环境保护视野下自然资源所有权的类型选择*

刘卫先

自然资源不仅作为人类财富的来源而具有经济价值，而且作为自然生态系统的构成要素而具有生态价值。但是，在漫长的社会发展历程中，人们一直习惯并想方设法把自然资源作为财产加以占有和利用。在当前环境危机的背景下，如何设置自然资源的所有权才能更有效地实现其生态价值，也即有效保护生态环境、实现可持续发展，已成为人们必须认真思考和解决的问题。

一、避免“自由获取的悲剧”——自然资源所有权类型选择的目的

有学者指出，“环境问题最终可以归结为财产权问题”①，“自由获取的事实”妨碍了对“资源的保护”②，“可以自由获取的资源往往被不可持续地开发，除非确立某些财产权体制来保护它们”③。尽管把所有环境问题都归结为“财产权问题”难免有些牵强，但对自然资源的随意获取确实造成了自然资源利用的不可持续性。自然资源自由获取的状态实际上就是无人所有的状态，即任何人都可以对其进行自由利用而不受任何限制的状态。在这种状态下，在经济人利益最大化动机的驱使下，任何人都希望从自然资源中获得经济利益，而自然资源利用所造成的环境成本却由全社会承担，其最终后果是造成资源枯竭和生态破坏——这实际上就是哈丁所描述的“公地悲剧”。④在一定意义上，哈丁所描述的“公地”实际上就是处于自由获取的无人所有状态的自然资源，其所描述的“公地悲剧”实际上就是自然资源“自由获取的悲剧”。从环境保护的视角研究自然资源所有权类型选择的目的，就是要避免这种“自由获取的悲剧”。

要想避免“自由获取的悲剧”，首先必须从根源上改变自然资源无人所有的状态，要在法律上明确规定自然资源所有权，确定在各种不同的情形下适用何种类型的自然资源所有权。从经济学的视角看，“自由获取的悲剧”源于人们对无人所有的自然资源的利用行为所产生的负外部性，要想避免悲剧，就必须把这种负外部性内部化(让自然资源利用者承担环境成本)，而消除这种负外部性的法律途径就是明确界定自然资源的产权。这也是哈丁在《公地悲剧》一文中所表达的主要思想。但是，哈丁后来给出的解决“公地悲剧”问题的自然资源产权模式中只包含了私人所有权和国家所有权，而把共同所有权排除在外。⑤哈丁的解决方案显然不够全面。奥斯特罗姆的研究成果已经证实了共同所有权在部分自然资源管理方面的有效性⑥。一些学者提出的“混合财产权”实质上是国家所有权理论的具体应用，因此，在下文中，笔者只对自然资源的私人所有权、共同所有权和国家所有权展开论述。

二、自然资源私人所有权

自然资源私人所有权是自由市场环境保护主义者所青睐的环境保护手段。这种手段能够在一定程度上弥补政府环境保护的“失灵”，但它不是“放之四海而皆准”的避免“自由获取的悲剧”的方案。⑦因为“自然资源美景与经济产品不太一样，它们之间的差异也许可以证明在法律上对那些美景区别对待是正当的”，对“优美的环境是否应当像自由市场环境保护主义者主张的那样最好与其他经济物品一样对待”似乎“还不完全清楚”，以至于不能够为自然资源私人所有权的适用情况作出一些理论概括，而只能对一些实例进行罗列。财产权的“历史变迁并非单向地朝着私人财产权的方向发展，有时候也会朝相反方向发展”。⑧

在市场经济条件下，自然资源私人所有权能够最大限度地实现自然资源的经济效益。但是，在通常情况下，理性经济人对自然资源经济价值的追求与生态环境保护是相冲突的，现代社会的环境危机在很大程度上就源于人们过分注重对自然资源经济价值的获取而忽视由此造成的生态价值破坏。自然资源的生态价值具有整体性和不可分割性，在自然资源的经济价值被私人所专有的情况下，其生态价值却不能被专有，而只能由其经济价值私有者与其他人共同享有。换言之，在自然资源为私人所有的情况下，私主体一般只注重对能够专属于自己的经济利益的获取和保护，而不会主动保护须与他人分享的自然资源的生态价值，即其希望搭乘他人环境保护行为的“便车”来实现对自然资源生态价值的享受。在这种情况下，要想保护好自然资源的生态价值，就必须有效发挥政府的生态管理权对自然资源私人所有权的限制作用。

