我国城市生活垃圾分类治理模式的交易成本分析

于君博　林丽

摘 要：我国自2000年起开始推行城市生活垃圾分类试点工作。在实践中，为降低政策执行成本，各地结合自身实际，采取行政机制、市场机制和社会机制引导居民参与垃圾分类，相应形成了三种垃圾分类治理模式。从我国目前这三种分类模式的交易成本及内在运作机制的分析可见，尽管政策执行过程体现了追求效率的逻辑，但面对治理机制自身合法性的约束，各种治理模式降低交易成本的效果并不理想，垃圾分类政策执行面临着重重阻力。为改变这一困境，结合当前垃圾分类治理的新形势，应进一步加深对各种治理模式、治理主体的认识，鼓励各方力量参与，整合多元治理机制，实现垃圾分类的协同治理。

关键词：垃圾分类;治理模式;交易成本;效率逻辑;合法性逻辑

中图分类号：F205文献标识码：A

文章编号：F2051003-0751（2019）10-0077-08

一、问题的提出

2000年，我国开始推行城市生活垃圾分类试点工作。①2017年，《生活垃圾分类制度实施方案》（以下简称“26号文”）出台。②在此期间，各地结合自身实际，依靠行政力量、市场力量和社会力量，引导居民参与垃圾分类。根据参与主体的不同，实践中主要形成了三种垃圾分类治理模式：一是政府主導，即由街道办事处主导推动，采取行政治理机制，依托居委会动员居民参与垃圾分类;二是服务外包，即政府外包给环保企业，采取市场治理机制，以经济手段吸引居民参与垃圾分类;三是社会组织参与，即社会组织主动加入治理过程，采取社会治理机制，以环保理念引导居民参与垃圾分类。

然而，从各地试点的实际情况来看，垃圾分类政策执行的效果并不理想。在第一种治理模式下，居委会的宣传往往“雷声大，雨点小”，居民意识不到垃圾分类的重要性，甚至不清楚垃圾分类的具体标准。当试点结束后，伴随着基层政府行政压力的减弱，居委会也失去组织居民的动力，居民又回到原有的行为习惯中。在第二种服务外包的模式下，环保企业采取经济激励手段，虽然从整体上提高了居民的参与率，但垃圾分类的正确率却处于较低水平。而且，当前的经济手段很难对所有居民产生激励效果。因为只有那些认可奖励标准的居民才有动力参与垃圾分类，在现实中这些居民往往以中老年人群为主。在第三种社会组织参与的治理模式下，虽然从长远看，社会组织深入社区进行环保理念宣传的做法会对居民意识和行为的塑造产生积极影响，但对于具有短期政绩需求的基层政府来说，环保组织的教育、引导活动往往因“远水解不了近渴”而难以获得持续支持。

类似的情况在各试点城市屡见不鲜。即使是已推行多年垃圾分类试点的广州、上海、南京、北京等城市，依然存在诸多问题。有报道显示，在广州市部分已实行多年生活垃圾分类试点的社区，即使是最简单的、要求极低的“干”“湿”垃圾分类，也仍然形同虚设。③有限的垃圾分类减量成果实际上主要依靠垃圾分类指导员和保洁员的“二次分拣”。④截至2017年年底，上海市“绿色账户”已累计覆盖居民400万户⑤，实际使用情况也并不理想，大约一半的账户基本没有使用过，经常使用的账户比例不足20%⑥。在南京，老年人多的小区、拆迁安置房小区的居民参与率相对较高，高档小区的居民参与率反而较低。⑦另外，对北京市600个分类示范试点社区的垃圾分类收集现状调查结果显示，在北京市14区2县的试点小区中，居民垃圾分类投放正确率均低于35%。⑧

上述现象值得反思。自“26号文”下发以来，各地纷纷加快立法进程，推动垃圾分类示范片区建设，努力探索可复制、可推广的生活垃圾分类模式。在这一过程中，垃圾分类试点工作问题出在哪里？是什么原因阻碍了垃圾分类政策的有效执行？本文拟就此展开讨论，希望以此推动我国垃圾分类工作的顺利开展。

