城乡融合发展的制度困境及突破路径

蒿慧杰

摘 要：城乡融合发展作为城乡关系的新型定位，是促进乡村振兴的有效途径。制度问题是城乡融合发展的根本性问题，完善的制度体系能够有效推动城乡融合发展，因而迫切需要建立健全城乡融合发展制度。城乡融合发展的制度体系包括要素双向流动制度、产业融合发展制度、公共服务均等制度、生态环境共治制度和收入分配公平制度。在实践中城乡融合发展面临一些制度困境，制约着城乡融合发展预期效果的实现。为推动城乡融合发展，需要重塑制度创新理念，突破路径依赖效应，进行系统化的制度安排，进一步优化和改进城乡融合发展制度。

关键词：城乡融合发展;制度创新理念;制度困境;制度转型

中图分类号：F323      文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）11-0049-04

制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。①城乡融合发展程度依赖于相应的制度安排。城乡融合发展制度作为国家制度体系中不可或缺的组成部分，其优良程度影响着国家治理能力现代化的进程。推动城乡融合发展，迫切需要重新审视原有关于城乡关系的制度安排。现有城乡关系中出现的一些问题很大程度上是由于城乡二元制度转型不彻底导致的路径依赖所造成的。因此，推动城乡融合发展亟须以重塑制度创新理念为先导，突破城乡关系制度演进中的路径依赖现象，促进城乡关系制度转型和创新，实现城乡关系从城乡二元排斥到城乡一体与城乡融合的转变。

一、城乡融合发展的制度框架

城乡融合发展的制度框架包括要素双向流动制度、产业融合发展制度、公共服务均等制度、生态环境共治制度和收入分配公平制度。

1.要素双向流动制度

城乡融合发展离不开要素的流动，要素双向流动为城乡融合发展提供了新动能支撑。城乡融合发展所面临的最大障碍就是城乡分割的二元结构，城乡要素双向流动是打破城乡二元结构的前提条件。2018年中央一号文件要求“推动城乡要素自由流动、平等交换”，这实际上提出了城乡要素合理流动的基本要求。“自由流动”意味着要素产权所有人具有支配权和选择权，既可以选择流动，又可以选择不流动;既可以流动到城市，也可以流动到乡村。“平等交换”赋予农民更多要素收益分配权利，使市场在要素资源配置中起决定性作用。城乡要素流动制度必须保障农民的权益，通过要素流动为农民创造机会公平和结果公平的条件。城乡融合发展中要素双向流动制度主要涉及人口管理制度、土地管理制度和资本管理制度。

2.产业融合发展制度

产业融合是指一二三产业相互渗透进而相互促进，形成新产业的动态发展过程。城乡产业融合是产业融合的特殊形态，是农业与二三产业融合，或农村一二三产业融合。城乡产业融合发展制度主要涉及：农村集体产权制度，就是要建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的现代产权制度;农业支持保护制度，即完善农业财政补贴政策，将农业财政补贴与农业发展趋势结合起来，推动农业农村不断发展壮大;创新创业人才保障制度，通过完善培育机制、创新培育内容，强化能力和素质培训，引导培育一批爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民。

3.公共服务均等制度

基本公共服务是全体社会成员所享有的最基础的生存权和发展权，它是由政府来提供和保障的。推进基本公共服务均等化，就是消除基本公共服务在城乡之间、区域之间、群体之间的差异，关键是城乡之间的差异。基本公共服务均等化是优化城乡之间公共资源配置，确保全体居民生存和发展的起点平等、机会均等的基本要求。②城乡融合发展中基本公共服务均等制度涵盖：公共财政制度，建立健全农村公共服务投入保障机制，逐年增加用于农村基本公共服务的财政支出;基本公共服务供给制度，以提高公共服务共建能力和共享水平为目标，培育多元化供给主体，提高公共服务供给质量;农业人口市民化公共服务保障机制，推进农业转移人口有序市民化，确保其与城市居民享受相同的基本公共服务。

