政治吸纳视阈下人民政协界别变迁与优化

董树彬 董鹏林

摘 要：人民政协是国家治理体系的重要组成部分，在中国共产党的领导下，为党和国家各项事业发展作出了重大贡献。人民政协由界别组成，并通过界别实现政治吸纳功能。政治吸纳是人民政协界别变迁与优化的内在逻辑。人民政协70年是界别吸纳框架、吸纳动力和吸纳策略不断调适的70年。在这一过程中，界别吸纳交叉重叠、涵盖面不足、组织化水平低的问题也日益凸显，弱化了界别吸纳的包容性和适应性。新时代人民政协界别设置应着眼于统一战线新要求，优化吸纳格局，拓展吸纳范围，提升组织化水平，以更好发挥界别优势，推动人民政协作为国家治理体系重要组成部分更加成熟、更加定型，为实现中华民族伟大复兴中国梦凝聚人心、汇聚力量。

关键词：人民政协;政治吸纳;统一战线;界别

中图分类号：D621      文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）08-0001-08

中国人民政治协商会议（以下简称“人民政协”）第一届全体会议于1949年9月在北京召开，代表全国人民赋予新中国成立的合法性，具有重大的歷史意义。人民政协是中国共产党进行政治吸纳，扩大人民有序政治参与的重要渠道。人民政协由界别组成，并通过设置和调整界别实现政治吸纳的功能。新时代统一战线内部结构发生深刻变化，为人民政协政治吸纳提出了新的要求。由此，基于政治吸纳的视角，梳理人民政协70年来界别变迁的历程，分析人民政协界别存在的问题，并提出改进和优化对策就显得尤其必要，这对于提升人民政协界别吸纳能力，加强和改进新时代人民政协工作，促进社会稳定和发展，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

一、引言

21世纪初，政治吸纳凭借其良好的解释力成为理解和研究中国政治稳定性的重要理论工具。从普遍意义上讲，政治吸纳是政治系统为保持有效运转，从社会系统吸收优势群体参与到政治中来而进行的一种政治行为。在当代中国政治视阈下，政治吸纳具体表现为以中国共产党长期执政为核心的政治系统为实现良性运转而有选择地吸纳社会精英群体参与政治的行为。

长期以来，中国共产党的统一战线发挥了政治吸纳的功能。中国共产党通过统一战线吸纳了大批的社会精英，积累起丰富的政治合法性，完成了从革命党到执政党的转变，并保证了长期执政与政治稳定。***总书记提出：“统一战线是党的事业取得胜利的重要法宝，必须长期坚持。”①中国共产党在新时代实现长期有效执政，推进国家治理现代化仍需要发挥统一战线政治吸纳的功能。人民政协作为统一战线组织，是中国共产党进行政治吸纳的延伸和重要渠道，具有强大的政治吸纳能力，对于扩大有序政治参与具有重要意义。人民政协由界别组成，政协吸纳具体表现为界别吸纳。在一定吸纳目标下，政协通过设置界别，对各界社会精英人士进行有选择、有分类的政治吸纳，并随着时代的发展而不断调整。

中国特色社会主义进入新时代以来，改革开放全面深化发展，利益格局发生深刻变革，社会结构不断调整，政治参与的需要日益增长。这对政协吸纳提出了新的要求和挑战，有必要对界别“进行存量整合或增量设置，以更好反映社情民意，有效吸纳更多的人进入协商民主重要渠道”②，以适应社会发展和政策调整的需要。总之，政治吸纳是统一战线的重要功能，是人民政协界别变迁与优化的内在逻辑，贯穿于人民政协界别变迁与优化的全过程。

二、政治吸纳视阈下人民政协界别的变迁

人民政协70年是界别吸纳框架、吸纳动力和吸纳策略不断调适的70年，通过适时调整界别设置，较好地适应了经济社会发展和深化改革开放政策实施的需要。

1.人民政协界别吸纳的框架构建

界别是人民政协为进行有组织、有选择和有分类的政治吸纳而设置的基本组织框架，经历了一个由萌芽到成熟的构建过程。1949年人民政协成立之初由45个“单位”及特别邀请人士组成，代表总额五百一十名。③此时，“界别”还处于萌芽阶段，仅作为用以涵盖部分民主人士的形容词而存在。1954年第二届政协开始设置“医药卫生界”“教育界”“新闻出版界”和“宗教界”等界别。由此，“界别”有了实质性意义，但此时的界别还是狭义上的界别，专指除党派、团体界别之外的职业界别。