二、文献梳理与研究设计

近年来，国内诸多研究已经关注到垃圾分类试点工作面临的困境，并从宏观和微观视角给出了相应分析。在对现有文献进行综述的基础上，本文提出基于交易成本视角的分析框架。

（一）相关文献回顾

在从宏观着眼的研究中，有学者指出，垃圾分类工作难以推进的制度性缺陷在于缺乏监管机制，特别是缺乏明确的责任主体和具有约束力的奖惩机制。⑨事实上，政府作为垃圾分类这项公共产品的提供者，其供给方式一直深刻影响着垃圾分类政策的执行效果，比如对强干预手段和弱干预手段的权衡，对垃圾收费政策与居民行为博弈的考量等。⑩而也正是垃圾分类的公共产品属性使得这一供给过程面临集体行动的困境，表现为国家“公共行动规则”与居民“私人生活逻辑”的治理机制间的冲突，从而影响了政策执行的效果。B11此外，作为一项系统工程，垃圾分类还需要一系列配套系统的支持，而我国目前垃圾分类宣传教育力度不够、分类方法缺乏清晰标准、后端配套处理设施不完善等也在一定程度上制约了垃圾分类政策的有效执行。B12

在城市生活垃圾分类治理中，居民是关键的一环。宏观层面的影响因素只有作用于居民个体，才能转化为对垃圾分类工作的实际影响。有学者指出，居民参与性不足是实施城市生活垃圾分类管理政策的瓶颈。B13近年来，越来越多的研究开始转向居民的垃圾分类行为，以期从微观层面给出关于垃圾分类困境的解释。这类研究多依托计划行为理论，认为居民垃圾分类行为受行为意向的直接影响，而行为意向又受一系列因素的影响，主要包括居民的环境价值观、内在行为动机、垃圾分类态度、主观规范、感知到的行为控制等。B14探究影响因素对行为意向的影响，继而探究行为意向与行为的关系，是这类研究的主要思路。但进一步的实证研究表明，居民垃圾分类意愿与行为是相背离的，较高的分类意愿并不必然产生较高的分类行为，居民的垃圾分类行为的实现还要受到情境因素/便利性等外部环境的影响。B15可见，行为意向对行为的解释力有限，这也正是计划行为理论的缺陷所在。

鉴于此，部分学者对计划行为理论进行了修正，不再探讨行为意向的影响因素，而是直接、系统地梳理影响居民垃圾分类行为的因素。在此基础上，学者们建构多层次、综合性的影响因子分析框架和理论模型，将宏观层面的政策因素与微观个体心理因素相结合，同时考虑主客观因素对居民垃圾分类行为的交互影响。B16值得一提的是，社会资本理论为探讨居民垃圾分类行为的影响机理提供了新的视角，相关分析指出，社会网络、社会规范、社会信任对居民行为有明显的正向影响，其中社会信任对居民行为的影响最强。B17此外，相关研究表明，作为社会学统计特征的年龄、收入等也是影响居民垃圾分类行为的因素。B18而在研究方法的创新方面，社会实验法的运用一定程度上克服了仅依赖问卷调查无法考察居民垃圾分类真实行为的弊端，使研究结果尽可能反映实际情况。B19

综合来看，现有研究从宏观视角的探讨主要关注垃圾分类治理的制度环境，认为当前的垃圾分类政策执行面临着各种客观条件的制约;而微观层面的探讨主要聚焦于居民这一治理主体，认为居民的主观参与意愿与外在的制度环境共同影响了垃圾分类工作的推进。宏观层面的研究虽然抓住了影响垃圾分类治理的关键因素，但大都对制度环境如何作用于各治理主体进而影响治理效果的内在机制缺乏详细的阐述;微观层面的研究虽然在一定程度上弥补了前者的不足，并且进一步补充了影响垃圾分类治理效果的主观因素，但总体来看忽视了各变量背后的关联，且缺乏对基层政府、市场、环保组织等其他治理主体的研究，从而使结论难以向对策转化。针对现有研究的不足，本文从交易成本视角出发，基于组织层面，审视我国目前三种主流垃圾分类治理模式，同时结合典型案例，重点分析各种治理模式的运作机制，特别是分析其中暗含的内在逻辑冲突问题，试图为垃圾分类政策执行困境提供新的、有说服力的解释视角，并在此基础上提出有针对性的意见和建议。

