清末民初国家监督制度体系近代转型探析

朱广亮 张卫东

摘 要：清末民初开启了国家监督制度体系的近代转型，时人在议院兼任监督与察院专任监督、议院监督權与政府行政权关系、议院监督权限范围等方面进行了深入思考。这些思想主张明显呈现出中西监督制度文化思想交锋、学理合理性与国情适宜性的适当兼顾、议院监督效能与政府行政效率的双重诉求等方面的特点。当然，这些主张也存在着这样或那样的历史局限，监督效果十分有限，但无疑开启了近代中国监督制度转型的历史闸门，具有一定的理论与现实意义。

关键词：清末民初;议院兼任监督;察院专任监督

中图分类号：K25      文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）11-0125-07

清末“新政”中，随着欧美议院监督观念的输入，时人对中国传统御史监察制度产生了质疑，从而引发了都察院制度存废之争。同时，准议院性质的资政院监督、谘议局监督制度不断确立。民国建立之初实行参议院监督制度，参议院拥有对总统、国务员的弹劾权。袁世凯上台后，在议院监督权与政府行政权的角逐中，国会制度一度被废除，由肃政厅监督制度取代参议院监督制度，由肃政厅专门负责弹劾官吏。袁去世后肃政厅弹劾制度被废除，国会监督制度得以恢复。但是，从欧美移植而来的议院监督制度并没有取得令人满意的效果，因而再度掀起了一股是否恢复中国传统御史监察制度的讨论热潮，议院监察制度何去何从成为一个时代问题。以往学界对清末民初的监督制度已经进行了一定程度的探讨，对都察院制度存废、资政院参劾军机案、谘议局与行政官厅的关系、肃政史选任等问题进行了较为系统的研究。①然而，以往学界主要集中对某些弹劾案件、监察人物等进行考察，对时人的议院监督思想缺乏系统考察。下面我们从察院监督与议院监督的选择、议院监督中议院与政府关系、议院监督中的弹劾权及审判权等方面，进一步立体展示清末民初监督制度体系近代转型中的多元画面。

一、“兼任”抑或“专任”：在议院监督与察院监督之间的选择

清末，随着欧美议院监督观的传入，是以议院监督完全取代都察院监督制度，还是两个监督制度并存，时人提出了不同的主张。

其一，都察院监督与议院监督能否并存问题。1906年11月9日，朝廷下诏要求军机大臣、大学士、各部政务大臣会同都察院，共同商议都察院改革方案。②奕劻等人商议后上奏主张保留都察院监察体制，但应官制改革的要求而对都察院予以改革，这一主张得到朝廷的批准。③在丙午官制改革前后，侍御群体对都察院存废问题的争论相当激烈。都御史陆宝忠、副都御史伊克坦、陈名侃等主张改都察院为下院，也就是将都察院监督制度改为议院监督制度。他们上奏指出，新设的资政院相当于各国的上议院，资政院既经设立表明上议院已有基础，“似应将都察院改为议会，以立下议院基础”④。而御史赵炳麟起草，掌印给事中忠廉、陈田等48人联名上奏反对改都察院为下议院。他们指出，议院监督与都察院监督性质不同，作用迥异，“欲以都察院之实，强附下议院之名，不惟不得下议院之精神，且必失都察院之作用”⑤。陆宝忠等人的方案基本上被会议政务处否定，会议政务处在覆奏中指出，谏官与议员体制不同，万难混合，上下议院规模完备，“而都察院独立之衙门，为国家广开言路，亦不可轻议更张，所有该都御史等原奏，应请无庸置议”⑥。而赵炳麟等人的都察院改革方案得到赞同。孙中山在《民报》一周年纪念大会上发表演说指出，中国御史制度只是君主耳目，自然难以发挥监督效能，然欧美各国由立法机关兼任监督权限，总是存在诸多弊端。他说：“美国纠察权归议院掌握，往往擅用此权，挟制行政机关，使他不得不頫首总命，因此常常成为议院专制。”“照正理上说，裁判人民的机关已经独立，裁判官吏的机关却仍在别的机关之下，这也是论理上说不去的，故此这机关也要独立。”⑦从这些事实可以看出，时人基本上不主张以议院兼任监督完全取代都察院专任监察，只是在适当借鉴议院监督的基础上对都察院监督进行某些改革。

