农村五保集中供养的现状及其政策思考

摘 要：随着“霞光计划”的实施，民政部和地方各级政府及其民政部门重视集中供养工作，形成了过度追求集中供养率现象。但是，集中供养率在“十一五”和“十二五”期间没有显著提升。实地调查分析发现，集中供养与分散供养没有优劣之分，加大财政投入是当前提升供养质量的关键，提高集中供养率首先需要加强敬老院的工作人员配备，全面满足供养对象的需求还需要来自社会的非制度化供给。注重满足供养对象的非物质需求、全面提高供养质量是农村五保供养制度下一阶段的重心。

关键词：农村五保供养;集中供养;集中供养率;供养质量

中图分类号：C913.7      文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）11-0073-05

以1956年出台的《1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）》和《高级农业生产合作社示范章程》为标志，农村五保供养制度建立已逾60年，是我国运行时间最长、政策最连贯的农村社会保障制度。随着2006年新的《农村五保供养工作条例》（以下简称“新《条例》”）的颁布，农村五保供养进入国家保障时期。十多年来农村五保供养标准逐年增长，敬老院硬件建设在“农村五保供养服务设施建设霞光计划”（以下简称“霞光计划”）的资助下得到极大改善。然而，农村五保集中供养率没有达到《民政事业发展第十二个五年规划》（以下简称《民政十二五规划》）等权威政策文本预设的目标值。本文在梳理农村五保集中供养的历史演变和集中供养率由来的基础上，基于X县农村五保供养制度运行状况的调查，分析集中供养问题产生的原因，对完善供养制度、提升供养质量进行讨论并提出建议。

一、历史演进：集中供养与集中供养率由来

1.集中供养

兴办敬老院、对农村五保对象开展集中供养几乎与农村五保供养制度的建立同步。早在1956年年初，黑龙江省拜泉县兴华乡就兴办了敬老院。1958年中共八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》指出：“要办好敬老院，为那些无子女依靠的老人（五保户）提供一个良好的生活场所。”①之后，1958—1960年的“大跃进”、1966—1976年的“文化大革命”、1978年后家庭联产承包责任制的实施以及2003年农村税费改革在全国的全面推行对农村五保集中供养造成了较大冲击。②随着2006年新《条例》的颁布，农村五保供养工作被纳入国家财政保障范围。为解决各地供养设施落后问题，民政部于2006年底启动了“霞光计划”，各级民政部门从本级留用的福利彩票公益金中划拨一部分资金资助农村五保供养服务设施建设。在“霞光计划”实施过程中，地方各级政府利用这一契机，加大敬老院的建设力度并开始重视集中供养工作。

2.集中供养率

所谓集中供养率，是指入住敬老院等供养服务机构的集中供养对象人数占农村五保供养对象总人数的比例，即集中供养率=集中供养对象人数/（集中供养对象人数+分散供养对象人数）×100%。早期，农村五保供养工作并不强调集中供养率，1994年颁布的《农村五保供养工作条例》规定“五保对象入院自愿，出院自由”③，2006年新《条例》明确“农村五保供养对象可以自行选择供养形式”④。这也可以从民政部网站查阅到的1986年以后的《民政事业发展概述》《民政事业发展概况》《民政事业发展统计公报》《社会服务发展统计公报》中得到验证。上述报告1986—1995年统计了乡（镇）敬老院覆盖面（率），但未公布集中供养率信息;2007年起开始专门公布集中供养人数。由此，笔者认为地方各级政府及民政部门对集中供养人数、集中供养率的普遍重视和过度追求始于“霞光计划”的实施。“霞光计划”在“十一五”期间的目标是“基本满足农村五保供养对象的集中供养需求”和“全面改善农村五保分散供养对象的居住条件”⑤，并未提出集中供养率的要求。但在“霞光计划”实施不久，笔者调研发现有些省份存在层层下达集中供养人数和集中供养率指标并纳入年度考核的现象。⑥从逻辑上看，敬老院设施条件的改善可以吸引更多的供养对象入院集中供养，或者说更多的供养对象选择入院集中供养意味着对敬老院设施条件改善的认可和肯定。由此，各地纷纷将集中供养率作为衡量“霞光计划”实施效果、敬老院建设工作、农村五保供养工作的重要指标，“集中供养率崇拜”现象盛行。民政部在“十二五”期间把“霞光计划”的目標明确为“到2015年，农村五保供养服务机构床位数达到280万张，农村五保集中供养能力达到50%”⑦。《民政十二五规划》进一步设定集中供养率2015年的目标值是从2010年的31.9%提高到50%。⑧