（二）理论工具与研究思路

交易成本学是经济学的一个重要理论视角，本质上并未脱离经济学对组织行为的解释框架，即效率逻辑。但不同于新古典经济学对生产成本和生产活动的关注，交易成本学注重交易费用对组织行为的影响。它从组织发生学的角度，提出了“为何需要组织”这一核心问题。B20其基本的观点是：组织与市场间的选择、组织行为、组织内部结构等取决于交易成本的大小。按照威廉姆森的观点，市场并不总是有效率的，由于人的有限理性、市场的不确定性，加之人的行为的投机倾向与小数现象（small numbers），市场产生信息阻滞，存在较高的交易费用，可能不如组织这一形式更有效率。B21

进一步讲，任何一个交易成本的研究课题都可以视为一个合同问题B22，围绕着制定和执行合同所产生的成本就是交易成本。对于城市生活垃圾分类而言，具体到社区层面，它是国家倡导、鼓励广大居民参与的一项政策，旨在缓解“垃圾围城”的困境，同时使居民改变旧有的垃圾乱投放行为并自觉养成垃圾分类习惯。其中，国家与居民之间的关系可视为一个交易过程：一方面，国家采取一定的措施，鼓励、引导居民参与垃圾分类;另一方面，居民响应国家的倡议，主动完成对家庭生活垃圾的分类、投放。然而，这一过程由于居民的“原子化”特点而面临很高的交易成本，从而使国家与居民之间的合作难以达成。

交易成本视角告诉我们，为推动生活垃圾分类政策的执行，可以在国家与居民之间引入一个组织，由后者承担垃圾分类的具体工作，发挥其在组织、引导居民方面的优势，降低政策执行的“摩擦成本”。对注重效率逻辑的各级政府而言，其多年来的垃圾分类试点探索恰恰体现了这一思路。在实践中，各地依托基层政府、企业或环保组织在行政机制、市场机制或社会机制等方面的效率优势，因地制宜地形成了三种垃圾分类治理模式（见图1）。然而，从政策执行的实际情况来看，这一降低交易成本的努力似乎并没有收到显著的效果：居民普遍的不合作和消极参与的态度表现出集体行动的性质，是一种“集体无作為”的现象。B23这与垃圾分类政策执行的目标相去甚远。换言之，现有的垃圾分类治理模式并没有凸显效率逻辑的主导性，其新的垃圾分类“合同”的执行依旧存在着高昂的交易成本。

事实上，既有研究中对制度环境、社会规范、观念意识等因素的探究均可以纳入本文的分析框架，作为合法性逻辑的组成内容。按照制度学派的观点，合法性机制的基本思想是：社会的法律制度、文化期待、观念制度等作为广为接受的社会事实，具有强烈的约束力量，规范着组织和个人的行为。B24具体到每一种治理模式，由于治理主体和治理机制的不同，其效率逻辑和合法性逻辑的表现形式也有所不同，由此不同的治理模式呈现出不同的逻辑冲突面相。为此，有必要单独分析各种治理模式的运作机制，探寻垃圾分类政策执行的症结所在。

三、三种城市生活垃圾分类治理模式的个案分析

这里对垃圾分类治理模式的分析，主要围绕基层政府、环保企业以及社会组织三种治理主体展开，重点关注每种模式下各治理主体效率逻辑与合法性逻辑的冲突。在这方面，典型案例的引入，可以直观呈现两种逻辑的互动过程，从实践视角进一步审视垃圾分类政策的执行困境。

（一）街道办—居民个体的治理模式：行政机制的合法性困境

行政机制作为科层组织体系的基本工作逻辑，通过自上而下的一系列命令控制，确保各项目标任务的顺利执行，这本身是一种非常有效的治理手段。但是，长期在基层运用这一治理逻辑会削弱居委会作为自治组织的合法性，与居民的私人生活领域不相融合，从而降低了基层政府对居民的组织、动员能力。此外，科层组织体系制度上的“漏斗效应”也在一定程度上限制了基层政府对资源的使用，制约了其效率逻辑的发挥（见图2）。

1.行政化色彩浓厚的居委会

在科层组织体系内，居委会虽然不作为一级政府机构，但在实际工作中往往承担了来自基层政府的诸多行政事务，成为行政化色彩浓厚的基层组织。不仅如此，其在人事权的选举、日常决策权的职责、运行的方式和资源经费以及激励奖惩的考核评价等方面，都存在比较明显的行政化倾向。B25虽然国家依托居委会这一正式组织实现了行政权力在社区层面的渗透，但就其性质而言，尚未形成基层社会自身的组织形态，反而是这种“行政联系”建构纵向一体化的邻里政治的过程使居民不容易在日常生活中建立横向的沟通和互信关系，逐渐削弱了居委会作为自治组织的合法性。B26此外，伴随着住房的商品化，社区层面产生了新型的社会组织——业主委员会，在一定程度上造成了以居委会为核心的社区治理的“空心化”。B27其结果是作为基层群众自治组织的居委会自治功能逐渐弱化，难以有效组织、动员居民参与垃圾分类。