通常情况下，如果仅从所有权的角度来探讨生态环境保护，则在自然资源归私人所有的情形下，自然资源管理和保护工作应直接由私人承担。此时政府的生态管理权就成为备而不用的“利剑”，政府放手让自然资源私人所有权制度发挥环境保护功能，培养自然资源私人所有权成为一种能够避免“自由获取的悲剧”的所有权类型。但是，私主体的环境保护动力主要源于其经济自利动机⑨，当私主体的经济自利动机过于强烈而导致自然资源生态价值的损害时，政府就必须动用生态管理权力来限制私人的自利行为。此时，环境保护主要依靠国家的生态管理权力而非私人所有权。如果某种归私人所有的自然资源必须依靠国家生态管理权的行使才能使其生态价值得到保护，那么这种自然资源已经不再适合归私人所有了。因此，只有私主体有动力并有能力管理好的自然资源，才适合划归私人所有。

理论上，能够化归私人所有的自然资源应当同时具备以下特点:第一，自然资源的生态价值与私主体所追求的经济价值具有正相关性，实现其经济价值在很大程度上也就保护了其生态价值，其经济价值与生态价值同增同减。但是，如果这种与生态价值具有正相关性的经济价值不是私主体所追求的目的，就无法保证该自然资源归私人所有能够起到保护环境的作用。例如，对于牧场的草地而言，其经济价值与生态价值具有正相关性，如果将其划归牧民私人所有，则牧民为了获得更多经济利益就必须增加牧草的产量，而牧草产量的增加也可以带来草地生态价值的增大。如此，牧民们出于自己经济利益考虑而带来了保护牧场草地的结果。也许正是看到了这一点，哈丁才建议把公共草地私有化，并指出“私有化”是解决“公地悲剧”的有效出路之一。但是，如果牧民对草地的利用不是为了增加牧草的产量，而是为了耕种农作物，那么把草地划归牧民私有就难以实现环境保护目的。因此可以说，私人所有权对于生态价值与私主体所追求的经济价值具有正相关性的自然资源的保护是有效的，而对于生态价值与私主体的经济目的具有负相关性的自然资源的保护通常是无效的。第二，自然资源可以明确分割。如果某种自然资源(如地表河流、地下水等)不能被明确分割，其界限难以厘清，则其不宜划归私人所有。因为如果强行将这些自然资源进行人为分割后分配给多个私主体，则后果只能是产权界限模糊，各私主体行为的外部性难以内部化，最终导致“自由获取的悲剧”。第三，自然资源的范围与私主体的管理能力相匹配。如果自然资源的范围大大超出私主体的管理能力所及的范围，私主体就无法管理好该自然资源。

同时具备上述三个特点的自然资源只构成可以将其划归私人所有的必要条件，而非充分条件。自然资源私人所有权能否有效解决“自由获取的悲剧”问题，还受其他因素如地方传统习俗和文化观念、政府生态管理的有效性等的影响和制约。一些学者描述的自然资源私人所有权的失败事例，如博茨瓦纳(Botswana)的草地私有化、英国私有林的过度砍伐、美国威斯康星州北部森林的毁坏等，已经证明了这一点。⑩这些事例还警示人们，自然资源私人所有者所关注的只是自己的经济利益，而不是生态环境保护。绝对的私有权无论如何都无法实现保护生态环境的目的。特定情形下的自然资源私有权必须有政府的生态管理权与之相伴，才能使生态环境得到有效保护。