二、现实状况：农村五保集中供养率问题

1.集中供养率徘徊不前

从全国层面看，农村五保集中供养率在“十一五”和“十二五”期间并没有显著提升。如表1所示，十年来供养总规模基本稳定在530万人上下，集中供养规模在170万人上下波动。其中，集中供养规模除2006年数据缺失外，2007年（138万人）后开始逐年增长，2012年达到峰值（185.3万人），从2013年开始下降，2015年回落到161.8万人;集中供养率2007年为26%，此后逐年增长，2013年达到34.2%的峰值，2014年开始下降，2015年集中供养率回落到31.3%。概言之，全国的农村五保集中供养没有如期实现《民政十二五规划》设定的集中供养率在2015年达到50%的目标，集中供养率在“十二五”末与“十一五”末相比基本上变动不大。

2.集中供养率参差不齐

从省级层面看，各省（直辖市、自治区）的集中供养率参差不齐，有的省份甚至相差悬殊。对民政部《2015年4季度各省社会服务统计数据》公布的集中供养、分散供养数据⑨进行计算可以发现，2015年底，浙江省集中供养率高达96.9%，居全国首位;海南省集中供养率仅为8.3%，居全国末位。这并不意味着集中供养率与当地经济发展水平直接相关，因为天津市、广东省这样的经济发达省份集中供养率仅为9.7%、10.8%，经济欠发达省份如贵州省、西藏自治区的集中供养率高达41.1%、53.4%。

三、原因分析：基于X县农村五保供养制度运行状况的调查

如上所述，在地方政府的“集中供养率崇拜”下，集中供养率并未得到显著提升并处于参差不齐的状况，这种现象值得思考。对此，笔者选取X县进行农村五保供养制度运行情况的实地调查。⑩X县地处我国中部地区，是国家级贫困县，其农村五保集中供养情况对全国来说具有一定的普遍性。该县辖7个镇、8个乡，全县人口约31.5万人，共有农村五保供养对象1555人，其中集中供养对象387人，分散供养对象1168人，集中供养率约为24.9%，有1所隶属县民政局的中心敬老院，每个乡（镇）均有1所敬老院。笔者的调查主要采用深度访谈法，访谈对象为X县县、乡（镇）两级民政干部及村干部，具体包括民政局社会救助股现任与前任股长、3个乡（镇）民政所所长及所属4个行政村的主要负责人。基于调查，本文对农村五保集中供养存在的集中供养率问题进行剖析。

1.认定标准变通执行，供养对象规模变相扩大

X县的农村居民对农村五保供养政策目标、供养对象的“三无”认定标准——“无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力”形成了较高的认可;民政干部也认为农村五保供养是较容易操作的民政业务之一，未出现像农村低保那样竞相申请甚至不惜“拉关系、走后门”的情况。然而，“三无”认定标准在X县被变通执行为无儿子，无儿有女的老人被变相认定为农村五保供养对象。受传统观念影响，农村居民普遍认为儿子是养老责任的承担者，无儿有女的老人可以通过招上门女婿的方法获得养老保障，无儿有女且未招上门女婿的老人等同于“无后”，这些人年老之后没有劳动能力，也就没有生活来源，养老没有保障。基于这样的观念和逻辑，当地民政部门在政策执行中曾将部分无儿有女且未招上门女婿的农村居民认定为供养对象。J镇民政所所长接受访谈时回忆道，当地变通认定供养对象现象主要发生在2010年，随后被上级制止。另一种“保不应保”的情况是部分“事实孤儿”成为农村五保供养对象。目前，跨地区婚姻、非婚生育等现象越来越常见，一些父母不履行未成年子女的抚养和监护义务，使一些孩子成为“事实孤儿”。这些“事实孤儿”因不符合双亲死亡、失踪的认定条件而无法享受孤儿的基本生活保障待遇，X县民政局根据客观情况将这部分儿童纳入五保供养范围。