4.生态环境共治制度

生态环境保护具有很强的外部性，所以协同共治是生态环境保护的根本出路。协同共治就是指政府、企业以及公民共同努力并且各司其职，由政府发挥主导作用，企业主动承担一部分责任，公民自觉践行绿色生活。城乡融合发展中生态环境共治制度涉及：生态环境的管理体制，理顺人大、政府、政协和生态环境保护各部门之间的职责范围和责权关系;市场导向的生态补偿制度，完善现有环境保护市场机制，发挥市场在环保资源配置中的决定性作用;生态环境的系统治理机制，运用公共财政保障机制，增强企业责任意识，引导公众发挥作用。

5.收入分配公平制度

共享发展理念是指导我国经济社会发展的重要理念之一。共享发展的目的是让人民共享改革与经济发展成果，表现在收入分配领域就是促进收入分配公平。收入分配公平包括起点、过程和结果公平，三者相互制约、不可分割。城乡融合发展中的收入分配制度包括：初次分配制度，建立城乡统一的劳动力市场，贯彻按劳分配为主体、多种分配方式并存的初次分配制度;再分配制度，政府綜合利用转移支付、税收、社会保障和其他基本公共服务供给等公共政策途径，以公平为取向调节城乡居民收入。

二、城乡融合发展的制度困境

1.城乡要素双向流动的制度困境

城乡要素流动的核心是人口、土地和资本的流动。当前，户籍管理制度和土地管理制度是制约城乡要素双向流动的突出性障碍。就户籍管理制度来说，户籍制度不是一项单纯的人口登记制度，而是与农村产权、社会保障、子女入学等一系列权利紧密相关的制度。由于户籍制度的种种限制，我国的城镇化呈现出了明显的“不完全性”特征，严重制约着正常的城镇化进程，也为经济社会的发展带来了风险。就土地管理制度来说，随着农村土地“三权分置”改革的推进，在夯实集体所有权、保障集体经济组织成员承包权的基础上，鼓励经营权流动。但在实践中，由于经营权流转价格确定的科学性、合理性有待进一步增强，因此经营权在很大程度上仍然难以得到有效保障。同时，在宅基地制度改革过程中，由于非集体经济组织成员使用宅基地存在严格的限制，因此农村对城镇人口和资本的吸引力也较为有限。

2.城乡产业融合发展的制度困境

首先，城乡产业融合缺少制度安排。尽管城乡融合发展始终坚持贯穿产业融合这条主线，但大多数的产业融合仍然停留于表面阶段，缺少相应的制度支持。甚至部分产业融合也未能真正打破业界屏障，实现农业与二、三产业的有机融合。其次，城乡产业融合中农民利益缺少制度保障。虽然城乡融合发展多强调建立多维度、广范围的产业利益共同体，但由于农业企业与农民群体之间存在资本实力不对等、市场信息不对称、生产规模差异大等差距，导致两者在生产经营中产生各类矛盾，特别是部分农业企业片面地坚持市场经济效益的导向，从而造成了农民群体利益经常受损。最后，产业进入存在制度壁垒。由于不同产业存在差异化现象，具有各自的边界，导致他们之间存在着进入壁垒。

3.基本公共服务均等化的制度困境

首先，公共服务制度的城乡二元特征尚未打破。城乡基本公共服务供给存在巨大差异的根本原因是城乡二元结构。在二元结构的城乡基本公共服务制度下，基本公共服务供给以城市为重点，城市得到了较多的公共财政资源支持，农村公共服务长期被忽略，导致供给相对短缺和不足，城乡间基本公共服务水平差距不断拉大。城乡居民享受到的公共服务的范围和数量存在较大差异。③其次，公共财政制度不完善。长期以来，受经济发展水平制约，我国很多地方尚未建立健全覆盖农村的公共财政制度，这就难以有效地解决城乡基本公共服务不均衡问题。最后，基本公共服务供给制度不健全。目前农村地区基本公共服务主要采取“部门化”供给模式，这种“条块分割”的管理体制，导致乡镇政府为了集中力量开展更紧急重要的“中心工作”，弱化了乡镇公共服务部门提供基本公共服务的能力。