在1910年准议院机构——资政院正式成立前后，国人对议院监督与都察院监督关系问题再度关注。梁启超、贺绍章等人主张国会为唯一监督机关，即以议院监督完全取代都察院监督。其主要理由如下：一是都察院制度为专制时代的产物，对于辅助君主发挥了一定作用，但该制度无所保障，“不能生出最终之效果”⑧，有违现代法治精神，因此，他主张国会为唯一的监督机关，在正式国会未成立以前，由资政院行使对政府官厅的监督权。贺绍章认为，都察院制度之下，弹劾案不是以监察机构全体人员而是以御史个人的名义提出，弹劾事项不求有确凿凭证而以风闻入告，弹劾内容往往危言耸听根本不符合事实，无益于政见之实施。⑨二是弹劾权宜专不宜分。贺绍章主张国会为监督政府唯一机构的另一个理由是，弹劾权宜专不宜分，只有“独专”才能“独重”。他认为，若有都察院监督介乎国会监督其间，以都察院无划一之院规，而弹劾之事项又无限制，定会造成弹劾权滥用之现象，国会的弹劾权势必又转被都察院侵占。总之，梁启超、贺绍章等人认为，立宪国的监督权属于国会，从理论上来说都察院监督不符合现代法治精神，从事实上来说，对政府的监督权不可能在国会与都察院之间分割。

针对以议院监督完全取代都察院监督之主张，御史胡思敬则反对以议院监督完全取代都察院监察。他指出，“民情疾苦，许人民陈诉，都察院即据情上闻”⑩。宋教仁明确主张保留都察院对行政官厅的监督权。针对有人主张改都察院为行政裁判所，宋教仁认为，都察院监督制度的精意在于弹劾官吏，若改为行政裁判所则只能对于行政官署施行裁判权，而都察院的纠弹权不复存在，失去了都察院监督制度的精髓。对于如何协调议院监督与都察院监督之间的矛盾问题，宋教仁主张“辨其性质，别其统系，去其与议会裁判所权限冲突者，而只存其关于行政法上监督官吏之处，并增以审决制裁之事”（11）。因此宋教仁是强调保留都察院弹劾权的。

总之，随着欧美议院监察观的输入，两次掀起了有关议院监督与都察院监督关系问题的争论热潮，虽然对传统都察院监督制度体系予以改革，无疑是十分必要的。但是，若不顾中国的历史文化传统，一味强调以欧美议院监督完全取代都察院监督制度，这种激进的政制变革方案显然不是十分可取的。

其二，肃政厅监督抑或议院监督。民国在政治制度选择上基本上取法欧美，1914年在平政院内设肃政厅，并颁布《纠弹条例》《纠弹法》等法规，由肃政厅负责纠弹官吏。显然，肃政厅纠弹制度确立，意味着在一定程度上恢复了中国传统御史纠弹制度，因而引发时人有关肃政厅监督与议院监督问题的讨论。

储亚心认为议院监督在学理上是可取的，但不适合中国国情，在政制选择上应“舍学理就国情”，因而议院监督不若肃政厅监督。他主张肃政厅从平政院中分离，单设肃政院，使之与平政院平行，以提高弹劾机关的地位。他指出，肃政厅为弹劾机关，犹如审判厅之于检察厅也，而审判厅与检察厅为两相对峙、各不相属的对等机关，若肃政厅附属于平政院实与弹劾主义相僢驰。他说：“虽云行政异于司法，然以理论之，固无所不同也。使院长与某某宿有仇隙，命肃政史弹劾之，以为报复，吾知肃政史不得不唯命是听也。或肃政史所欲弹劾者，与院长有旧，则院长又将止其弹劾矣。欲期弹劾之公平，非使肃政厅独立不可，此肃政厅与平政院所宜分立对峙者二也。”（12）章士钊原本就反对设立专门负责审判违法官吏的机构——平政院，认为它破坏了司法独立，有违现代法治精神。对于储亚心等人建议设立肃政院的主张更是表示反对。他说：“近闻京中有主张改为肃政院，与平政院对立者，然根本既误，枝叶上之救济又胡益者？”（13）章士钊与储亚心有关肃政厅监督制度的理论主张，为民国北京政府提供了参考，在袁世凯统治时期既没有恢复议院监督，也没有将肃政厅改为肃政院。