三、自然资源共同所有权

在环境法学领域，从避免“自由获取的悲剧”的角度来看，自然资源共同所有权是一种比较特殊的所有权类型，其适用受到诸多限制。在民法理论上，两个以上的法律主体共同享有一项所有权的情形都可称为共有，如家庭成员共有、合伙人共有等。但在环境法学领域，一般认为自然资源的共同所有是指“生活在资源周围的私人个体所组成的团体”对该资源拥有所有权。（11）为生活在资源周围的一定团体所共有，此即关于自然资源共同所有权的第一层限制——主体形式的限制。现实中，为一定团体所共有的自然资源如集体所有的土地、山林、草场、池塘等，一般都构成其所有者的生活依靠并具有相对独立性。共同所有者不仅对自然资源共同享有所有权，而且对该自然资源进行共同管理，既排除外来者的侵犯和干扰，又防止所有人内部对资源的滥用。在某种意义上，共同所有也是一种私有，只不过其在所有者人数和内部协调机制方面不同于一般的私人所有。从理论上讲，在自然资源共同所有的情况下，只要能够限制所有者的人数并约束所有者对自然资源的使用强度，就可以避免“自由获取的悲剧”发生。但在现实中，这两个方面的完全实现受诸多条件限制，自然资源共同所有权也因此受到了第二层次的限制——适用范围的限制。

美国著名经济学家埃利诺·奥斯特罗姆曾通过对瑞士和日本的高山草场和森林、西班牙和菲律宾的农业灌溉水源等自然资源共同所有的成功案例，以及土耳其的近海渔场、美国加利福尼亚州的地下水流域、斯里兰卡的渔场和水利开发工程、加拿大新斯科舍省的近海渔场等自然资源共同所有的失败案例的考察和对比分析，总结出自然资源共同所有权要想在实践中成功实现对生态环境的有效保护，就必须具备以下条件:“清晰界定的边界”、“使占用和供应规则与当地条件保持一致”、“集体选择的安排”、“监督”、“分级制度”、“冲突解决机制”、“对组织权的最低限度的承认”和“分权制组织”。（20）这八个条件实际上包括四方面内容:(1)共同所有者对自然资源共同所有权的认可;(2)自然资源相对独立，且与之相适应的主体规模相对稳定;(3)各主体出于自利的动机而相互监督;(4)制裁机制有效。前三方面内容概括了自然资源的使用机制，第四方面涉及自然资源共同所有权下的制裁机制。对于任何一种自然资源所有权制度而言，制裁机制都是其不言自明的组成部分，但制裁机制只是使自然资源使用机制得到遵守的一种保障，是对违规主体的一种事后惩罚机制，对相关主体起到一种威慑作用。因此，对于自然资源所有权类型选择而言，应主要关注自然资源的使用机制。

奥斯特罗姆教授提出了自然资源共同所有条件下自然资源使用机制的范例:在相对独立的自然资源中(如果自然资源不具有相对独立性，其就难以被明确地划定界限)，生活着一个群体，这一群体的规模与该自然资源的生态承载能力相适应且相对稳定。如果人群的规模过大，则即使在维持最低生存标准的情况下，该自然资源也难以提供足够的生活必需品，人们便没有动力使该自然资源得到有效保护。在人群规模适中、稳定的情况下，每个人都按照大家共同认可的(或者共同制定的)规则从自然资源中获取物质财富，每个人都有动力去监督其他人不过度使用自然资源，同时排除外来者对该自然资源的使用。这种对自然资源共同所有、合作使用关系形成的前提，是群体成员对自然资源共同所有权的认可。这种共同所有的合作关系形成的条件有六个:(1)群体中的大多数人认为在自然资源所有权的行使和管理中，合作要比不合作好;(2)自然资源共同管理规则及其变化对大多数人的影响相似;(3)大多数人持有较低的折现率;(4)交易成本较低，即收集与资源管理相关的信息并使用它的成本以及执行或改变管理规则的成本较低;(5)互惠互信的社会规范在群体中居支配地位;(6)资源使用者的人数相对较少且比较稳定。（13）上述第一个条件即合作的必要性;第六个条件表明人数影响合作形成的难易;第二、第三、第五个条件从不同的角度指出了自然资源共同所有者之间的利益同质性。具有同质利益的少数人之间的合作比较容易，合作成本也较低，此即第四个条件。

