权改革和要素市场化为核心，重点从如下几个方面着手。

1.以培育农村市场主体为重点，健全现代城乡要素市场交易主体

长期以来城乡要素市场不统一的重要原因是城乡要素主体的地位不对称、市场化经营实力和能力不均衡，农村要素市场主体的权利残缺、组织化程度低、适应市场竞争的能力低下。因此，必须在赋予农村要素所有者对等的权利和同等的保护基础上，大力培育农村新型市场主体。应适应传统农户不断分化的趋势，在鼓励一部分农户分工分业从事二三产业的同时，把一部分意愿在农村从事农业经营的农户通过扩大规模、提高素质和技能等途径改造提升为家庭农场等新型市场主体，并鼓励具有经营能力的返乡农民工创办家庭农场。同时，要加强农民之间的联合与合作，发展组织化的载体，大力扶持规范化的农民合作社，积极培育社会化服务组织，增强农村市场主体的联合竞争地位、实力和能力。尤其要重视农村集体经济组织的重塑，加强股份制改造，明确农村集体经济组织的特殊法人地位，使之能够对外以独立的法人身份公平使用生产要素，开展投资合作，公平参与市场竞争，同等受到法律保护。

2.以畅通城乡要素双向自由流动为关键，推进城乡要素市场一体化

推进城乡要素双向自由流动是建立城乡统一的要素市场的基本前提和关键。如果没有城乡要素无障碍的双向自由流动，让愿意进城的人进城、让愿意下乡的要素下乡，就根本谈不上城乡统一要素市场的建立。

推进城乡要素双向自由流动的核心是促进人的双向自由流动，首先要推进城乡人口身份平等自由转换。过去我们更多关注的是消除农业转移人口市民化的身份限制，这是城乡要素市场体系建设的必要环节。但在推动城乡融合发展、促进城乡振兴的背景下，重视城乡人口的双向自由流动，意味着不仅要允许、引导和鼓励农村人口流向城市，还要让城市人口能够向乡村自由流动，为农村集聚人气、培育市场、拉动消费。因而，在继续消除农业转移人口市民化的身份限制的同时，还要逐步消除城镇人口向农村流动的身份限制，鼓励有意向到农村发展的城镇人口向农村流动，真正实现城乡人口的双向自由流动。与此同时，在城乡融合发展的新阶段，不仅要支持农村劳动力继续向城市转移就业，而且要把农民工和外出经商人员返乡创业作为促进乡村振兴的战略路径来实施。一方面，应加快建立乡村振兴机会清单制度，梳理、发布各地乡村振兴发展项目、支持政策和人才供需信息，为返乡创业者提供创业指导、前期规划、用地程序、环保监管、创业担保、金融信贷等综合服务，切实优化返乡创业的营商环境;另一方面，应建立常态化、制度化的优秀返乡人才进入乡镇正式编制的“绿色通道”，加大乡村治理人才进入基层正式工作编制的支持力度，构建优秀村干部遴选为乡镇事业干部兼任村党支部书记的制度，探索针对乡村治理人才进入乡镇机关公务员的定向招聘、推荐录用的方式方法，真正构建返乡农民工人才的选拔和使用机制。

推进城乡要素双向自由流动应把农村土地这个最有潜力的要素真正活化起来。应在对农地、林地、草场、养殖用地等农业用地进行确权的前提下，制订一系列准入条件，开展农用地经营权在城乡全域人口间的流转探索，实现城乡人口“人人可务工、人人可务农”的城乡一体化就业格局。应全面推进农村集体经营性建设用地入市改革，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，就地入市或异地调整入市，推进使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让，允许废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。要加大力度推进宅基地“三权分置”改革，有计划有步骤地放活宅基地和農民房屋使用权，有条件地对在农村长期定居和就业的城镇人口开放农村宅基地使用权市场，使农村宅基地在按照标准确权后有条件地进入要素市场。

推进城乡要素双向自由流动必须重点鼓励城市资本下乡，为乡村发展提供新的动力。在工商资本下乡过程中，为防止过度非农化，鼓励其把投资的重点放在适合产业化、规模化、集约化经营的农业领域，政府应完善融资贷款和配套设施建设补助等政策。乡村生活性服务业具有广阔的发展空间，但存在一定的公共产品属性，应通过政府购买服务等方式，支持社会力量进入乡村生活性服务业。要大力支持外来资本与村集体采取资金入股、资源入股、技术入股、管理入股等形式，建立股份合作等合作共赢的发展模式，发展壮大村级集体经济。在推进城市资本下乡过程中，为防止农村集体产权和农民合法利益受到侵害，应加强对工商资本租赁农地的有效监管，完善农地租赁风险防范机制，同时还要加强土地用途管制，严守耕地保护红线，确保农地农用。