袁世凯去世后不久，虽然就国会弹劾权与肃政院权限冲突问题进行了热烈讨论，如广东政界主张两者并存并分划其监督权限范围：“窃以为国会之设与肃政院，两不相妨，肃政院有弹劾官吏之权，而无监督行政之责。政府鉴于前失，对国会攻击恶习，可以酌加限制，不宜因噎废食，使之稽核财政，促进政治，与该院相辅而行，未始无补。”（14）但时人出于对袁世凯专制统治的不满，把肃政厅弹劾制度与君主专制简单的等同起来，因而在监督制度选择上从一个极端走向了另一个极端，即在恢复议院监督制度的同时废除了肃政院监督制度。

其三，恢复传统御史制度抑或继续实行议院监督。章太炎、但焘等人主张恢复传统御史监察制度。其理由主要有以下两个方面：一是议院监督制度效率低下。章太炎指出，议院监督取决于多数，对违法失职官吏的弹劾案件，往往因互相牵制而无法实施;虽然科道监督也有缺陷，但与议院监督相比，显然无牵制之弊端。他说：“若夫监督政府，则当规复给事中;监督官吏，则当规复监察御史。”“分科分道，各司其事，监督之权，始无牵制矣。不幸而给事中、御史复有作奸犯科者，不过于一科一道中为之，而非全体为之，则法庭起诉亦易行矣。以科道监督政府官吏，以法吏监督科道，其连及者不广，则无牵制难行之事，比于国会议员，似为胜之也。”（15）二是欧美议院监督制度不符合中国国情。国会秘书长但焘指出，中国与欧美国家的国情不同，欧美议院监督制度不符合中国国情，中国没有必要效仿。他说：“中夏以立法权寄于政府而政治不紊，欧美以立法权寄于议会而百弊丛生，然则亦何为而不求师于我，而漫然效颦欧美哉。”（16）他主张设置审驳权、弹劾权，审驳权归监察官（旧名给事中）掌理，弹劾权归弹劾官（旧名御史）掌理。

高一涵反对恢复御史制度。其理由主要有以下两个方面：一是御史制度与民主共和体制不相符合。高一涵指出，御史制度是以上制下的专制制度，根本不适用于以下制上的民主共和体制的需要。他认为，如果把所有监察权都集中在都察院，那么它将变成一个横行无忌的机关。他说：“从历史上看来，历代的台谏，党同伐异，排斥异己，攀权附势，贿赂公行，或使毫无常识的人混杂其间，或明知他们越权愤事而不能制止的，到处皆是。”（17）总之，在他看来，御史制的弊害要远远大于议会监督的弊害，根本没有恢复御史制度的必要。二是提升监督效能的根本出路在于提高监督机关的地位而非恢复御史制度。高一涵指出，监督效率低下的根本原因并非没有机关行使监察权，而是各機关法律上有监察权事实上却无法行使，故只须提高各种监察权机关的地位，不必恢复御史制度。

事实上，章太炎等人设计的监察官制度并非完全恢复到传统御史监察制度，两者在性质上是有区别的。传统御史制度下的弹劾权来自君主授予，御史只是君主的耳目;章太炎等人设计的民主共和体制下监察官制度，其弹劾权来自人民授予，监察官为人民之公仆而非元首之耳目。从这个意义上来说，将弹劾权从议院监督权中分离出来由监察官专门行使，更有可取之处。

二、“监督效能”抑或“行政效率”：议院监督权与政府行政权冲突的协调

清末民初成立了资政院、谘议局、参议院等准议院或议院机构，监督行政官厅是其职权之一。一方面如何充分发挥议院对行政官厅的监察权，另一方面如何使行政官厅不受制于议院牵制而影响行政效率，人们对此有一定的思考。