上述民政部门变通执行供养对象认定的“三无”标准的情况，扩大了供养对象总体规模，同时有女儿的供养对象及寄养在近亲属家中的“事实孤儿”很多并不愿意集中供养，这些均会影响集中供养率的提升。

2.综合保障水平上升，供养对象经济状况改善

从对X县民政干部的调查来看，现行的农村五保供养标准在当前的物价水平下连供养对象“吃”的问题都难以保障。对此，在民生问题受到国家高度重视的当下，当地政府及其民政部门通过灵活调动其所掌握的其他资源来优先保障供养对象的基本温饱。同时，近年来，随着涉农补贴政策、农村社会保障体系的完善，供养对象可以享受的相关补贴和待遇增多，如粮食直接补贴、生态林补贴、高龄老人生活补贴、新型农村养老保险的基础养老金等，再加上女儿（11）及其他近亲属、各级各部门以及社会热心人士逢年过节的现金或实物慰问，这些对保障供养对象的基本生活起到了重要的补充保障作用。

在保障基本温饱的情况下，供养对象如若健康状况良好、生活能够自理，更愿意选择分散供养。他们可以根据个人习惯、喜好安排日常生活。特别对于那些有喝酒、抽烟嗜好的男性供养对象，他们认为可以自主安排经济支出至关重要。可见，实际可支配收入的改善在一定程度上削弱了供养对象入住敬老院的意愿，从而影响集中供养率的提升。

3.敬老院管理压力大，情愿集中供养率不达标

从调查情况看，X县的集中供养率不足25%。这与X县民政局考核乡（镇）集中供养工作所设定的40%的集中供养率目标有一定差距。除前述两方面因素外，导致X县集中供养率不达标的重要原因还在于敬老院所承受的压力。因为过于强调集中供养率，敬老院工作人员的工作量和管理压力大大增加，而他们的收入并不因入院人数的增加而增加，一旦发生事故，他们还将承担重大的管理过失责任。

在“两害相权取其轻”的逻辑下，虽然有集中供养率考核目标的压力，笔者在调查中并没有发现村干部劝导甚至欺骗供养对象入住的情况。接受访谈的民政干部均明确表示，县、乡（镇）两级民政部门在集中供养问题上已达成“绝不敢去勉强”的共识。鄉（镇）民政所、敬老院希望集中供养对象人数少一些，有的甚至拒绝接纳体弱多病、生活不能自理、罹患精神疾病的供养对象入院。这些均会对集中供养率提升产生不利影响。

4.敬老院护理服务缺失，供养对象护理不足

根据《民政部关于农村五保供养服务机构建设的指导意见》（民发〔2006〕107号）等对敬老院人员配备的要求，X县民政局制定了护理服务人员配备标准，即全瘫痪的供养对象与护理员之比是3∶1，半瘫痪的情况是5∶1，正常情况是10∶1。从调查来看，县中心敬老院和15个乡（镇）敬老院均未配备护理人员，民政部门和敬老院主要通过生活能够自理的低龄老人与生活半自理、不能自理的高龄老人“结对子”的方式加以解决，这种结对帮扶式的结合一般在有地缘关系的同村或邻村的供养对象之间形成。为此，乡（镇）民政所工作人员平时注意发动年纪稍轻的分散供养对象入院，同时也会在供养对象办理入院手续时要求其家属与其他供养对象协商相互照料的问题。但是，这种帮扶式的照料效果并不理想：一是低龄分散供养对象一般并不愿意选择入院集中供养;二是这种照料是自愿或自发式的。让X县乡（镇）民政所、敬老院的工作人员感到棘手的是有的集中供养对象生病需住院治疗时难以聘请专人护理。即使敬老院经费宽裕，有能力请临时护理人员，这笔费用根据现有的财务管理规定也较难列支。同时，敬老院工作人员以退休、离任的村干部为主，年龄老化严重，难以承担照料护理服务工作。上级民政部门会组织护理方面的业务培训学习，但敬老院一线工作人员因年龄、文化程度等因素无法完成受训任务，X县民政局往往不会派这些人员参训，派出参训的一般都是局机关或民政所的工作人员，而他们学成归来并没有机会将受训内容付诸实践。因此，照料护理服务严重缺失是制约集中供养率提高的深层次原因。