在我们调研的A市DX小区为期一周的垃圾分类宣传活动中，居委会举办了一系列知识讲座，开展了一些手工制作活动，并进行现场互动，还制作了垃圾分类宣传海报、手册等。但是，大多数居民只是在活动之初表现出一定的参与热情。随着活动宣传力度的减弱，居民的热情也在逐渐消减。对于参与活动的动机，部分居民表示“感觉比较新奇”，还有些居民是因为被“小奖品”吸引，有些年纪较大的居民则表示“没什么其他事可做”。而具体到垃圾分类投放的环节，由社区楼门长担任垃圾分类指导员的方式在实际中难以发挥有效的监督作用。这些垃圾分类指导员说：“赶上居民集中投放时，根本来不及纠正。”而且即使发现有居民没有按要求投放垃圾，他们也只能给予口头劝导，并没有什么实质性的惩罚措施。可以看出，居委会对居民的影响力十分有限，无法有效应对居民的各种投机性行为。

2.科层组织体系的“漏斗效应”

从垃圾分类所面临的制度环境来看，基层政府效率逻辑的发挥还受到资源和目标的约束。这是由科层组织体系的程式化运作特点所决定的，即行政资源和目标在纵向行政层级上呈现“漏斗型”分布的属性。B28这意味着在垃圾分类任务逐级向下转包的同时，相应的行政资源配备不足和目标清晰度降低的问题却在逐级扩大，制约着基层政府垃圾分类工作的开展。

这在DX小区的垃圾分类试点中得到了鲜明的体现。由于缺少足够的行政人员配备和充足的资金保障，DX小区居委会开展相关活动主要依靠社区楼门长作为临时志愿者，在区政府免费发放了3个月的垃圾袋后，试点工作因经费短缺而运作困难。而在目标的明确性上，A市作为2017年住建部和发改委下发的《生活垃圾分类制度实施方案》中的46个试点城市之一，在垃圾分类上有来自中央层面明确的目标设定，即“到2020年生活垃圾回收利用率达到35%以上”。但是，对于DX小区的基层工作人员而言，垃圾分类仅仅是一项“来自上级的行政任务”，有关垃圾分类的意义与价值并没有在基层工作中得到真正贯彻。

实践中，由于基层政府面临来自居委会和科层组织体系合法性的双重制约，垃圾分类工作逐渐呈现形式主义作风。事实上，基层政府与DX小区居委会在工作开展中达成了如下“隐性协议”：该小区只要按照区政府的要求，开展了一定数量的宣传、引导活动，并按时提交相应的工作材料，就可以完成这项“行政任务”，无须关心其实际效果。这种交易过程本质上背离了垃圾分类工作的初衷，使垃圾分类政策的执行面临较高的交易成本。

（二）环保企业—居民个体的治理模式：市场机制的合法性困境

把垃圾分类领域引入环保企业，通过经济的正向激励吸引居民参与垃圾分类，是市场机制发挥效率优势的主要体现。但是，对于不接受经济激励的不分类、错分类行为，这一机制缺乏采取行政处罚和施以社会道德、舆论压力约束的合法性。另外，基层政府面临资源约束，倾向于与环保企业达成“共谋”。在过度追求技术效率的逻辑主导下，企业很可能丧失垃圾分类的政治合法性（见图3）。

1.环保企业经济激励的有限性

近年来，随着政府公共服务外包范围的扩大，城市生活垃圾分类治理领域出现了越来越多的市场参与主体，他们与政府签订委托—代理合同，成为垃圾分类这项公共服务的实际供给者。目前各地的模式大同小异，主要是采取经济激励的手段，辅之以先进的技术、设备吸引居民参与。但是，这种带有市场交易性质的活动，只能筛选出那些愿意将垃圾分类行为与既定奖励标准进行交换的人群。换言之，居民有参与和退出垃圾分类的自由性。这意味着环保企业与全体居民的交易過程，实际上变成了企业与部分愿意积极响应其低成本激励措施的居民之间的交易。而面对其他居民的不合作行为，企业一方面缺乏强制干预的合法性，另一方面也很难发挥道德、舆论压力对居民行为的约束作用。由此，企业将关注点转向一些容易取得的表面成效上，在实践中表现为引进先进技术设备和注重居民的形式化参与。然而，这种片面的绩效追求忽视了经济理性和实际效果，无法保证垃圾分类政策持续、有效的运行。