其一，国家元首总揽中央国会监督权与中央衙门行政权之间的冲突。1907年，御史赵炳麟在奏折中提出了资政院监督权与政府行政权分离之主张。他认为，资政院应与政府分离，立于人民之地位来监督政府，不能为政府所兼并，如政府违法失政，得资政院中过半数之同意弹劾者必付行政裁判官裁决。（18）赵炳麟虽然没有提出如何处理资政院监督权与行政衙门冲突的问题，但特别强调了两者的分离。立宪派人士麦孟华指出，国家治理体系中必有总揽、执政、监督机关，分别属诸国家元首、政府、议会行使，当政府行政权与议会监督权发生冲突时，由超然于上的国家元首以综其成，则国家治理体系自当完备。（19）麦孟华等人提出的由元首总揽中央国会监督权与中央衙门行政权冲突的主张，在《资政院院章》等法规中得以体现。《资政院院章》规定：军机大臣或各部行政大臣若不赞成资政院议决事件得咨送资政院复议，若复议事件资政院仍执前议应由资政院与行政衙门分别具奏由元首裁决;军机大臣或各部行政大臣如有违法律等事，得由总裁、副总裁据实奏陈请旨裁夺。也就是说，当资政院监督权与行政衙门发生冲突时，由皇帝最后裁决决定。

其二，中央国会协调地方议院监督权与督抚行政权之间的冲突。地方议会监督权与督抚行政权的冲突问题，麦孟华等人主张由中央国会来协调此问题。他指出，督抚与省议会之冲突，并非省议会所主张者必是而督抚所主张者必非，有时省议会存在着常识不足、意气用事等情况而导致判断失误。因此省议会与督抚之间的冲突应由中央国会来处理，若中央国会支持省会议，则追究督抚的责任，反之则追究省议会的责任。（20）麦孟华等人的主张直接推动了《谘议局章程》中有关解决谘议局与督抚冲突问题规定的形成。以法规形式规定，若督抚不赞成谘议局议定事件得令谘议局复议，若复议事件谘议局仍执前议，督抚得将全案谘送资政院核议;督抚如有侵夺谘议局权限或违背法律等事，谘议局得呈请资政院核办。虽然资政院只是准议院性质，但它代行中央国会的某些功能。1909年10月20日，在资政院第七次会议上，于邦华主张成立中央国会，并由其协调省议会与督抚之间的冲突。他发言指出，省谘议局与督抚之间的冲突严重，谘议局议决案往往督抚不能执行，而责任并非在督抚或谘议局任何一方，只有成立中央国会，才能有效协调督抚与省议会之间的关系。（21）这种由中央国会来协调省议会与督抚之间关系的主张从学理上有一定的可取之处，有利于把中央国会与地方议会、中央政府与地方督抚联系起来，使中央与地方之间的关系更为紧密，同时也有利于防止地方议会与地方督抚之间一方过于牵制或压制另一方。

民国时期采取欧美议院监督体制，由参议院行使监督权。但是，议院与内阁之间的矛盾冲突问题始终没有解决，要么出现议院专制现象，要么国会长期被取消。因此，如何处理议院监督权与政府行政权之间的关系，达到提升监督效率和行政效率的双重诉求，时贤对此提出了诸多主张。

其一，一院制较两院制有利于提升议院监督效能。孟飏、宾玉瓒等人从提升议院监督效能的视角出发，主张实行一院制国会。孟飏指出，议院负有监督政府的责任，但并非无理反对政府而是匡救辅翼政府，若实行两院制，往往下议院不免有激愤之举而上议院为之回护，导致政府行政与议院监督之间不能相诚以待，难以发挥议院对政府的监督功能。（22）宾玉瓒指出，实行两院制国会，两院意见往往不一致，同一问题甲院支持乙院反对，若使议院监督权为两院共有，则政府所持之政策有一院反对即不能实行，因此政府对一院负责而不是对两院负责更有利于提升监督效能及行政效率。他说：“所贵乎国会者，以监督政府为最要之职权，如使政府之责任，仅对下院负之，则一院足矣，何必两院，且既有两院，欲使政府仅对下院而负责任，在势亦有所不能。”（23）近代欧美国家通常采取两院制，下议院（众议院）负责弹劾，上议院（参议院）负责裁决。虽然一院制较两院制更有利于提升监督效能这一命题并非完全正确，要根据各国的具体情况而定。但是，从一个侧面说明时人在引进欧美议院监督制时，也并非只是对它的简单移植，在某些方面也考虑到了中国的国情。