随着社会结构日益复杂化，界别吸纳框架不断调整和优化。20世纪80年代，中共中央提出并经与各方面协商确定的政协委员名单中首次将所有政协的参加单位称为“界别”，并提出了“界别设置”的概念。④由此，“界别”开始成为广义上的界别。1995年李瑞环在政协第八届全国委员会常务委员会第十三次会议上的讲话中，分别在两种情况下六处使用了“界别”或“界”的概念。第一种情况是作为政协主体，有三处同各党派、各团体并列使用。另一种情况是作为政协委员的来源，有两处单独使用，另一处同阶层并列使用。⑤可见当时政协对界别地位和作用有了新的认识，并有意识地突出界别，但对界别的性质和定位并不是十分清晰。经过一段时间的理论宣传和研究，界别的内涵、外延、特点和优势等都得到进一步明确。2004年3月通过的《中国人民政治协商会议章程》明确提出了“设若干界别”“界别设置”⑥的表述。从此界别正式成为政协进行吸纳的主要单元，界别吸纳的框架基本构建成型。

从第一届政协的45个“单位”和1个特邀人士团体到第八届政协的34个“界别”，概念和数字调整的背后反映的是界别吸纳框架建构和发展的过程。在新时代全面深化改革的大背景下，界别吸纳的框架也必将进一步优化，这是社会治理精细化和社会结构复杂化的必然要求。

2.人民政协界别吸纳的动力调适

基于国家和社会二元论的理论，界别吸纳的动力主要有两个：第一个是党和国家根据政策需要，主动设置相关界别，吸纳相应的社会精英人士，体现为政策导向性;第二个是党和国家在社会政治参与的需要和压力下进行吸纳，满足社会政治参与的需要，体现为政策适应性。总之，人民政协界别变迁正是在此双重动力的交互驱动和不断调适下实现的。

人民政协成立之初，中国共产党逐渐建构起以党的组织为核心的单位制的社会，“所有的个人都归属于一定的组织单位”⑦，个体的生存和发展只能通过单位实现，个体的自由只能在单位内部得到满足，社会政治参与的需要被局限在单位之内。基于这一制度安排，党和政府获得了强大的政治动员空间和能力。由此，人民政协界别在这一阶段的调整主要是在政策驱动下实现的。如第一届人民政协为了能够代行人大职能，邀请了区域代表和军队代表参加会议。1954年第一屆全国人民代表大会召开后，第二届人民政协就不再设置区域代表和军队代表两个单位，同时为彰显农村合作社的重要性，增设合作社界别。第三届和第四届人民政协的界别没有变化。可见，这一阶段界别的调整具有明显的政策导向性，而政策适应性并不明显。

改革开放之后，社会独立性不断提高，政治参与的需要日益增长。与此同时，党和政府通过政策调整主导和驱动经济社会发展仍然是发展中国家治理的主要特点，政策驱动力还有很大的运行空间，但相较于改革之前有所收缩和调适。所以，这一阶段界别吸纳的动力体现出以政策驱动力调适而社会政治参与需求不断增长的特点。主要表现为：为了发展中国体育事业，推进国家统一，促进科研和教育事业等重大政策的落实，人民政协先后在第五届取消合作社界、增设体育界，在第六届增设港澳同胞界、中华全国台湾同胞联谊会，在第七届确立了中国科学技术协会的界别资格等，这些都体现出明显的政策导向性。与此同时，界别吸纳动力的调适也表现出明显的政策适应性。如第八届政协增设了经济界，第六届政协通过调整界别名称的方式将“农村界”改称“农林界”，又在第九届改为“农业界”，第十届政协将“社会福利界”改称“社会福利和社会保障界”，这些都适应了经济社会发展的需要。不管是体现为政策导向性，还是体现为政策适应性，界别调整都扩大了界别的包容性，满足了新时期相关界别群众政治参与以及改革开放深化推进的需要。

十八大以来，人民群众有序政治参与的需要日益增长，“希望有更多机会参与对国家和社会的治理，在政治参与中更广泛更真实地行使当家作主的权利”⑧，对人民政协界别吸纳提出更高要求。由此，社会政治参与的需要与压力将会成为政协界别吸纳的重要动力，并在党的领导下进一步成长。这就要求人民政协进一步优化界别设置，拓展有序政治参与空间，找到最大公约数，画出最大同心圆。