在B市的垃圾分类试点工作中，C区政府与R企业签订了为期6个月的合同，合同规定由后者承担FH小区试点期内的垃圾分类工作。R企业在合同期内，引入了一批智能垃圾分类箱，实行数字化管理，主张“干”“湿”垃圾分类，并为居民免费发放两种垃圾袋，同时还积极引导居民注册积分奖励账户，使居民的注册率达到90%以上，可谓“技术先进、成效显著”，一度得到了相关媒体的广泛报道，该小区也成为B市首个“新垃圾分类模式”试点小区。于是，R企业毫无疑问地在C区政府新一轮招标中胜出，承担了未来3年C辖区“垃圾分类运输车及其运维、垃圾处理设备及其运维”等任务。而事实上，无论是在试点过程中还是在试点结束后，C区政府都没有充分考查FH小区的垃圾分类正确率、公众实际参与率等，也没有评估此种分类模式的成本效益。据R企业相关负责人透露，试点运行存在严重亏损，“政府给的补贴根本不够，光垃圾袋一年就需要花费20万”，且随着新一轮招标项目的实施，原本为试点运行专门建立的小型垃圾分拣中心不再使用。可以说，高投资并没有收到很好的分类效果，“根据垃圾分拣中心的破袋检查，居民垃圾分类的实际正确率还不足40%”。

2.服务外包中的“共谋”现象

为解决信息不对称所造成的交易前后的逆向选择和道德风险问题，政府通常需要在合同的制定和执行阶段设置相应的激励机制，促使市场主体采取有利于实现政策目标的行为。然而，公共服务外包双方并不总是如此泾渭分明。由于政府与市场主体同属于公共服务的提供方，其在资源配置和措施选择上往往趋向一致性行动，从而产生“共谋”现象。B29事实上，这种“共谋”现象不仅存在于一个正式组织内部的多重委托—代理关系中，也广泛存在于科层组织体系内的上下级政府间。B30而公共服务外包中的“共谋”现象则兼具了横向共谋与纵向共谋的特性。B31这可以理解为作为管理方的基层政府面临上级政府的绩效考核压力和资源约束，转而选择以较少的投入和较为宽松的绩效考核为条件、与作为代理方的市场主体“共谋”以应对上级政府的博弈过程。

具体到垃圾分类的市场治理模式，由于“共谋”现象的存在，政府降低了对环保企业的绩效考核标准，由此进一步纵容了环保企业的投机性行为。但是，这种投机性行为产生的后果并不直接体现在政府与环保企业的互动中，而是转嫁到环保企业对垃圾分类服务的生产过程中，表现为必要资源投入不足。比如，针对居民“干”“湿”垃圾的分类效果，R企业本可以通过垃圾袋上特有的二维码进行追踪，但实际情况是垃圾一旦运到分拣中心，工作人员就直接进行破袋处理。更为微妙的是，面对居民较低的垃圾分类正确率，环保企业出于对技术效率的追求，很可能雇佣一批专业的垃圾分拣人员承担垃圾的“二次分拣”工作。这意味着居民即使进行了错误投放甚至不参与垃圾分类，也不会影响最后的垃圾分类成效。这种做法将居民置于垃圾分类政策执行的过程之外，与鼓励居民广泛参与垃圾分类的倡议相背离，因而丧失了当前中央所看重的垃圾分类的政治合法性。

（三）环保组织—居民个体的治理模式：社会机制的合法性困境

社会组织参与垃圾分类治理的效率优势，主要体现为通过价值理念的宣传，实现对居民垃圾分类意识和行为的塑造。从长远来看，这对垃圾分类工作的开展具有积极意义。也正因如此，面对具有短期政绩需求的政府，社会组织的合法性取得变得较为困难。而无法获得政府的合法性认定，意味着其对资源的获取将十分有限，这又会进一步限制其组织效率的发挥（见图4）。