然而，即使一项自然资源使用机制能够满足奥斯特罗姆教授所阐述的所有条件并在实践中实施成功，这种成功也仅仅是针对自然资源的经济价值而言的。正如有学者明确指出的，自然资源共同所有权制度“成功的标准是带来对使用者而言的商品资源产出的长期可持续性，而不是对优美环境的一般性保护”，既有的对自然资源共同所有权的研究“几乎从未关注过自然资源非商品性的舒适性”。（14）正因为此，笔者认为，自然资源共同所有权要想达到保护生态环境的目的，除了需要前述第一层次和第二层次的限制外，还应当受到第三层次的限制，即自然资源的生态价值与自然资源所有者的经济目标之间具有正相关性。在自然资源归共同所有的情况下，所有权人对自然资源的维护是出于自身经济利益考虑，其要想源源不断地获取经济利益，就必须保护好自然资源。所有权人从自身经济利益出发去保护自然资源，即体现了自然资源的经济价值与其生态价值之间具有正相关性。反之，如果自然资源所提供的经济价值的多少与其生态完好性之间不具有正相关性，所有权人就不会有动力去保护其生态价值，也就不可能通过自然资源的共同所有、合作利用来实现生态环境保护。

从学者们描述的一些自然资源共同所有状态的成功案例以及一些自然资源共同所有状态由成功走向失败的案例中可以看出，自然资源共同所有状态不是一种临时的所有权安排和设计，而是有其长期的形成和发展历史。一般而言，自然资源共同所有状态形成于农业社会，在这种状态下，人们逐渐形成了某种共同遵守的生活习惯和方式，久而久之形成了某地居民所特有的一种文化。只要不受到外来文化的冲击，生活于这种文化中的人们世世代代都会受到这种文化的熏陶和滋养，同时也在自觉与不自觉地传承着这种文化。当受到更先进的文化冲击时，既有的文化可能溃退，导致自然资源共同所有权状态的解体，正如那些自然资源共同所有权状态由成功走向失败的案例所揭示的那样。

在自然资源共同所有的状态下，共同所有者限制其群体成员对自然资源的过度使用，是出于共同、长期获取经济利益这一动机，而不是为了保护生态环境。在这种情况下，只要自然资源共同所有的状态得以有效存续，则为了群体的生存，共同所有者便不会作出破坏自然资源的集体极端行为。因此，在自然资源共同所有权的成功案例中，不需要政府的生态管理权发挥作用，自然资源就能得到良好的维护。实际上，此种情况下政府生态管理的职能已经由共同所有者自治组织代为行使了。例如，在开放田野制度（15）中，管理开放田野的“村民法庭”事实上就是“地方自治组织”，就所发挥的功能而言，“村民法庭”又是一种“政府式的或半政府式的”组织，正因为此，有学者直接指出“开放田野制度和国家财产权制度有某些共同的东西”。（16）在自然资源共同所有权的成功案例中，高成本的政府监管由低成本、高效益的地方自治组织监管所替代。

四、自然资源国家所有权

自然资源国家所有权是自然资源国家主权的直接体现。主权国家对其管辖范围内的自然资源直接享有所有权，因此，国家所有是国家管辖范围内的自然资源所有权的初始状态。虽然在国际上代表国家的只能是中央政府，但对国内而言，中央政府的规模十分有限，其不可能代表国家直接拥有国内全部的自然资源。在这种情况下，一方面，国家将其自然资源所有权“转让”给其他主体如私人、集体等，并用法律直接肯定自然资源私人所有权和共同所有权;另一方面，由地方各级政府代表国家对一部分自然资源享有所有权。于是，在现实中，自然资源国家所有权实际上包括中央政府的所有权和地方各级政府的所有权。

自然资源的国家所有权不仅在社会主义国家是一种常态，而且在私有观念盛行的资本主义国家也是一个极其重要的所有权类型。在美国，联邦政府是最大的土地所有者，其拥有占50个州土地总面积的33%的土地，加上州和地方政府拥有的土地，美国政府拥有的土地占美国国土总面积的42%。（17）19世纪晚期，美国政府决定建立国家公园和国家森林。（18）一些自然保护组织也经常把它们取得的土地转让给州或联邦政府。（19）这些在某种意义上都是自然资源归美国政府所有的“表面上确凿的正当理由”（20）。