3.人民政协界别吸纳的策略选择

界别吸纳的策略选择是随着人民政协界别吸纳框架建构和动力调适的过程逐渐确立和完善起来的。通过这些策略选择，人民政协界别较好地处理了一致性和多样性的关系，巩固和扩大了统一战线，满足了社会各界精英人士有序政治参与的需要。

第一，横向上以政党为核心的同心圆式吸纳。从第一届开始，人民政协逐渐确立起以政党为核心，以团体组织为外围，以各职业界别为最外围的呈同心圆状分布的吸纳格局。基于此，界别稳定性也呈现出从核心到外围逐层降低的态势。第一届政协之后，党派界别进行了微调，如民联与民革合并，救国会自行解散等，并在第二届政协实现了定型。从第二届政协至今，十个政党界别都保持了稳定，数量和名称都没有发生变化，在界别设置中始终处于核心地位。共青团、全国总工会等团体界别大体保持了稳定，在数量和名称方面变化不大。如第五届政协将“社会科学团体”改名为“社会科学界”，使其转型为职业界别。而处于最外围的职业界别的数量增减明显，名称变化频繁，在吸收了个别原属于团体界别的同时，在第八届增设了经济界，并对既有的一些界别进行了更名，如“农业界”“文化艺术界”等界别的名称都是经过反复更改而确定的。通过这一吸纳策略，人民政协既能够依靠政党界别获得坚实的稳定性基础，又能够适时进行界别调整有效吸纳多元主体，有利于妥善处理人民政协内部改革、发展、稳定的关系。

第二，纵向上以多元渠道为基础的混合式吸纳。组成人民政协的各界别，如各政党、各团体组织，各自都具有独立吸纳的功能。随着界别框架的构建成型，界别基于政党、团体组织等多元吸纳渠道基础上的混合式吸纳格局也逐渐完善。在人民政协之外，多元渠道通过初次吸纳将各阶层社会精英吸纳入自身组织当中，为其提供了一个较低层次的政治参与平台。虽然这一平台所能够提供的政治参与的程度和广度都是有限的，但为各界精英人士进入更高层次的参政平台提供了畅通的渠道。政协界别在政党、群团组织和社会组织初次吸纳的社会精英之中进行再次吸纳，使社会精英人士从政治参与边缘进入政治参与中心。通过这一吸纳策略，人民政协既有效缓解了社会政治参与的压力，又能通过选择具有较高政治素养和政治理性的精英来有效整合社会利益诉求，扩大社会支持的来源。

第三，界别吸纳与界别协商内外衔接。人民政协作为统一战线组织，是界别吸纳和界别协商相互衔接，良性互动的统一体。“界别协商聚贤为先，咨政建言”⑨，界别吸纳具有外向性，为界别协商汇聚多元主体，而界别协商具有内向性，能够对多元主体进行整合，两者相互衔接，协同运作。改革开放之前，人民政协在曲折中发展，界别吸纳与界别协商的协同作用没有得到充分的发挥。改革开放之后，中共中央明确了人民政协的性质定位，界别吸纳的范围得以扩大，界别吸纳的能力和效果得到很大的提高，为界别协商提供了多元主体和发展动力。同时，各级政协也开始了对界别协商实践的探索，界别吸纳和界别协商的协同效应逐渐显现。十八大以来，人民政协基于专门协商机构的性质定位，为界别吸纳提出了新要求，为界别协商注入新的时代内涵，界别吸纳与界别协商衔接得更加紧密，协同效果进一步显现。通过界别吸纳与界别协商内外衔接的策略，人民政协能够实现有效整合社会优势资源，增强多元主体政治参与的效能感和认同感，提高政治吸纳的吸引力和凝聚力。

界别吸纳框架、吸纳动力和吸纳策略的变迁是一个随着时代不断进步而逐渐完善的过程。无论是在改革前，还是在改革后，界别的调整都适应了党、国家和人民的阶段性需要，推动了中国特色社会主义各项事业的发展。

三、政治吸纳视阈下人民政协界别存在的问题

自第八届人民政协以来，人民政协界别设置没有进行过大的调整，这就导致界别吸纳的能力难以适应新时代经济社会发展和深化改革开放政策实施的需要。在政治吸纳视阈下分析界别存在的问题，对于更好提升界别吸纳的实效性，推进人民政协更加成熟、更加定型，发挥人民政协在推进国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用具有重要意义。