其二，内阁制较总统制有利于提升议院监督效能。章士钊认为：实行内阁制，政府有过失议院有权纠问，甚者以不信任票推翻内阁;实行总统制，政府责任由人民课之与议院无关，国务员的任免归总统而不是议院，而总统在任期内即使有过失议院也无法监督，只能待任期满时人民不再信用而为之投连任而已。（24）晓洲认为总统制下议院监察只能弹惩于政府违法失职之后，而内阁制下则可以防止于违法失职行为产生之前，议会制较总统制有利于发挥议院监督功能。他说：“然所谓责任云者，非在能处置于过恶已感之后，贵乎能预防而不使之萌芽也。至于恶果已成，法律虽能重创之，而人民与国家已深受其害，无由补救。惟能遏制此种弊政于未成，则非但执政者可免陷于重罪，人民亦可不遭此损失。议会制者，即具此防遏弊政于无形之特点者也。”（25）

其三，国家元首议会解散权有利于防止议院专制。章士钊主张实行内阁制，以便发挥议院对政府违法失职的事前监督功能。然而，如果只是一味强调议院的监督权，而过于牵制政府，则不利于行政效率的提升，因此，章士钊主张政府可以解散议会。晓洲指出，议员具有操纵政府之权，拥据民主代表之位，但有些议员素质不够，议会专横现象容易产生，议会专制的恶果甚于君主专制，故在法理上议会既为民主之代表其权力应无限制，而事实上议会专制不可不设法遏制，其方法就是實行议会制，以国家元首解散议会权来达到此目的。（26）议院拥有监督政府的职能，若对这种监督权不予限制的话，容易形成议院专制现象，不利于政府行政权的发挥。因此，章士钊等人主张以国家元首议会解散权来解决此问题。当然，他们认为总统的议会解散权只能实行于内阁制之下，而不能实行于总统制之下。

三、“限权”抑或“扩权”：议院应否拥有弹劾权甚至审判权

民国初年，时贤就议院是否应有弹劾权、议院弹劾权范围、议院是否兼有审判权等问题存在着一定的分歧，提出了诸多不同主张。

其一，关于议会是否拥有弹劾权问题。参议院监督体系确立后基本上赞成参议院拥有弹劾权。然而，李大钊对《临时约法》中“议会对大总统及国务员弹劾权”的规定提出质疑，主张议会不应有弹劾权。其主要理由有二：一是内阁制下的超然总统不应被弹劾。政府组织采行内阁制，大总统超然于政争之外，手无实权，又安所持以为专横之资。（27）其二，国务员的违法行为采取不信任票即可。李大钊认为，若国务员有不法行为，议会可以行使不信任投票权，不必运用弹劾手续。民国初年参议院监督取代了传统都察院监督，在没有察院专门监察机关的情况下，对官吏的弹劾权理应归属于议院，除非另外设立专门监察机构，否则会造成官吏弹劾权缺位而影响到监督效能。

其二，关于议院弹劾权的范围问题。根据《临时约法》规定，参议院对于国务员的失职或违法行为均应行使弹劾权。章士钊等人对此提出了不同主张，认为议会只能对于国务员法律上的违法行为予以弹劾，至于政治上的失当行为只能行使不信任投票权。他说：“补救政治上过失，则为不信任之投票。是故不信任票者，政治上之手续也。政治上之手续在政治上了之，故内阁一逢此票即行辞职。”（28）还有人认为《临时约法》把官员失职行为包括在议院监察范围之内，不免过于宽泛。他说：“约法以违法或失职，议院有弹劾权之规定，不违背于各国宪法规制之原则，抑亦越乎弹劾条例之范围也。”（29）国务院秘书吴南如也认为《中华民国宪法》与《临时约法》一样，议院弹劾权范围过宽，理应缩小弹劾权范围，其理由与前者基本相同。（30）

事实上，无论何种政体议院都不能轻率行使弹劾权，对于官员弹劾最好限于违法行为而不应包括失职行为。若议院监察范围包括官员失职行为，则行政官员过于容易陷于被弹劾的状态之中而影响到行政效率的提升。民国初年存在着片面追求议院监督至上主义的倾向，议院提出的诸多弹劾案件甚至包括对袁世凯的弹劾，基本上属于政治方面而非法律范畴。当年内阁更迭频繁，政局动乱，与议院弹劾权范围过宽导致弹劾案件此起彼伏有一定的关系。从这个层面上来说，章士钊等人提出的将议院弹劾权范围限于官员违法行为之主张，是较为务实的理性思考。