1.社会组织的合法性认定

合法性对组织的生存发展至关重要。它不仅为国家影响、控制社会提供了最有效、最节约成本的政治资源，也为各类组织获取资源以及相关利益者的持续支持创造了条件。B32对于处在“国家—社会”关系转型过程中的社会组织来说，其合法性的建构一方面需要加强自身建设，另一方面还需要来自国家层面的支持。B33然而，在我国，合法性不足是社会组织面临的主要挑战之一。B34虽然社会组织在一定程度上弥补了政府在资源与服务机制上的限度，但同时也挤占了政府发挥作用的空间B35，特别是当社会组织与政府的利益相背离时，其合法性的取得变得更加困难。事实上，在垃圾分类问题上，环保社会组织采取的是一种与行政机制、市场机制不同的方式，即通过与居民建立深入、持续的互动，将垃圾分类的理念逐步内化为居民的自我意识。但是，这种方式不能有效满足政府对短期政绩的需求，从而使社会组织难以获得政府的合法性认可。

D协会是C市的一家再生资源行业协会，其在发展中与政府的互动过程暗含着自身合法性的变化。2017年7月，ZS公司牵头，联合市内百余家再生资源回收企业成立了省内首家再生资源行业协会——D协会。紧接着，D协会在整合现有资源的基础上推出一种垃圾回收新模式，得到了中国再生资源行业协会和市、区领导的高度肯定，这无疑为C市垃圾回收工作上增添了重要的砝码。随后，C市政府在全市范围内推广该模式，并委托D协会跟进落实。可以说，D协会的创新做法得到了政府的认可，提高了其合法性地位，也为其争取到了进一步合作的机会。为将新模式的理念与小区垃圾分类相结合，D协会又在社区层面开展“两网融合”垃圾分类试点。而在此时，由于政府部门机构调整，D协会的主管单位由原来的商务局转至环卫局。新的主管部门——环卫局对D协会私自设立试点的行为表现出明显不满，并要求其“不能大做宣传”，原因在于“试点思路与政府目前的步调不统一”。由于D协会的这一做法没有争取到新的主管部门的认可，其在之后的工作开展中就陷入比较被动的局面，比如D协会关于建立产业园区的申请“迟迟没有得到主管部门的回复”。

2.社会组织的资源依赖性

作为非营利性组织，社会组织需要借助外部资源来满足自身发展的诉求。与接受私人捐款相比，社会组织往往更倾向与掌握其合法性和行动资源的政府合作。后者可为社会组织的发展提供一系列政策工具，比如提供信息、放低登记注册门槛、人才建设、资金扶持、场所提供、社会组织孵化、公益创投、购买公共服务、凭单制等。B36但是，正如前文所述，这些行动资源的获得并不是无条件的，而是建立在社会组織合法性的基础上的。那些没有获得政府认可的社会组织，可获取的行动资源相对有限，也限制了其组织能力的发挥。具体到垃圾源头分类领域，对于需要长期宣传投入的环保类社会组织而言，缺少了政府的有力支持，首先意味着其缺失了进驻社区的合法性，因此很容易遭到居民的抵触;同时，由于后续资金无法保障，其组织工作有可能面临随时中止的风险。如此一来，即使具有很强的环保意愿，社会组织在垃圾分类政策执行中也难以发挥影响力。

D协会在JY小区的垃圾分类试点过程，根据政府的介入时间节点可分为前后两个阶段。在第一阶段，由于政府并不知情，D协会承担了有关试点的论证和选取、垃圾分类设备的提供和安装、与居委会沟通和协调等大小事项。其中，与居委会的沟通“最为艰难”，因为“不只是要做好居委会的工作，还要争取大部分居民的支持”。准备工作前后历时3个月，最终D协会得以进驻JY小区。为深入推广垃圾分类理念，D协会还专门组织了一批志愿者队伍，逐门逐户进行宣传，同时在垃圾分类箱旁设立固定的宣传站点，每周开展两次现场活动。为期1个月的宣传起到了很好的效果。通过对住户的定期回访，92%的居民已初步掌握垃圾分类方法。而当政府部门了解到D协会的这一做法后，“虽没有极力阻挠，但也明确表态不提供任何支持”，同时对其负责人做出了严厉批评。显然，政府的态度挫伤了D协会的积极性，更重要的是D协会失去了资金来源。在之后的工作开展中，D协会的投入力度大不如前，逐渐减少了宣传的频率，撤掉了固定宣传站点，也不再定期上门回访，垃圾分类开始淡出居民的日常生活，其新建的垃圾分类箱也逐渐成为摆设。