1.人民政协界别交叉重叠

人民政协从成立以来就没有形成一套清晰的界别设置标准，既没有明确界别之间的界限，也没有严格区分和限制界别吸纳的对象和范围，这在当时并不是问题。但随着社会分工日益精细，界别界限更加模糊，界别吸纳交叉重叠的问题愈发明显，削弱了界别吸纳和整合的实效性。

人民政协成立之初，全国尚未完全统一，社会结构、阶层构成和阶层关系都比较简单，除中国共产党之外，参加政协的大多数单位是以“块”的形式悬浮于社会顶层，并没有扎根于社会和群众之中，其吸纳的能力相对有限，即使没有一定的吸纳标准，彼此之间仍具有清晰的界限。从第二届政协开始，便形成了职业界别的“条”同团体界别的“块”并存的吸纳格局。职业界别大都有单一的设置标准，而团体界别的设置标准包括职业、民族、年龄、性别和地区等，比较复杂多样。再加上“条”和“块”之间不存在排他性的专有吸纳对象和吸纳范围，“条”和“块”呈现出交错发展的态势，交叉重叠的问题由此产生。

随着改革开放的深入，社会结构、阶层构成和关系日益复杂化，悬浮在社会上层的各团体界别在纵向上不断拓展自身的基层组织，向下扎根和延伸成为全国性的团体，具有了“条”的特性。同时，各职业界别在横向上也不断拓展吸纳的范围，具有了“块”的特性，使得界别吸纳的范围不断拓展，吸纳的渠道日益多元。在统一战线不断扩大的背景下，各界社会精英进入政协的机会日益丰富。与此同时，各领域、各层次的精英人士流动性不断增强，往往兼有多重社会身份，从事多种职业，可以在多个界别间进行选择。这无疑增加了界别按一定标准进行吸纳的难度。总之，在人民政协包容性不断扩大的背景下，“条”和“块”在各自内部以及彼此之间的边界日益模糊，交叉重叠的问题日益凸显。如科协和科技界、共青团和青年联合会、工商联和经济界、民族界和宗教界界别间都存在明显的交叉重叠问题。

界别吸纳交叉重叠的问题导致界别内部和界别之间吸纳不足、过度吸纳以及委员构成不合理的后果，这既浪费了有限的政治资源，弱化了界别吸纳的实效性和适应性，也不符合人民政协多元化吸纳的要求，导致各界别特色弱化，趋同性日益严重，最终削弱的是界别多元主体的协同效应。

2.人民政协界别涵盖不足

人民政协界别涵盖不足是新时代推动界别调整和优化的直接原因。改革开放不断深化，对界别吸纳提出了新的要求。一方面，社会空间不断拓展，逐渐超出了人民政协界别吸纳的涵盖面，使得界别吸纳难以适应新兴社会精英政治参与的需要;另一方面，社会底层群体的利益诉求不断增加，而界别仍基于精英化的吸纳标准，忽视了对社会底层群体的吸纳，这为新时代界别优化提出了迫切要求。

第一，界别吸纳对新兴社会精英的遗漏。从第八届开始，人民政协界别固化为34个。随着统一战线内部结构的不断变化，人民政协界别设置的滞后性逐渐显现。新的社会阶层和社会组织等各方面精英人士的规模不断扩大，拥有的社会资源也日渐增多，对政治稳定和社会发展的影响力不断增强。例如：新兴社会组织日益成为人民群众参与社会治理的重要渠道;律师群体在推进全面依法治国的过程中不断壮大，并发挥日益重要的作用;多媒体、人工智能、绿色生态等新兴领域或产业中的精英人士的规模与社会影响力也不断扩大。但当前的人民政协没有设置相应的界别，无法对新兴社会精英进行专门而有效的吸纳，难以满足他们有序政治参与的需要，使其大量地游离于政协之外，不利于党和政府对优势资源的整合和利用。