敬老院照料护理服务严重不足的情况对集中供养率的影响是双重的：一是敬老院不愿意或不积极接收失能、半失能供养对象入住;二是降低了供养对象选择集中供养的意愿。

5.工资待遇水平偏低，敬老院工作人员招聘难

随着民政部对敬老院法人登记等工作的推进，X县按上级部署，明确给予每个敬老院2个非实名编制，县财政按此保障人员经费。但该政策最终并未执行，主要是经费难以落实，因为按照事业人员管理的相关规定，人员的工资及社会保险人均至少需要4.2万元/年。X县敬老院工作人员2016年的待遇标准是院长1300元/月，会计等一般工作人员1000元/月，炊事员900元/月，同时资助参加新农保。这样低的待遇与所承担的繁重的日常工作极不相称，因此敬老院很难聘请到年轻的工作人员，在岗的工作人员工作积极性也不高。当然，敬老院工作人员招聘难也与工作环境、服务对象与服务内容有很大的关系。尤其是护理人员，他们所护理的大都是失能、半失能的老人，且护理内容涉及老人生活的方方面面，这就要求护理人员不仅要具备一定的护理经验，还要不怕脏，不怕累，有耐心，细心周到。现有的待遇水平使敬老院很难招聘到合适的人员。

可以说，工资待遇低严重影响了敬老院工作人员的招聘和队伍的稳定，致使在岗者年龄老化严重，制约敬老院日常管理水平和护理照料服务的提供。

6.精神需求无法满足，集中供养质量有待提高

农村五保供养对象是物质与人伦双重匮乏的群体。（12）除了物质保障、照料护理，他们还需要得到精神需求的满足，这样才能全面提高集中供养质量。在民政部“霞光计划”的资助下，X县中心敬老院和乡（镇）敬老院陆续完成了新建、改建或扩建工作，规划了电视室、图书室等，购置了麻将、乒乓球、扑克等常见娱乐器材。但是，从对受访的民政干部的调查来看，除了电视机，其他场地、器材的利用率极低。另外，在X县，真正意义上的供养对象入住敬老院后大都与原来的社区断绝了来往，鲜有近亲属探视，也很难获得来自村委会的关怀。随着供养经济责任的国家化，村委会忽视了其应承担的供养对象的照料责任，这与乡村集体功能的极度虚化（13）有一定关系，也与村委会成员的选举制、任期制有很大关系。因为供养对象社会资本存量缺乏且处于减量状态（14），在村级政治中被边缘化，并不是村干部或拟竞选村干部团结的对象。

因此，改善敬老院的硬件设施在一定程度上能吸引供养对象住进来，而要使他们住下去，还需要满足他们的精神需求，这需要社会、敬老院、集中供养对象的亲属及其所属村委会的共同努力，才能提升集中供养率。

四、结论与思考：农村五保供养制度的政策转向

目前，农村五保供养对象可以获得基本的物质保障与部分非物质保障，这是国家的制度化供给、社会的非制度化供给、农村五保供养政策与其他相关政策共同发力的结果。结合《民政事业发展第十三个五年规划》关于发展养老服务的谋划，今后农村五保供养制度发展应着重注意以下几点。

一是“萝卜青菜，各有所爱”。集中供养与分散供养没有优劣之分。在温饱得到基本保障的情况下，身体健康状况良好、日常生活能够自理的供养对象往往不愿意离开原来的社区而选择居家养老（分散供养）。这种意愿的强烈程度与其社会支持网络的发达程度呈正相关，即供养对象从亲朋、邻里、村委会获得的物质与非物质的帮助越多，他们越愿意居家养老。因此，应该充分尊重供养对象对供养形式选择的自决权。从这个角度讲，集中供养率不高并不代表供养质量不高、供养制度执行不佳，“集中供养率崇拜”并非理性。

二是“巧妇难为无米之炊”。实现对供养对象的应保尽保、应救尽救、应养尽养，离不开各级政府财政资金的制度化投入，这是国家保障时期农村五保供养工作的基本要义。鉴于财政资金投入水平的高低基本决定供养质量的高低，供养标准的提高与合理化、供养服务机构的硬件建设与工作人员配备均离不开充足的财力支持，因此，在社会捐赠、庭院经济（15）不足甚至空白的情况下，要确保农村五保供养制度高效运转、保障供养对象获得较高供养质量，必须从财政资金上提供强力保障。