四、结论与讨论

本文从交易成本视角探讨城市生活垃圾分类政策的执行困境，结合案例对目前三种垃圾分类治理模式分别进行了分析，其中重点关注各种治理模式的运作机制与内在逻辑冲突。研究发现，各地采用行政机制、市场机制和社会机制引导居民参与垃圾分类，体现了降低交易成本的思路，但从政策执行的实际效果来看，结果并不尽如人意。其内在作用机制体现为各治理机制对效率逻辑的追求受制于治理模式本身合法性逻辑的约束。具体到每一种治理模式，其效率逻辑和合法性逻辑的表现形式各有不同，由此呈现出不同的逻辑冲突面相：基层政府的行政治理机制具有高效的组织动员优势，但容易削弱居委会作为基层自治组织的合法性，与居民的私人生活逻辑不相融合，另外行政治理效率优势的发挥还面临科层组织体系的资源、目标约束;环保企业的市场治理机制虽然可以通过正向激励提高居民的参与率，然而对于部分居民的不合作行为，缺乏采取行政处罚和进行舆论监督的合法性，且环保企业过于追求技术效率有可能失去垃圾分类的政治合法性;环保组织的社会治理机制通过价值理念的宣传，从长远来看可以实现社会规范的监督作用，然而当下却面临合法性认定的基本前提以及与合法性密切关联的资源依赖问题。

可以看到，三种垃圾分类治理模式的效率优势与合法性约束在各种治理模式间存在一定的互补性。比如，行政机制面临的合法性约束可以通过发挥社会机制的舆论监督得到一定的缓解;市场机制面临的合法性约束可以由行政机制和社会机制共同弥补，而市场机制的激励手段也可以与行政机制适当结合，以降低行政机制中居民的抵触心理。事实上，相较于发达国家，发展中国家的垃圾分类治理具有高协作的特点。B37换言之，各方力量的参与尤其是居民的参与对垃圾分类服务的供给效率影响很大。就我国目前的几种垃圾分类治理模式而言，治理主体、治理机制相对单一，且各治理主体、治理机制本身都存在问题。因此，建议结合当下垃圾分类治理的新一轮行动，进一步加深对各种治理模式运作机制的了解，发挥多元主体协同治理的作用，整合多元治理机制，积极探索新型垃圾分类治理模式，共同推动垃圾分类政策的有效执行。

注释

①建设部城市建设司：《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》，住房和城乡建设部网站，http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/200611/t20061101_156932.html。

②国务院办公厅：《关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》，中央人民政府网站，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/30/content_5182124.htm。

③李刚、杨文明、吴丹：《十四年后仍在试点 垃圾分类有点囧》，《人民日报》2014年4月6日。

④孙敬华：《北京垃圾分类试点小区现状观察》，《现代物业·新业主》2016年第7期。

⑤绿色上海：《2017年上海“绿色账户”累计覆盖400万户，线上积分可享消费抵扣、礼品兑换》，搜狐网，http：//www.sohu.com/a/217297089_659628，2018年1月17日。

⑥栾晓娜：《上海已发380多万张绿色账户卡鼓励垃圾分类，但一半没用过》，澎湃网，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2022355，2018年3月8日。

⑦李芳、马金：《垃圾分类，亟待提高居民参与率》，《南京日报》2017年11月16日。

⑧邓俊：《北京市社区生活垃圾分类收集实效调查及其长效管理机制研究》，《环境科学》2013年第1期。

⑨吴宇：《从制度设计入手破解“垃圾围城”——对城市生活垃圾分类政策的反思与改进》，《环境保护》2012年第9期;谭文柱：《城市生活垃圾困境与制度创新——以台北市生活垃圾分类收集管理为例》，《城市发展研究》2011年第7期。

⑩吴晓林、邓聪慧：《城市垃圾分类何以成功？——来自台北市的案例研究》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2017年第6期;张爽、孙绍荣、马慧民：《居民垃圾分类行为与政府收费行为的演化博弈分析》，《运筹与管理》2018年第7期。