第二，界别吸纳对底层群体的忽视。从第一届开始，人民政协便将社会各界精英人士作为吸纳对象，而很少吸纳社会底层群体。界别委员都是有一定参政能力的社会精英，而社会底层群体，既没有丰富的社会资源和号召力，又不具备一定的利益代表和利益表达能力。总之，他们自身不成其为社会精英，又很少有社会精英来代表他们，是人民政协界别吸纳在过去长时间内相对忽视的群体，以至于界别中“社会上层人士人数过多、比例过高，中下层人士较少、比例较低”⑩，如政协中虽然有农工民主党、农业界、全国总工会和工商联等界别，但其中大多是各企事業单位和各领域的领导或专家学者，并没有真正的农民和一线工人。这对农民和工人来说，仅仅具有象征意义，很难使他们的利益诉求通过界别得到直接而充分的表达。这一问题的存在和不断积累，很可能为社会治理埋下非制度化参与的隐患。

无论是对社会中上层新兴社会精英的遗漏，还是对社会底层群体的忽视，都削弱了人民政协吸纳与整合社会资源的能力，不利于增强中国共产党调动社会资源维护社会稳定、推动社会发展、满足人民日益增长的美好生活需要的能力。

3.人民政协界别组织化水平低

在当前的界别设置格局中，界别的组织化水平呈现出明显的不均衡性。党派界别具有最为完备的组织体系，团体界别也具有比较完善的组织设置，而占数量较多的职业界别的组织化则处于比较低的水平，这不利于界别协商整合功能的发挥，最终削弱的是界别吸纳的吸引力和实效性。界别组织化水平低的问题主要是基于职业界别提出的，表现为以下三个方面。

第一，缺少常设机构。人民政协各职业界别并没有成立以界别名义运行的常设机构。在政协会议召开期间，各界别委员能够依托政协会议提供的平台进行界别协商与交流。在政协闭会期间，组织界别活动的主要是各专门委员会，但各专门委员会倾向于统筹和协调各界别的工作和活动，注重统筹性。B11可见各专门委员会是一个根据议题相关性来组织和整合委员的综合性平台，在一定程度上可以为职业界别提供组织支持，而不能够作为一个或几个界别的常设机构，推动界别吸纳和协商等活动的有序化开展。由此，界别委员开展活动缺乏专门性的组织依托，只能以人民政协的名义进行，致使界别活动淹没在政协活动之中，界别特色、界别意识以及界别凝聚力难以凸显和增强。

第二，缺乏基本的行为规范。人民政协各界别内部没有设置开展界别活动的相关规范，不能为界别委员的履职行为提供有效的激励及约束。在政协闭会期间，界别活动的开展只能依赖于政协机关的临时指派和界别委员的参与意愿，而临时指派的目标能否实现最终也是要依赖于界别委员的参与程度。但在界别没有明确的权责规范以及有效的激励和约束前提下，界别委员责任意识难以明确和落实，再加上界别委员多有专职或兼职，参与界别活动的可能性和积极性较低。由此，界别协商、界别调研和监督等活动的开展因缺乏基本的行为规范而呈现出随意性、形式化、无序化的问题，严重弱化了界别意识和界别凝聚力。

第三，界别召集人制度不完善。界别召集人制度是政协提升界别组织化的重要尝试，并取得了一定的成效。界别召集人主要负责政协会议期间在界别内部和界别间开展界别协商和联谊活动等内容，但界别召集人的职务具有临时性，只是在会议期间基于临时指派产生，并且仅仅按照界别联系人和主持人，而不是负责人的角色设定来发挥作用，对促进各界别自身优势的发挥和实现界别间协同效应的作用十分有限。在政协闭会期间，界别召集人既没有组织依托，又没有相关行为规范，界别召集人的权力和责任不明确，组织活动的合法性基础十分薄弱。界别活动开展以及效果的好坏依赖于界别召集人的自身能力和在界别内部的号召力，而这具有很大的不确定性和偶然性，不利于界别优势的充分发挥。

总之，常设的组织机构、相关的行为规范与合格的界别召集人等因素是界别组织化所必需的因素，但这些因素在当前的界别设置中都还有所欠缺，界别组织化还处于较低水平。这一问题的存在，约束了界别协商、界别调研等整合功能的实现，弱化了界别吸纳的能力和界别特色。

四、政治吸纳视阈下人民政协界别的优化路径

人民政协界别设置经历了一个不断变迁的过程，新时代优化人民政协界别设置也必须与时俱进，反映时代所需。中共中央和全国政协立足于加强和改进人民政协工作，高度重视通过优化人民政协界别设置来提升政治吸纳效果，提出要“深入开展调查研究，在条件成熟时对政协界别适当进行调整”B12，可见界别优化已经提上人民政协的工作日程。新时代人民政协要综合运用拆分、合并、取消、增设和更名等界别设置方法，推进界别设置的优化，扩大政协的团结面和包容性，发挥人民政协智力优势，为党和国家事业发展作出新的贡献。