自然资源国家所有权的正当性有其理论依据。在理论上，自然资源权属被分割的越多，“它们之间存在的边界越多，产生新外部性的可能性就越大”（21），从而越不利于环境保护。无论自然资源归私人所有、集体所有还是国家所有，生态环境都是一种典型的公共物品，而政府作为公共利益的代表者和公共物品供给的保障者，负有保护生态环境的职责，进而拥有相应的生态环境管理权力。（22）自然资源归国家所有有利于生态环境保护。因为:一方面，对自然资源的开发利用在通常情况下都与良好生态环境的维护相悖，生态环境的破坏在通常情况下都是由于自然资源被过度开发利用所导致。要想保护好生态环境，就必须对人的自然资源开发利用行为进行一定程度的限制。在一般情况下，如果被限制的事物由限制者自己掌握，则对该事物的限制就比较容易，在某种程度上限制成本也比较低廉。因此，如果自然资源归国家所有，国家就可以比较便利地按照生态环境保护的需要，对自然资源利用行为进行必要的限制。另一方面，由于生态环境具有整体性和不可分割性，所以对生态环境的管理和保护也应当符合生态整体性的需要，应当尽可能地从整体上对自然资源加以管理，而自然资源归国家所有可以最大程度地做到这一点。

实践中，各级政府的自然资源所有权权限应根据自然资源的重要性及其相对独立的生态整体性规模而定。对国家发展和安全具有重大战略意义的自然资源应当由中央政府直接所有，而那些重要性稍差、更差的自然资源可依次划归各级地方政府所有。那些生态规模较大的自然资源应当由管辖范围较大的政府所有，而生态规模较小的自然资源由相应的管辖范围较小的政府所有，甚至在符合特定条件的情况下还可以划归私人所有。美国在野生动物管理方面，管辖地域非常大的政府部门往往管理活动范围较大的野生动物，而私人或地方政府往往管理那些活动范围较小的野生动物。（23）

有学者认为，自然资源国家所有权存在以下两方面缺陷:一是由于激励不足，国有自然资源管理者经常采取“无效率甚至对环境有害的管理行为”;二是政府直接管控阻碍了市场对自然资源的自由配置，在一定程度上增加了实现生态环境保护目的的成本，从而导致经济效率低下。（24）笔者认为，自然资源国家所有权或许存在上述两方面缺陷，但即便如此，此两方面缺陷也并不足以使自然资源国家所有权比其他所有权类型在保护生态环境方面效果更差。首先，管理者作出对环境有害的管理行为，这与自然资源国家所有权并无直接关系，不是自然资源国家所有权本身固有的缺陷。在自然资源私人所有权的情况下，政府部门如果不能很好地履行环境保护职责，也会出现破坏环境的极端行为。为了避免政府环境保护职能落空，各国法律一般都强调社会公众的监督作用，赋予社会公众在环境保护方面的知情权、参与权、环境诉权等，这些在一定程度上弥补了政府主导环境保护的不足。其次，在通常情况下，环境保护与经济效率是相冲突的，为了保护环境，有时需要以经济效率的适当减损为代价，但是，不能用经济效率低下来反推政府直接管控自然资源对环境保护无效。从环境保护的视角看，判断一种自然资源所有权成功与否的首要标准，是看其能否实现环境保护目的，在此基础上再进一步考虑其能够带来的经济效率的高低。单纯的市场机制虽然可以提高经济效率，但不能直接触及经济利益场域之外的环境利益，从而无法有效地保护生态环境。（25）

五、自然资源所有权类型选择的实践性思考

从环境保护的视角看，究竟应当如何选择和配置自然资源所有权是一个非常复杂的问题。如前文所述，自然资源国家所有权是自然资源国家主权的直接体现，是国家管辖范围内的自然资源在产权归属上的最初形态。但是，如果一国管辖范围内的自然资源全部归国家所有，则政府要想保护好自然资源的生态价值，就必然要付出巨大的保护成本。为了减少政府负担，国家可以通过法律直接将部分自然资源划归私人所有或集体共有，从而使私人和集体承担起部分自然资源保护成本。