其三，关于议院是否兼有弹劾案的审判权问题。虽然《临时约法》规定，议院并没有弹劾案件的审判权，但对于议院是否应有弹劾案的审判权，时人在理论上还是存在着不同见解。主张议院兼有审判权的理由主要有二：一是欧美各国议院既有弹劾权又有审判权。如认为，欧美各国无不以弹劾权与审判权付与议院，既可以遏制政府专制而戢制其野心，又可以提升议会权力而实施其监督。（31）二是议院兼有弹劾权与审判权有利于提升议院监督效能。于此相反，章士钊、方宗鳌、吴南如等人则主张议院不应兼有弹劾案的审判权。章士钊指出，对弹劾案件的审判属于法律上的问题，“而法律上之手续，则须诉之法律，故弹劾事件必须审判于最高法庭”（32）。方宗鳌指出，弹劾案制裁包括惩戒上的制裁和刑事上的制裁，弹劾与裁判合一者有之、分离者有之，然违法官员“刑事上之责任，宜归于司法裁判所为正当”（33）。李庆芳指出，议院既有弹劾权，则弹劾案的裁判权不可不付诸特别裁判机关，此为现代政治上不可改变的通例。（34）吴南如指出，法院审判尚有上诉的余地，而参议院审判已无补救之机关，则国务员在刑法上的责任犹较普通民众增加一等。（35）

民国初年有关议院是否兼有弹劾案之审判权的讨论，实质上是一个“弹审合一”抑或“弹审分离”的问题。有论者主张仿效欧美，议院兼有弹劾权与审判权。章士钊等人则认为，若议院兼有弹劾权与审判权，不仅破坏了司法独立，而且有违现代法治精神。虽然欧美议院监督中由下议院负责弹劾、上议院负责审判，但简单效仿这种“弹审合一”制度并非十分可取的。事实上，“弹审分离”更加符合中国监察传统，也更符合现代审判原理。民国初年虽然弹劾机关在不同时段存在着参议院弹劾与肃政厅弹劾的变化，但对弹劾案件的审判权始终归属于平政院，即使由肃政厅负责弹劾，而都肃政史由总统而不是由平政院院长任免，弹劾权与审判权也是分离的。

四、结语

清末民初是国家监督制度体系转型的重要时期，其构建呈现出以下几个方面的特点。

其一，中西监督制度文化的思想交锋。如清末时人在都察院监督与议院监督的选择上的思想分歧，民初实行参议院监督，章士钊等人与储亚心等人就肃政院监督抑或议院监督问题的分歧，以及1923年《中华民国宪法》颁布前后，章太炎等人与高一涵等人就是否恢复传统御史监督展开的讨论等。都是清末民初监督制度体系设计呈现出的中西监督制度文化的思想交锋。需要指出的是，时贤主张吸收中国传统监察制度并非复古，即使是肃政史制度与传统御史制度也是有区别的。

其二，学理上之合理性与国情上之适宜性的适当兼顾。判断政制优劣的标准有二，即学理上的合理性与国情上的适宜性，当两者难以兼顾之时应以国情上的适宜性优先。正如时贤储亚心所说：“政制无绝对的优劣，惟适者为贵。适于学理者，未必适于国情，诚能两适其宜，斯固善矣，如其不然，宁舍学理而就国情。”（36）在清末民初监督制度设计中，多数方案力求兼顾到学理上的合理性与国情上的适宜性。当然，当年的监督设计方案之多，在学理与国情的兼顾上也存在着不同倾向。有人主张以议院兼任监督取代察院专任监督，学理上的考虑多而国情上的考虑少;有人主张设立监察官负责对官吏的弹劾，则更多的是出于国情之考量。

其三，议院监督效能与政府行政效率的双重诉求。如时人先后提出了以国家元首总揽國会与行政衙门之间的冲突、以国会协调地方议院与督抚之间的冲突、议院弹劾权及总统议会解散等诸多议院监督方案，无不体现出提升议院监督效能与政府行政效率的双重诉求。

同时，清末民初监督制度设计及其实践中，也存在着一定的历史局限，主要表现在以下几个方面。

其一，存在着察院监督等同于专制、议院监督等同于民主的单向思维模式。国人普遍视察院监督为专制政治、议院监督为民主政治的产物。虽然有人提出了议院监督与察院监督调和之主张，但这种话语微弱。即使那些主张暂时保留察院制度的人，也认为一旦议院监督成熟则察院监督理应废除。