1.调整人民政协界别吸纳的格局

新时代有必要根据分类整合的要求进一步优化界别吸纳的格局，以提升界别吸纳和整合各界精英人士有序政治参与需要的能力，更好调动一切积极因素，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供建设性力量。

第一，坚持党派界别在界别吸纳格局中的核心地位。从第一届政协至今，党派界别在政协界别吸纳格局中居于核心地位的设置从来没有动摇过，这是由党派的特性、地位和作用决定的，更是人民政协制度的优势所在。中国共产党和各民主党派是人民政协的缔造者、参加者和引领者，有完善的政治纲领和组织结构。基于此，各党派表现出极强的政治动员、政治参与和政治整合能力，为人民政协吸纳、培养和输送了众多优秀的界别委员，广泛参与并影响人民政协各项工作的开展，不断推进人民政协实现新进展，在统一战线内部处于核心地位，这些都是其他界别所无法比拟的。总之，新时代界别设置优化过程中，坚持党派界别在界别吸纳格局中的核心地位，符合中国新型政党制度的要求，能够促进人民政协制度更加成熟、更加定型。

第二，完善团体界别的结构。界别交叉重叠问题大都发生在团体界别和职业界别之间，而团体界别内部和彼此之间吸纳标准的多元更是问题所在，基于此，有必要对团体界别的结构进行优化和完善。可以考虑将部分团体界别按职业拆分后并入相关职业界别之中。一方面，各团体的吸纳能力明显弱于职业界别，可以归入各职业界别之中，反之则不能;另一方面，团体界别由各人民团体构成，是中国共产党的外围组织，“对其的统战意义早已高度弱化或基本不存在”B13，所以建议对其进行拆分后合并入职业界别之中，人民政协也有这样的先例可循。而且借此可以发挥团体界别的优势，为界别提供政治引领和组织依托。与此同时，也可以考虑通过调整团体界别的名称或数量的方式，尽量明确团体界别吸纳的标准，精简和优化界别委员数量和结构，减轻交叉重叠的问题。吸纳新的社会组织，为它们提供利益表达的渠道，扩大新时代界别的包容性和团结面，有利于增强新的社会组织同党和国家的联系，并发挥其群众性强的优势。

第三，对各界别进行分类整合。石绍斌指出，香港特别行政区以功能分组作为选举委员会的重要组成部分，主要有实业、专业、服务业和政治四个功能组别，在每个功能组别内部设置若干“界别”B14，这为政协对界别进行分类整合、优化设置提供了很好的借鉴。周青山、陈恒全也提出，可以考虑从当前我国“五位一体”的总体布局出发，依照经济、政治、文化、社会、生态以及涉外等方面，对党派外的众多界别进行统筹归类。B15这就提供了另一种方案。虽然这两种方法各有不同，但他们都提出了对界别进行分类整合，在各界别之上构建一个能够涵盖各界别的框架的理念。回顾政协历史会发现，第一届人民政协将45个单位分别归为党派、区域、军队和团体等四个方面的做法恰恰为这一理念提供了实例。新时代人民政协在优化界别的过程中需要充分考虑这一做法和理念，在增强界别特色的同时，探索界别分类整合的可行方案，以更好地发挥界别优势。

界別吸纳格局的调整，有利于进一步明晰各界别间的边界，释放界别吸纳的潜能，畅通界别吸纳的渠道，为界别协商提供数量更加多元、结构更加合理的协商主体，增强多元优势的协同效应。

2.扩展人民政协界别吸纳的范围

新时代人民政协应立足于人民有序政治参与需要日益增长的现实，通过设置新界别、优化界别名称等方式扩展界别吸纳的范围，全面覆盖各阶层中的精英人士，更加包容社会底层群体，为他们提供制度化的利益表达渠道，保证新时代人民政协具有最广泛的代表性和最大限度的包容性，妥善处理好精英和大众之间的关系，为决胜全面建成小康社会，推进国家治理现代化凝聚人心、汇聚力量。