3.以深化改革为手段，构建统一的城乡要素市场制度框架

理顺城乡要素市场，打破城乡分割的二元格局，建立城乡统一完善的要素配置市场，必须通过深化改革，消除城乡二元要素市场分割导致的要素市场扭曲配置的制度根源。

城乡二元土地制度是制约城乡土地市场统一的根本制约，必须以更大力度推动城乡二元土地制度改革。针对目前集体土地与国有土地同地不同权的状况，应完善相关法律制度，赋予集体建设用地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护。同时，应缩小集体土地转为国有土地的空间范围，明确限定城市建成区存量土地属于国有土地，规划区内城市建设除为了公共利益目的征用为国有土地外，对于用于经营性用途的新增建设用地可以保留集体所有的性质，以市场化的方式直接供地。

城乡劳动力要素不平等交换目前主要体现在所享受的公共服务的差距上，应进一步加大力度推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，重点应建立城乡教育资源均衡配置机制，健全乡村医疗卫生服务体系，健全城乡公共文化服务体系，完善城乡统一的社会保险制度，建立城乡统一的社会救助体系。应当指出的是，公共服务的配置必须要以人为中心，人流动到哪里，公共服务就应该及时配套到哪里，因而要围绕农业转移人口的流向，加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

深化农村金融体制改革要围绕构建政策金融、商业金融、合作金融有机结合的农村金融体系来开展，重点是深化农村信用合作社和农村商业银行改革，推动其回归服务三农的本源;积极引导农发行和国开行等政策性银行加大支农力度，创新信贷投放方式;鼓励和支持村镇银行、农民资金互助社、小额贷款公司等新型农村金融机构发展，积极引导互联网金融、产业投资基金、股权投资基金等新型模式参与乡村振兴。要积极落实涉农贷款增量奖励政策，完善差别化考核办法，激励商业性金融机构扩大涉农贷款规模。

4.以消除价格扭曲为核心，完善要素市场机制

价格机制是要素市场机制发挥作用的核心，构建公平合理的价格机制能够如实反映要素市场上的供需关系和稀缺程度。

土地资源承载了多元性利益，其价格涵盖了更丰富的内容，不仅要考虑直接成本，还要考虑土地获取间接成本和社会成本，因此土地收益分享中要兼顾土地利用与保护、市场价格与公共成本、局部利益与全局利益、经济目标与社会目标等。在价格形成中，要在保障公共利益的基础上，充分发挥市场配置资源的决定性作用，改变目前由政府独家垄断土地市场导致土地价格严重扭曲的状况，加大集体经营性建设用地直接入市的力度，逐步形成反映土地供求关系和稀缺程度决定价格的机制。为更好地使集体经营性建设用地入市交易具有可参考的依据，应制定农村集体经营性建设用地基准地价和基准租金，形成城乡统一的地价体系。

劳动力价格受到市场供求关系、政府调控、生产力水平、社会发展等多个因素综合影响。当前，我国正处于发展方式转变和产业结构调整升级的关键时期，应根据不同产业发展的特点制定不同的劳动力指导价格，发挥指引作用，引导劳动力在不同行业、地区合理流动。通过税收调节等手段，引导劳动力与产业结构调整紧密结合，处理好提高劳动者报酬与产业升级、扩大就业规模的关系。要完善劳动力价格管理政策，根据市场的变化、企业的成本上升和承受能力等因素调整最低保障工资标准，加强对用人单位的监督管理，确保最低工资保障制度得到贯彻执行。建立健全劳动力市场工资指导价统计制度，加强对最低工资和最高工资的两头控制，使得劳动力价格变化处于宏观调控范围内。

金融市场价格是反映资金供求关系、提升金融资源配置效率、调节城乡金融资源自由流动、实现金融一体化的重要机制保障。金融市场价格形成有赖于政府的培育和诱导，必须坚持循序渐进的原则稳步推进市场化。应以建立健全由市场供求决定的利率形成机制为导向，培育金融市场利率体系，确保政策利率向市场利率的有效传导，逐步赋予金融机构更多的市场定价权和产品创新权，引导和督促金融机构完善自主定价机制、提高自主定价能力。要加快农村利率市场化改革步伐，让利率更好地反映农村金融服务的特殊性，使金融机构可以通过利率调整防范支持三农的风险，拓宽收益空间，增强经营的可持续性。同时，要健全以政府为主导的收益补偿机制，不断完善税收优惠、土地使用、再担保、再贴现、财政补贴等政策性优惠措施，引导和激励社会资本投入农村。

5.以优化农村市场环境为支撑，促进城乡要素市场融合

在城乡融合发展背景下，城市与农村都要形成良好的投资和市场环境，才能聚集外来要素和投资者，促进商品和要素之间的城乡流动。随着乡村振兴战略的实施，各类要素流入农村的次数将日益增多和频繁，从而使农村的市场环境建设问题越来越重要。只有给予各类要素和投资者良好的市场环境，才能稳定投资者预期，促使其在农村持久发展。