其二，议员素质不足降低议院监督效能。如有些议员不能按时出席会议，或在会议上意见分歧很大，从而影响弹劾案的提出。正如李庆芳所说：“计开院以来，提起弹劾案已二次，皆以议员不及额而未至成立。”（37）黄远庸也说：“议员天性散漫，今既意见不同，必有数十人过失或故意的不到会，则又何从开议？更安问可决？”（38）有些议员缺乏正直品质，几乎以个人恩怨得失或党派利益为标准。如孔昭炎说：“上年参议院之提议弹劾某某两省都督案，时或左之，时或右之。此皆议员恩怨用事之结果，大足以破坏人类之正义公道者也。”（39）正是由于议院监督中出现了诸多弊端，因而无法达到监督政府的目的，国人对议院监督的认同感不断下降，乃至到1923年《中华民国宪法》颁布前后形成了一股恢复御史制度的思潮。我们不是说察院监督中监察御史就不存在个人素质问题，但相对而言，议院监督中此方面的问题要严重得多。

其三，监督制度体系构建中“因人改制”现象严重。如根据《临时约法》由参议院负责弹劾总统的叛逆行为及国务员的违法失职行为。袁世凯上台后废除国会制度，于平政院内设肃政厅专门负责弹劾案件的提出，由参议院兼任监察转为肃政厅专任监察。这种设计不排除有强化袁世凯专制统治的一面，但无疑有由肃政史专门负责弹劾提升监察效能的一面。然而，袁世凯去世后，肃政厅立即被废除。

其四，制度趋新有余，制度守成不足。激进政制变革方案占据主流，渐进政制变革观念只是支流。特别值得一提的是，人们通常把近代中国的改良派等同于渐进派，把革命派等同于激进派。事实上，改良与渐进、革命与激进并非完全一一对等。改良派人士梁启超主张以欧美近代议院监督制完全取代都察院监督制，以议院为唯一监督机关，在当时历史条件下不能不说是一种激进的、一味趋新的监督制度转型方案;而革命派人士章太炎、宋教仁、孙中山等人主张要注意兼顾本国的历史文化传统及国情，不能不说有制度守成的一面。但清末民初监督制度近代转型中制度趋新压倒制度守成，在一定程度上影响到监督效能的发挥。

虽然清末民初监督制度设计及其实施存在着诸多局限，但毕竟开启了监督制度近代转型的历史闸门，并迈出了重要一步。在监督思想方面，时贤提出了诸多有益的主张，如：如何吸收或借鉴中国传统监察制度及西方近代监督制度的合理因素开创一种新的监督制度体系，如何实现监督效能与行政效率之间的平衡。在监督实践中也有很多弹劾案件颇具影响力，如：晚清时期的资政院弹劾军机大臣案，民初时期参议院弹劾总统、内阁总理等案件，肃政史弹劾筹安会案。不管结果如何，这些举动无不体现出议员或肃政史的使命与担当。

注释

①如林剑：《风宪与立宪：清季都察院裁改冲突》，《学术研究》2016年第11期;刘志勇：《清末都察院改革：方案设计、改革结果及其影响》，《国家行政学院学报》2018年第1期;聂鑫：《资政院弹劾军机案的宪法解读》，《法学研究》2013年第6期;沈晓敏：《清末浙江谘议局与行政官厅的关系——以谘议局议案为中心》，《近代史研究》1998年第2期;胡泽之：《平政院评事、肃政史选任及履历考论》，《青海社会科学》2016年第2期等。