B11张莉萍、张中华：《城市生活垃圾源头分类中居民集体行动的困境及克服》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2016年第6期;孙其昂、孙旭友、张虎彪：《为何不能与何以可能：城市生活垃圾分类难以实施的“结”与“解”》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2014年第6期。

B12陈海滨等：《生活垃圾分类收集引发的全民教育中的环境教育思考》，《中国人口·资源与环境》2011年第3期;彭韵等：《我国生活垃圾分类发展历程、障碍及对策》，《中国环境科学》2018年第10期;刘庆健：《中国实施垃圾分类为何这么难？》，《生态经济》2018年第1期。

B13鲁先锋：《垃圾分类管理中的外压机制与诱导机制》，《城市问题》2013年第1期。

B14曲英：《城市居民生活垃圾源头分类行为的理论模型构建研究》，《生态经济》2009年第12期;曲英：《城市居民生活垃圾源头分类行为的影响因素研究》，《数理统计与管理》2011年第1期;田凤权：《城市生活垃圾源头分类行为意向影响因素分析》，《科技管理研究》2014年第18期。

B15陈绍军、李如春、马永斌：《意愿与行为的悖离：城市居民生活垃圾分类机制研究》，《中国人口·资源与环境》2015年第9期。

B16徐林、凌卯亮、卢昱杰：《城市居民垃圾分类的影响因素研究》，《公共管理学报》2017年第1期;樊博、朱宇轩、冯冰娜：《城市居民垃圾源头分类行为的探索性分析——从态度到行为的研究》，《行政论坛》2018年第6期。

B17韩洪云、张志坚、朋文欢：《社会资本对居民生活垃圾分类行为的影响机理分析》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2016年第3期。

B18李長安等：《生活垃圾分类回收中居民的差异化参与机制研究——基于杭城试点与非试点社区的对比》，《干旱区资源与环境》2018年第8期。

B19童昕等：《可持续转型社区行动：社区生活垃圾分类实验及反思》，《北京大学学报》（自然科学版）2018年第1期。

B20B21B24周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社，2003年，第34、35—36、74页。

B22[美]威廉姆森·奥利弗：《资本主义经济制度：论企业签约与市场签约》，段毅才等译，商务印书馆，2002年，第31页。

B23周雪光：《中国国家治理的制度逻辑——一个组织学研究》，生活·读书·新知三联书店，2017年，第409页。

B25王邦佐、朱自忠：《培育城市社区居民委员会的新功能》，刘春荣、耿曙、陈周旺编：《中国城市基层治理研究读本》，复旦大学出版社，2018年，第29页。

B26费孝通：《对上海社区建设的一点思考——在“组织与体制：上海社区发展理论研讨会”上的讲话》，《社会学研究》2002年第4期;刘春荣：《国家介入与邻里社会资本的生成》，《社会学研究》2007年第2期。

B27桂勇：《邻里空间：城市基层的行动、组织与互动》，上海书店出版社，2008年，第117页。

B28陈那波、蔡荣：《“试点”何以失败——A市生活垃圾“计量收费”政策试行过程研究》，《社会学研究》2017年第2期。

B29B31黄丽华：《公共服务合同外包中供应—生产的合约共谋》，《学术研究》2013年第9期。

B30J. Tirole. Hierarchies and Bureaucracies： On the Role of Collusion in Organizations. Journal of Law Economics and Organization， 1986，Vol.2， No.2; 周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。

B32王汉生、吴莹：《基层社会中“看得见”与“看不见”的国家——发生在一个商品房小区中的几个故事》，《社会学研究》2011年第1期;B. E. Ashforth. The Double-edge of Organizational Legitimation. Organization Science， 1990， Vol.1， No.2.

B33薛美琴、马超峰：《社会组织的独立性：合法与有效间的策略选择》，《学习与实践》2014年第12期。

B34王杨：《社会组织在社区治理中的合法化路径与策略——基于北京市一个草根社会组织的个案研究》，《中州学刊》2018年第12期。

B35罗峰：《志愿组织发展中的政府责任：合法性视角的分析》，《国家行政学院学报》2009年第4期。

B36许鹿、罗凤鹏、王诗宗：《组织合法性：地方政府对社会组织选择性支持的机制性解释》，《江苏行政学院学报》2016年第5期。

B37孙晓冬、宋磊：《产品性质与治理机制：当奥斯特罗姆遇到西蒙》，《北大政治学评论》2018年第1期。

责任编辑：海 玉