在自然资源私有权正常、有效的情况下，不需要政府实施生态管理权，私主体就有动力和能力保护好归其所有的自然资源。但是，受种种因素影响，现实中私主体保护自然资源的动力和能力可能会逐渐减小乃至丧失，相应地，政府所承担的自然资源保护成本会逐渐增大乃至全部承担。当私主体没有动力和能力保护好归其所有的自然资源时，该自然资源就不适合归私人所有，而应当转化为国家所有。也就是说，自然资源的私人所有权和国家所有权之间可以相互转化，从私人所有权到国家所有权的转化过程是国家负担的环境保护成本逐渐增大的过程;相反，从国家所有权到私人所有权的转化过程是国家负担的环境保护成本逐渐减小的过程。而影响国家负担的自然资源保护成本大小的因素，就是影响私主体自然资源保护动力和能力的大小、强弱的因素。因此，在实践中，国家应在考虑自然资源私人所有权选择符合前文所述的必要条件的基础上，结合地方的实际情况，综合考虑私主体对某一特定区域的自然资源的保护动力和能力，进而决定是否将该区域的自然资源划归私人所有。对于何种自然资源可以划归集体成员共同所有的问题，如前文所述，自然资源共同所有权是一个相对独立和特殊的所有权类型，只有符合一系列限制性条件要求的自然资源，才可以确定为共同所有。

其实，从环境保护的视角看，无论是国家所有权还是私人所有权、共同所有权，都是国家为实现环境保护目的而作出的制度安排。在任何一种所有权下，要想有效保护环境，除了所有权人应起主要作用外，社会上其他人员也要予以配合、支持。生态环境保护需要全社会共同参与、集体行动。至于采取何种集体结构才能更有利于实现环境保护目标，这一问题可以通过分析“集体行动的逻辑”来回答。

在人数众多的情况下，只有把这众多的人组织化，即使众多的人形成一个集团，才能最有效率地实现他们的共同目标。虽然小集团更容易实现集团目标，但这并不意味着大集团就不能实现集团目标。奥尔森教授曾明确指出:“除非在集团成员同意分担实现集团目标所需的成本的情况下给予他们不同于共同或集团利益的独立的激励，或者强迫他们这么做，不然的话，如果一个大集团中的成员有理性地追求使他们的自我利益最大化，他们就不会采取行动以接近他们的共同目标或集团目标。”（26）也就是说，在人数众多的大集团中，只有对集团成员采取强制措施或者特殊的激励机制，才能够保证集团利益得以顺利实现。一定的强制机制和特殊的激励机制是大集团得以存在并良好运行的前提条件。至于采取何种强制机制和何种激励机制，应根据不同集团的具体情况而定。

既然保护生态环境作为全社会的共同目标，其实现有赖于所有社会成员共同努力，那么，根据上述“集体行动的逻辑”，只有整个社会作为一个大集团去行动，才能最有效率地实现环境保护这一集团目标。在国家主权管辖的范围内，在由全体社会成员组成的大集团中，只有政府才能够把绝大多数社会成员的积极性调动起来为全社会共同目标的实现服务。除了政府，任何社会组织和成员都不具有组织和调动全体社会成员的能力。政府是社会大集团的主导者。因此，按照前述“集体行动的逻辑”，要想使生态环境得到有效保护，就应当使环境保护成为政府主导下的社会大集团的集体行动。政府可以通过实施强制机制和特殊的激励机制来保证社会集体目标的实现。

由于大集团目标的实现需要有强制机制和激励机制，而机制的有效运行需要成本，所以考虑到自然资源私人所有权和共同所有权在特定条件下保护生态环境的有效性，国家应当考虑自然资源的生态特性、自然资源利用者的情况、自然资源的供给和需求状况以及自然资源所在地的政治、法律环境和文化传统等因素，把符合条件的自然资源划归私人所有或集体共有。这样，既可以给私人有效的激励，也可以避免政府行政成本过于高昂而导致行政无效。在尼泊尔的中心山脉地区，1957年的森林国有化改革导致林木被滥砍滥伐，因为“村民们不再认为他们是森林的所有者或受益者”，但当森林恢复到村社共同所有时，造林活动也相应地恢复了。（27）这一事例说明，从环境保护角度出发，自然资源应主要归国家所有，但在适当条件下，应把部分自然资源划归私人所有或集体共有。

六、我国的自然资源所有权类型选择

我国是社会主义公有制国家，我国《宪法》第9条明确规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”可见，我国《宪法》没有认可自然资源私人所有权，而只承认国家所有权和集体所有权。《宪法》的这种自然资源所有权类型安排被贯彻和体现在其他有关自然资源的法律规范中。（28）但是，这种安排在现实中似乎无法有效保护自然资源的生态价值，各地自然资源破坏事件频发就是明证。鉴于此，结合前文的理论分析，笔者对我国的自然资源所有权类型选择提出以下几点看法:

1.关于自然资源集体所有权

随着社会主义市场经济的深入发展，我国自然资源集体所有权已经无力满足有效保护自然资源生态价值的现实需要。如前文所述，自然资源集体所有权要想实现保护自然资源生态价值的目的，就要受到诸多条件的限制，其中最为重要的两个条件是集体组织对自然资源具有高度的生存依赖性和集体成员之间具有利益同质性，而我国目前的自然资源集体所有权已无法满足这两个条件。随着我国社会主义市场经济体制的初步建立和发展，各种生产要素的流动性日益增强，相对封闭的农村集体经济组织已经名存实亡了。在很多情况下，原来作为集体所有的池塘、土地、山林等已经不再是村民们赖以生存的基础，不同村民之间对集体所有的自然资源也不再具有利益同质性。因此，通过集体成员的自利动机来实现对集体所有的自然资源的有效保护，这在我国目前的自然资源集体所有权制度下已经无法实现。在我国，要想通过所有权的途径来有效保护自然资源的生态价值，就应当使自然资源集体所有权被国家所有权和私人所有权所代替。

2.关于自然资源私人所有权

从环境保护的视角看，在我国，把部分自然资源划归私人所有是可行的。自然资源私人所有权的环境保护功能主要是通过使自然资源的生态价值与其所有权人追求的经济利益之间产生正相关性来实现的。把符合条件的自然资源划归私人所有，可以在降低政府监管成本的同时达到有效保护生态环境的目的。否则，要么环境保护目的不达，要么政府监管成本过大。在我国广大农村地区，政府可以把私人可以控制的部分林木、草场、池塘等划归私人所有。实际上，我国相关法律已经承认了部分自然资源的私人所有权，如《森林法》第27条第3款明确规定:“农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。”

3.关于自然资源国家所有权

自然资源国家所有权在本质上与环境保护的要求相一致，应当成为我国自然资源所有权的主要类型。但是，这并不意味着国家所有权能够自然而然地实现对自然资源生态价值的有效保护。从环境保护的视角看，我国自然资源国家所有权的实现，还需注意以下两个方面的问题:

一方面，合理配置政府的生态管理权。现实中，由于各种原因，各级政府在行使自然资源生态管理权方面的主动性并不相同。自然资源生态管理权在中央政府和省级政府层面一般能够得到主动行使，但到了县级政府和乡镇政府层面，这一政府权能往往就被忽视了，或者被地方经济发展目标所遮盖了。尽管中央政府和省级政府行使自然资源生态管理权的主观能动性较强，但其人力有限，难以对实践中各种各样的自然资源开发利用行为进行直接管理;而县级政府和乡镇政府具有数量多、分布广、人员充足等优势，便于直接管理自然资源开发利用行为。因此，如果能够激发和保障基层政府行使自然资源生态管理权的主动性，就非常有利于实现自然资源生态保护的目标。但是，基层政府毕竟级别较低，管理范围有限，其不可能管理上级政府所直接拥有和控制的自然资源。因此，从政府体系的角度来看，要使政府的自然资源生态管理权得到良好地行使，还必须在各级政府之间合理配置自然资源生态管理权。在自然资源归国家(政府)所有的情况下，为了避免所有者和管理者身份重合而出现某级政府既是“运动员”又是“裁判员”的情况，即出现自然资源归某级政府所有、其生态管理权也由该级政府行使的情况，笔者认为在配置政府的自然资源生态管理权时应遵循以下原则:(1)由某一级政府所拥有的自然资源，其生态管理权由上级政府行使;(2)每一级政府所行使的自然资源生态管理权的范围限于该级政府的管辖范围内;(3)各级政府行使自然资源生态管理权的部门应当统一，并实行垂直领导。