第一，坚持精英化吸纳的大方向。新兴社会精英是在改革开放不断深化的过程中发展起来的，是改革开放的受益者和建设者，具有丰富的社会资本和日渐增强的社会影响力，成为新时代统战工作的重要对象。新时代人民政协界别优化应适应这一要求，通过增设或更名等方式吸纳法律界、生态环保、多媒体以及人工智能等新职业、新产业以及新的社会阶层中具有代表性的精英人士，满足他们日益增长的有序政治参与需要，为他们提供实现自身价值的良好机会和平台，保证“在潜在的社会力量尚未成势之前，便将其转化为扶持和合作的伙伴”B16。在界别吸纳的基础上，人民政协也需要引导和激励他们与党和人民同向而行，将他们的社会影响力和创造力转化为维护政治稳定，推动经济社会发展的建设性力量。

第二，适当吸纳社会底层群体中具有代表性的人士。新时代人民政协作为国家治理体系的重要组成部分，要在推进社会治理重心向基层下移的过程中发挥更大作用，就需要适当吸纳社会底层群体中具有代表性的人士。他们是社会治理的重要利益主体，只有他们才真正了解社会底层群体或弱势群体最关切、最直接、最现实的利益需要，对于社会稳定和发展具有潜在影响力。基于此，人民政协要为他们提供利益表达的渠道。这就需要社会福利和社会保障界、农业界、工商联等相关界别在吸纳委员时，注重选择、培养和任用来自社会底层群体或关心底层群体利益的精英人士，通过广泛商量的方式，整合他们的意见、建议和利益诉求，切实保障和满足社会底层群体的利益，将非制度化参与的风险降到最低。这对于新时代推进社会治理精细化，决胜全面建成小康社会具有重要意义。

新时代人民政协界别设置优化的过程中，应拓展界别吸纳的范围，在坚持精英化吸纳大方向的同时，适当吸纳社会底层群体中具有代表性的人士，增强新时代人民政协界别代表性，充分调动社会各界参政议政的积极性，发挥人民政协作为专门协商机构和国家治理体系重要组成部分的作用，彰显社会主义民主的广泛性和真实性。

3.提升人民政协界别组织化水平

人民政协界别组织化水平关系到界别整合功能的实现程度，并最终会影响界别吸纳的吸引力和实效性的实现。新时代人民政协必须以问题为导向，提升界别组织化水平，为界别委员实现自身主体价值提供组织依托，促进界别吸纳和界别整合协同发力，不断增强界别委员主体效能感和认同感。

第一，设置界别活动组。政协界别只有通过设置界别活动组才能作为一个整体运行起来，发挥界别多元主体的协同效应。界别活动组的成员应在自愿原则基础上，由人民政协相关专门委员会和界别委员协商的方式产生，并应具备熟悉界别工作，富有工作热情、责任心且得到广泛认可等条件，保证界别活动组良性运转。界别活动组对内要组织界别委员开展具有本界别特色的界别协商、调研和监督等活动，加强界别委员同界别群众的联系，支持和鼓励界别委员以界别的名义履职尽责，反映界别群众的意见、建议及所代表群体的利益诉求;对外要加强同政协专委会、其他界别以及党和政府部门的沟通与合作，依托专门委员会和相关组织推进界别活动的常态化开展，使界别真正成为界别群众进行利益表达、行使当家作主权利的畅通渠道。

第二，制定界別活动的行为规范。行为规范是一个组织必备的要素，没有行为规范的组织不能为组织成员提供必要的激励和约束，也就难以形成良好的运行秩序。新时代人民政协应按照政协章程及相关政协文件的要求，以界别的名义制定界别活动的相关规范，明确界别召集人和界别委员的权利和义务，规定界别的活动内容、频率和形式，规范界别活动的监督和反馈的职责分配，确立奖惩和激励机制，为界别活动经常化提供合理依据。值得注意的是，各界别应立足于界别活动的特殊性来制定本界别的行为规范，以此来强化界别特色，增强界别凝聚力。这样，界别活动的开展就有了参照标准和依据，界别委员也能够据此明确和增强主体责任意识，促进界别活动开展的经常化和实效性。