4.城乡生态环境共治的制度困境

首先，城乡生态环境共治的相关规章制度还不完善。这导致无法为一些生态环境保护工作的开展提供相应法律支撑，特别是生态环境共治还缺少规章制度保障。其次，城乡生态环境共治的体制机制还未完全理顺。生态环境共治模式是“政府、企业、公众及社会其他主体通过充分发挥各自优势，采取分工合作协商等方式，将生态环境问题予以解决的全过程”④。当前，政府之间、部门之间协作不够，还不能实现生态环境保护全面、全过程、全方位切实有效的推进。最后，城乡生态环境共治的参与和监督机制不健全。我国尚未建立有效的社会监督和参与机制，一些地方的生态环境保护意识不足，甚至将一些群众的环境利益诉求当作不和谐的社会因素。

5.城乡收入分配公平的制度困境

首先，基本分配制度不完善。城乡居民收入包括工资性收入、经营性收入以及财产性收入和转移性收入。但是农民收入的绝大部分来源于工资性收入和家庭经营性收入，而另外两种类型的收入所占比重较小。其次，税收制度调节收入分配不到位。目前个人所得税没能有效调节高收入者收入，反倒起到“逆向调节”作用，个人所得税的制度缺陷使其没有发挥应有的调节功能。最后，社会保障制度调节收入分配不完备。不同群体间、不同区域间、城乡及不同行业间的社会保障制度都存在一定差异，城乡之间的差异尤其大。这些差异在某种程度上与社会保障调节收入分配差距的出发点是相悖的。

三、推进城乡融合发展的制度转型路径

1.建立城乡要素双向流动制度

首先，改革人口管理制度，实行城乡统一的户籍管理，鼓励一批批热爱农村、愿意投身农村发展的城镇人口向农村流动，实现人力资源的优化配置，进一步使其所承载的知识、信息、技术、资本等要素也向农村流动。同时，逐步放宽城市落户条件，完善配套政策，支持农村人口真正定居城市。其次，改革土地管理制度，实现城乡地权平等交易。一是保持农村集体土地产权的稳定性。建立健全农村集体土地产权制度，通过加快农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权的“三权分置”，增强集体经济实力，使农村集体经济组织的治理法人化。二是鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋。在尊重集体所有人意愿的前提下，允许政府对农村用地进行布局优化，积极探索宅基地有偿退出机制，同时建立集体经营性建设用地入市制度。最后，改革农村金融体制，破除资本下乡的制度限制。一是建立健全兼具多元化和普惠性特征的乡村金融体系。积极发挥相关的政策性银行融资优势，建立县域金融服务网点，吸引村镇银行、小额贷款公司以及农业保险等新型农村金融服务机构参与，为农村发展提供精准化、差异化的金融服务产品。二是适度消除和降低农村金融市场的门槛限制和准入条件，引导互联网金融、股权投资基金、产业投资基金以及风险投资基金等参与农业现代化建设，实现农村金融市场繁荣开放发展。

2.构建城乡产业融合发展制度

首先，改革农村集体产权制度，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的现代产权制度，以现代产权制度引导农村集体经济发展，保护农民合法权益，盘活农村集体资产，激发农村经济动力、活力。其次，加快完善农业财政补贴政策，将农业财政补贴与农业发展趋势结合起来，更加注重农业产业结构调整、资源环境保护、农业科技研发等，推动农业农村不断发展壮大;加快粮食收储制度和价格形成机制改革，将国家粮食安全摆在突出位置;加快建立健全农产品贸易调控政策，促进农业持续健康发展。最后，完善人才保障制度。完善培育机制、创新培育内容，强化能力培训、素质培训，引导培育一批爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民。拓展试点范围，丰富培训内容和创新培训模式创新，完善农村新型职业农民示范培訓机制。健全评价激励机制，让农业科研人员更充分、更广泛地享受科研成果。