三是“工欲善其事，必先利其器”。敬老院不仅需要一定的硬件设施，还需要配备数量合理的敬业、专业的工作人员队伍，才能满足供养对象的基本照料、護理及精神慰藉需求，才能对供养对象产生吸引力，使他们愿意住进来并住下去。

四是“众人拾柴火焰高”。目前，国家的制度化供给暂时无法完全满足供养对象的需求，尤其是照料、护理、精神慰藉等个性化较强的需求。这需要亲朋、社区、社会团体与社会组织提供非制度化供给。因此，应在全社会范围内继续弘扬爱老敬老、扶助孤寡的传统美德，明确基层村级组织对供养对象的照料责任，加速基层社会组织发育和发展。

《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号）强调照料服务的供给，鼓励分散供养。这样的政策转向是对当前农村五保供养偏重物质供养、过度追求集中供养率的一种纠正。在物质供养标准逐年提升、敬老院硬件设施日益完善、供养对象规模趋于稳定的新常态下，满足供养对象的非物质需求、全面提高供养质量是农村五保供养制度下一阶段的重心。

注释

①宋士云：《新中国农村五保供养制度的变迁》，《当代中国史研究》2007年第1期。

②李春根、赖志杰：《我国农村五保供养制度：回顾和评述》，《沈阳师范大学学报》（社会科学版）2009年第1期。

③《农村五保供养工作条例》，《社会工作》1994年第2期。

④《农村五保供养工作条例》，《中国民政》2006年第4期。

⑤《民政部关于印发〈“农村五保供养服务设施建设霞光计划”实施方案〉的通知》，《中国民政年鉴2006》，中国社会出版社，2011年，第585—587页。

⑥李春根、赖志杰：《片面强调提高农村五保集中供养率不妥》，《中国社会报》2007年12月26日。

⑦《民政部關于印发“农村五保供养服务设施建设霞光计划”实施方案（2011—2015年）的通知》，内江市人民政府网站，http：//www.neijiang.gov.cn/news/show？id=824004。

⑧《民政事业发展第十二个五年规划》，《中国社会报》2011年12月30日。

⑨《2015年4季度各省社会服务统计数据》，民政部网站，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/sjsj/201602/20160200880298.htm。

⑩笔者2016年利用寒暑假在X县就农村五保供养制度运行情况前后进行了为期3个月的调研。

（11）有女儿的供养对象不属于真正意义上的五保供养对象，前文已做讨论。

（12）赖志杰：《刍议农村五保供养对象服务保障的缺失与构建》，《中共山西省直机关党校学报》2014年第4期。

（13）韩鹏云：《我国农村五保供养的制度变迁与路径选择》，《安徽师范大学学报》（人文社会科学版）2015年第3期。

（14）吴晓林：《我国五保老人生存境遇及政策研究综述》，《人口与发展》2010年第3期。

（15）目前，许多地方敬老院的庭院经济基本处于停滞状态，无法实现“以副补院”。一是因为入住敬老院的供养对象高龄化严重，大部分丧失了劳动能力;二是因为土地价格上涨，导致新建敬老院的生产用地难以配备，改扩建敬老院占用原有的生产用地;三是因为民政部门、敬老院担心发生生产事故。

责任编辑：海 玉

The Current Situation and Policy Consideration of Centralized Support

Lai Zhijie

Abstract：With the implementation of "Xia Guang Project"， the Ministry of Civil Affairs and local governments at all levels and their civil affairs departments pay more attention to the work of centralized support， forming a phenomenon of excessive pursuit of the rate of centralized support. However， the centralized support rate did not increase significantly during the 11th Five-Year plan and the 12th Five-Year plan periods. On-the-spot investigation revealed that the centralized support and decentralized support are neither superior nor inferior to each other. Increasing financial input is the key measure to improve the quality of centralized support. To improve the rate of centralized support， first of all， we need to strengthen the staff allocation of the nursing home， and fully meet the needs of the objects to be provided， but also need the non institutionalized supply from the society. The focus of the next stage of the rural Five Guarantees system is to meet the non-material needs of the objects of support and improve the quality of support in an all-round way.

Key words：Five Guarantees system in rural areas; centralized support; centralized support rate; support service quality