当前，导致城乡之间要素分布严重不均衡的一个重要原因在于农村的市场规模小，并且产业、人口、要素、信息分布分散。由于农村无聚集效应的作用，不仅不能有效集聚各类要素，反而还使已有的要素不断流失。必须增强农村产业的集聚度、农村人口的集中度，才能有效增強要素市场有效需求，实现要素有效聚集。为此，应加快特色小城镇建设、大力发展现代农业产业园区、田园综合体、一二三产业融合集中示范区、建设农民集中居住区等载体，促进各类要素的汇集。

要素流动受到不同地区要素收益落差的影响，要素收益落差则与市场发育和市场环境密切相关，必须重视扩大农村的向外开放，减少要素进入农村的领域限制，逐步打破集体经济组织的封闭性，增强对外包容性;积极放开投融资、土地、劳动力等领域的管制，为农村地区市场环境优化进行政策松绑。要加强农村信用体系、诚信体系建设，让外来投资有一个安定的经营环境。同时，要加快补齐农村基础设施建设短板，加快推动乡村基础设施提档升级，大力改善农村基础设施条件，加强农村环境人居环境整治，保护好乡村悠久的历史文化、良好的生态环境、独特的自然景观，为吸引城市人口、资本流向农村创造良好条件。

四、总结

我国要素市场演进过程中具有二元性的显著特征，农村要素市场为城市的工业化、城镇化作出了重大贡献，但城乡要素市场的二元性显然对农村发展产生了不利影响。在推进乡村振兴和城乡融合发展背景下，必须以培育农村市场主体为重点健全现代要素市场交易主体，以畅通城乡要素双向自由流动为关键推进城乡要素市场一体化，以深化改革为手段构建城乡要素市场统一的制度框架，以消除价格扭曲为核心完善要素市场价格机制，以优化农村环境为支撑促进城乡要素市场融合，最终实现城乡要素资源双向自由流动和更高层次、更高水平、更高效率的配置，为乡村振兴提供新的动能。应该指出的是，单一推进的要素市场化建设的效果并不好，我国土地、劳动力、资本要素的市场化发育还不均衡，必须注重城乡土地、劳动力、资本等要素市场建设的整体性、协同性、平衡性，才能取得更好的效果。同时，应把城乡要素市场建设与公共服务均衡化配置有机结合起来，才能更好地促进城乡要素双向自由流动。

注释

①孔祥智：《城乡差距是怎样形成的——改革开放以来农民对工业化、城镇化的贡献研究》，《世界农业》2016年第1期。

②史晋川、赵自芳：《所有制约束与要素价格扭曲——基于中国工业行业数据的实证分析》，《统计研究》2007年第6期。

③黄益平、陶坤玉：《中国外部失衡的原因与对策：要素市场扭曲的角色》，《新金融》2011年第6期。

④周一成、廖信林：《要素市场扭曲与中国经济增长质量：理论与经验证据》，《现代经济探讨》2018年第8期。

⑤蒋含明：《要素市场扭曲如何影响我国城镇居民收入分配？——基于CHIP微观数据的实证研究》，《南开经济研究》2016年第10期。

⑥吴敬琏：《保持经济持续稳定发展需注意五个方面》，《中国经济时报》2004年11月1日。

⑦张合林、郝寿义：《城乡统一土地市场制度创新及政策建议》，《中国软科学》2007年第2期。

⑧付光辉、刘友兆、吴冠岑：《论城乡统筹发展背景下城乡统一土地市场构建》，《中国土地科学》2008年第2期。

⑨郑振源：《建立开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场》，《中国土地科学》2012年第2期。

⑩刘明辉、卢飞：《城乡要素错配与城乡融合发展——基于中国省级面板数据的实证研究》，《农业技术经济》2018年第10期。

责任编辑：澍 文

Duality Analysis and Unified Construction Orientation of  Rural-Urban Factor Market in China

Zhang Kejun   Tang Xin

Abstract：Since the reform and opening up， with the deepening of the market-oriented reform of the whole economy， China′s factor market has developed from scratch， from severe distortion to gradual correction， and has formed a factor market system with relatively complete structures and sound functions. But in the process of factor marketization in China， there is still a significant urban-rural duality. Although this duality has made a great contribution to China′s industrialization and urbanization， it is also an important cause of unbalanced urban and rural development and inadequate rural development. To further break the duality of urban and rural factor markets and provide new kinetic energy for rural revitalization， we should promote the formation of a unified urban and rural factor market with higher level， standard and efficiency by focusing on fostering the main body of rural market， promoting the free two-way flow of urban and rural factors， deepening reform， eliminating price distortions and improving the rural environment.

Key words：urban and rural factor market; duality; reanalysis; unified construction