②《整顿都察院慎选言官着军机大臣等妥议谕》，《清末筹备立宪档案史料》（上），中华书局，1979年，第473页。

③《庆亲王等奏议覆整顿都察院办法折》，《奏报》第11期第2册，1907年。

④《都察院都御史陆宝忠等请改都察院为国议会折》，《政治官报》第9期，1907年9月28日。

⑤《掌印给事中忠廉等奏请特别设立下议院折》，《政治官报》第10期，1907年9月29日。

⑥《内阁会议政务处议覆都御史陆宝忠等请改都察院各折片折》，《政治官报》第8期，1907年9月27日。

⑦民意：《纪十二月二日本报纪元节庆祝大会事及演说辞》，《民报》第10号，1906年12月20日。

⑧沧江：《台谏近事感言》，《国风报》第1卷第6期，1910年3月1日。

⑨贺绍章：《都察院改废问题》，《法政杂志》第1卷第8期，1911年8月25日。

⑩《御史胡思敬奏立宪之弊折》，《清末筹备立宪档案史料》（上），中华书局，1979年，第345—347页。

（11）渔父：《论都察院宜改为惩戒裁判所》，《民立报》1911年8月2日。

（12）何亚心：《平政院》，《甲寅杂志》第1卷第3期，1914年8月10日。

（13）章士钊：《论平政院》，《甲寅杂志》第1卷第3期，1914年8月10日。

（14）《请开国会之公电》，载沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第2辑《辱国春秋》，文海出版社，1973年，第95—96页。

（15）章太炎：《与章行严论改革国会书》，《华国月刊》第1卷第5期，1924年1月15日。

（16）但焘：《给事中制度论》，《华国月刊》第1卷第5期，1924年1月15日。

（17）高一涵：《中国现在是否有恢复御史制度的必要》，《晨报》1925年12月1日七周纪念增刊。

（18）《御史赵炳麟奏组织内阁宜确定责任内阁制度折》，《政治官报》第69期，1907年11月29日。

（19）麥孟华：《论中央与地方之权限及省议会之必要与其性质》，《政论》第2期，1907年11月15日。

（20）麦孟华：《论中央与地方之权限及省议会之必要与其性质（续）》，《政论》第4期，1908年6月18日。

（21）《历史上之纪念日》，《民立报》1909年10月29日。

（22）孟飏：《论国会之组织》，《论衡》1913年第1期。

（23）宾玉瓒：《改良国会制度议》，《庸言》第1卷第22期，1913年10月16日。

（24）秋桐：《政府责任与议会解散权》，《独立周报》第2期，1912年9月29日。

（25）晓洲：《共和政制商榷论下篇》，《进步》第4卷第4期，1913年8月。

（26）晓洲：《总统解散国会问题之研究》，《进步》第4卷第1期，1913年5月。

（27）郁薿：《解散议会权与弹劾权》，《言治》第1卷第1期，1913年4月。

（28）行严：《弹劾与不信任票》，《民立报》1912年5月9日。

（29）大冥：《对于宪法上争点之横议》，《震旦》1913年第1期。

（30）吴南如：《北京宣布之新宪法评论——弹劾权》，《国闻周报》第2卷第5期，1925年2月15日。

（31）天啸：《议会之弹劾权与审判权》，《上海法曹杂志》1913年第15期。

（32）行严：《弹劾与不信任票》，《民立报》1912年5月9日。

（33）方宗鳌：《论弹劾制度》，《谠报》1913年第1期。

（34）（37）芬圃：《临时约法上之弹劾问题》，《宪法新闻》1913年第2期。

（35）吴南如：《北京宣布之新宪法评论——弹劾权》，《国闻周报》第2卷第5期1925年2月15日。

（36）《章士钊全集》（第3卷），文汇出版社，2000年，第498页。

（38）黃远庸：《远生遗著》第4册，商务印书馆，1924年，第164页。

（39）孔昭炎：《敬告新国会议员》，《法政杂志》第2卷第7期，1913年。

责任编辑：王 轲

An Analysis of the Modern Transformation of the State Supervision System in the Late Qing Dynasty and the Early Republic of China

Zhu Guangliang   Zhang Weidong

Abstract：The late Qing Dynasty and the early Republic of China initiated the modern transformation of the state supervision system. At that time， people made deep thinking for such issues as partial supervision of the parliament and specialized supervision of the inspectorate; the relationship between the supervisory power of parliament and the executive power of the government; and the scope of parliamentary oversight. Those thoughts showed the clash of the ideas of China and the Western supervisory system， the appropriated consideration of both theoretical rationality and applicable conditions， and the dual appeal of parliamentary supervision efficiency and government administrative efficiency. Apparently， these claims had historical limitations of one kind or another and the monitoring effect was very limited. However， it opened up the historical door of the transformation of the supervision system in modern China and its historical and practical significance cannot be ignored.

Key words：The late Qing Dynasty and the early Republic of China; partial supervision of Parliament; specialized supervision of inspectorate