第三，完善界别召集人制度。设置了界别活动组和界别活动相关规范后，最终要由界别召集人来负责维护和执行。所以，完善界别召集人制度显得尤为重要。界别召集人的产生可以同界别活动组成员的产生方式一样，也可以基于界别委员自愿原则，经全国政协有关部门指派确定，确保选出界别中有影响力、号召力且真正适合主持界别工作的界别召集人。与此同时，在加强新时代人民政协党的建设工作的背景下，有必要按照“充分发挥党员委员在政治引领、发扬民主、合作共事、廉洁奉公等方面的模范作用”B17的要求，探讨党员委员担任界别召集人的可能性。在此基础上，还应实现界别召集人任期制和轮值制，以达到既能够发挥界别召集人制度的积极作用，增强界别活动开展的确定性，又能够防止部门利益固化，形成小团体利益代表人的可能。这有利于实现界别运行的常态化，提高界别吸纳与整合的协同效应。

五、结语

界别作为人民政协的基本组织单元，是政协进行政治吸纳，扩大人民有序政治参与的重要渠道。政治吸纳是界别变迁和优化的内在逻辑，贯穿于界别变迁与优化的全过程。界别变迁的历程是界别吸纳框架、吸纳动力和吸纳策略不断调适的过程。在改革开放不断深化的过程中，人民政协通过及时调整界别设置，有效缓和了经济社会发展造成的政治参与激增和制度化之间的张力，妥善处理了人民政协内部改革、发展、稳定的关系，有力地驳斥了西方所谓大众参与规模扩大导致政治动荡的理论，充分体现了中国特色社会主义制度的优越性和生命力。新时代赋予人民政协新的时代内涵，人民政协更应着眼于推进全面深化改革和满足人民日益增长的政治参与需要的时代要求，针对界别设置交叉重叠、涵盖面不足以及组织化水平低的问题，优化界别设置，增强界别吸纳的能力和效果，拓宽社会各阶层人士参政议政、履职为民的渠道，为实现中华民族伟大复兴中国梦凝聚人心，汇聚力量。

注释

①***：《决胜全面小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年，第39页。

②劉学军：《关于加强人民政协协商民主建设的几个问题》，《科学社会主义》2015年第6期。

③⑤⑥政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室：《人民政协重要文献选编》（中），中央文献出版社，2009年，第21、571—574、698—700页。

④张平夫：《人民政协概论》，中央编译出版社，2008年，第300—301页。

⑦林尚立：《两种社会建构：中国共产党与非政府组织》，《中国非营利评论》2007年第1期。

⑧包心鉴：《新时代社会主义协商民主的地位与功能》，《江汉论坛》2018年第11期。

⑨郑万通：《关于社会主义协商民主的几个问题》，《中国政协理论研究》2013年第4期。

⑩刘振强：《20世纪90年代以来人民政协界别的变化与思考》，《河南社会科学》2013年第6期。

B11官展平：《论政协专门委员会建设的若干关系》，《中国政协理论研究》2008年第1期。

B12《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，人民出版社，2015年，第12页。

B13黄卫平、汪洋：《从毛泽东到***：人民政协理论发展及实践探索》，《深圳大学学报》2017年第6期。

B14石绍斌：《人民政协界别性历史变迁的反思》，《社会主义研究》2012年第6期。

B15周青山、陈恒全：《政协界别发展演变的特点及其优化路径》，《中国政协理论研究》2017年第2期。

B16景跃进：《转型、吸纳和渗透——挑战环境下执政党组织技术的嬗变及其问题》，《中国非营利评论》2011年第1期。

B17《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》，《人民日报》2018年10月15日。

责任编辑：浩 淼   文 刀

Abstract：The People′s Political Consultative Conference （CPPCC） is an important part of the national governance system. Under the leadership of the Communist Party of China， it has made great contributions to the development of the Party and the state. The CPPCC is composed of sectors and realizes the function of political absorption through these sectors. Political absorption is the internal logic of the change and optimization of the CPPCC sector. The CPPCC has been adapting its absorbing framework， motivation and strategy through its 70 years′ history. In this process， the problems of overlapping， insufficient coverage and low organizational level of sector absorption have become increasingly prominent， which weakens the inclusiveness and adaptability of sector absorption. In the new era， the establishment of the CPPCC sector should focus on the new requirements of the United Front， optimize the absorption pattern， expand the scope of absorption， and enhance the level of organization， so as to give better play to the advantages of the sector， promote the people′s political cooperation as an important part of the national governance system to become more mature and more stereotyped， and unite the people and gather strength for the great rejuvenation of the Chinese nation and Chinese Dream.

Key words：People′s Political Consultative Conference （CPPCC）; political absorption; United Front; sector