3.健全城乡基本公共服务普惠共享制度

首先，深化公共财政制度改革，扩大公共财政对农村的覆盖范围，逐步将农村公共基础设施建设和农村公益事业发展纳入公共财政的支出范围。将财政资金作为引领力量，使更多社会资金参与投资农村公共服务体系建设，提高农村公共服务建设效率。其次，完善公共服务供给制度。培育多元化供给机制，不断扩大社会组织培育力度，鼓励和引导社会组织参与提供多层次、多样化的社会公益服务。创新服务提供方式，改进和完善政府补供方和补需方的调节手段，推广政府购买公共服务。加快基本公共服务信息化水平，利用“互联网+”、大数据等技术，促进信息资源整合共享，打通部门之间的壁垒。最后，建立基本公共服务支撑保障机制，实现基本公共服务常住人口全覆盖。建立农村宅基地和承包地转户有偿退出机制;将城镇公共租赁房、廉租房等住房作为农民转市民的居所，为稳定就业农民工、来自农村的大学毕业生等无房或住房困难人员提供住所;确保农民转市民子女能够就近接受九年义务教育，建立中小学生学籍自由流动机制。

4.搭建城鄉生态环境共治制度

首先，健全生态环境的管理体制。理顺人大、政府、政协和生态环境保护各部门之间的职责范围和责权关系。大力简政放权，提高服务效率，提升环境管理效能。其次，完善市场导向的生态补偿制度。基于主体功能和生态功能分区，向保护区倾斜转移支付中的财政资金和社会资源，并推进补偿由开发区向保护区的转变。进一步完善现有环境保护市场机制，强化环境有效监测，弥补市场失灵，逐步建立并形成一系列完善的补偿标准体系。最后，构建生态环境的系统治理机制。发挥政府主导作用，运用公共财政保障机制，加大对于生态环保基础设施以及监测体系建设的公共财政投入力度;加强政府各部门之间的交流，增强部门协同治理能力。增强企业责任意识，建立健全环境保护责任追究机制并出台企业信用评价办法。运用互联网大数据等技术实现环境信息公开化、透明化，提高重大环境事件社会应急服务能力;健全公众参与机制，拓展反馈渠道，鼓励公众参与环境规划、决策和管理。

5.完善城乡收入公平分配制度

首先，完善初次分配制度。完善农民与市场利益联结机制，引导农户自愿以土地经营权入股，通过保底分红、股份合作的形式，增加农村居民经营性收入。深化市场化改革，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，不断增加农村居民的财产性收入。其次，改进再分配制度。健全农业生产者补贴制度，探索建立普惠性农村居民补贴长效机制。在税收调节方面，对从事农业生产者给予一定增值税和所得税减免，支持农业生产和增加农民收入。在社会保障方面，完善城乡居民基础养老金正常递增机制。最后，保持制度系统的开放性。从现实情况来看，收入分配制度也在进行一定的调整，每年都有新政策出台和旧规章废止，这体现出制度系统的开放性。今后要通过开放性进而促成制度系统转变，即实现从居民收入分配差距从较大到较小的转变。

注释

①《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第332页。

②③杨健燕、张宝峰等：《河南共享发展：现实与未来》，社会科学文献出版社，2017年，第45、58页。

④田千山：《生态环境多元共治模式：概念与建构》，《行政论坛》2013年第3期。

责任编辑：澍 文

Institutional Obstacles and Breakthrough Path of Integrated Urban-rural Development

Hao Huijie

Abstract：As a new orientation of urban-rural relationship， integrated urban-rural development is an effective way to promote rural revitalization. The institutional problem is the fundamental problem of integrated urban-rural development. A sound institutional system can effectively promote the integrated urban-rural development， so it is urgent to establish and improve the integrated urban-rural development system. The institutional system of integrated urban-rural development includes： two-way flow system for elements， industrial integrated development system， public service equalization system， eco-environment co-governance system， and fair income distribution system. In practice， the integrated urban-rural development faces some institutional obstacles， which restricts the realization of expected effect of integrated urban-rural development. In order to promote the integrated urban-rural development， we need to reshape the concept of institutional innovation， break through the path dependence effect， make systematic institutional arrangements， and further optimize and improve the integrated urban-rural development system.

Key words：integrated urban-rural development; institutional obstacles; institutional transformation