另一方面，政府合理行使自然资源国家所有权。要使各级政府代表国家行使好自然资源所有权，除了有效发挥上级政府的自然资源生态管理权和民众监督权的作用之外，还应当考虑自然资源所有权由哪一级政府行使。由于自然资源的生态价值具有整体性且其与自然资源的经济价值不可分割，对自然资源经济价值的开发利用势必影响其生态价值保护，所以在决定由哪一级政府行使自然资源国家所有权时应当考虑如此安排是否有利于自然资源生态价值的保护。通常情况下，自然资源的生态价值保护只有从流域、生态区域等生态整体性出发，才能收到良好效果。因此，笔者建议将自然资源国家所有权按照自然资源的生态整体性要求分配给相应级别的政府去行使，分配的原则是使行使自然资源国家所有权的政府的管辖范围与自然资源的生态规模相一致。如果某种自然资源的生态规模跨越多个省域，则该种自然资源的所有权应当由中央政府直接行使，或者由中央政府设置一个跨省域的派出性机构专门行使。

现实中，归国家所有的自然资源遭受破坏往往是由于该自然资源的所有权和生态管理权的双重“失灵”造成的。例如，根据笔者对广西壮族自治区水能资源开发与保护状况的调研，该地区水能资源的严重破坏现象在很大程度上是由于水能资源国家所有权行使的混乱和相应的政府生态管理权的缺位所致。（29）因此，自然资源国家所有权和国家对自然资源的生态管理权，二者的有效行使对自然资源生态的保护都具有非常重要的意义。从理论上讲，如果自然资源国家所有权被交给适当的政府行使，则相应的政府生态管理权就可以成为备而不用的“利剑”，从而减少自然资源生态管理权行使与自然资源经济价值的实现之间的摩擦。现实中，如果政府的自然资源生态管理权比较完善和强大，则即使自然资源国家所有权并未配置给最适当的政府，也可以保证自然资源的生态价值得到良好的保护，只不过此种情况下要耗费较大的生态管理成本。当然，如果需要付出的生态管理成本过于庞大，则政府的生态管理权就无法得到良性实施。因此，合理配置自然资源国家所有权的行使主体，无论在理论上还是在实践中都是非常重要的。

七、结语

从理论上讲，只要政府的环境保护职责能够不计成本地得到及时、有效的履行，则无论自然资源归谁所有，都可以达到保护生态环境的目的。但是实践中，政府履行环境保护职责的成本应当最小化，这即使不是决定自然资源所有权类型选择的唯一因素，也毫无疑问是一个重要因素，其足以影响自然资源所有权类型选择的结果。在自然资源归私人所有或集体共有的情况下，良好的生态环境永远只是自然资源所有权人追求经济利益的一种“副产品”。要想通过所有权的途径保护生态环境，在任何时候都必须以体现公共利益的自然资源国家所有权为主要选择。我国的自然资源国家所有权是我国环境保护事业的坚实基础，但要使这一基础更好地发挥保护环境的实效，还必须进一步完善自然资源国家所有权行使的相关制度和机制。

注释

① ② ③ ⑦ ⑧⑩ （11） （14） （16） （17） （18） （19） （20） （23） （24）［美］丹 尼 尔 · H.科 尔:《污 染 与财产权:环境保护的所有权制度比较研究》，严厚福、王社坤译，北京大学出版社，2009 年，第 1、7、17—18、95—119、114—118、105—107、121、139、123—124、22、27、31、26、28—29、41—47 页。④⑤Garrett Hardin，The Tragedy of the Commons，Science，162(1968)，pp1234—1248.⑥ （20） （13）参见［美］埃莉诺·奥斯特罗姆:《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》，余逊达等译，上海三联书店，2000年，第98—160、221—272、311页。⑨虽然私主体保护环境的“公益心”在理论上也可以成为自然资源私人所有者环境保护动力的来源，但现实中私主体保护环境的“公益心”不仅不具有普遍性，而且不太可靠。作为一种制度，为了避免“自由获取的悲剧”，自然资源私人所有权不能依据环境保护的“公益心”而设立。 （15）开放田野制度(open field system)起源于英格兰，这一制度在从北欧到乌拉尔山脉之间的广阔区域内存续了至少一千年。根据这一制度，可耕种的农田被作为私人财产处理，而不可耕种的或者未耕种的土地被作为集体共有财产轮换用于放牧家畜。只有拥有可耕种土地的人才有权放牧，每个个体的放牧权因其所拥有的可耕种土地的数量而受到限制。除了集体的成员，任何人只要将家畜置于该集体用于放牧的土地上，就会被视为侵犯者。(参见［美］丹尼尔·H.科尔:《污染与财产权:环境保护的所有权制度比较研究》，严厚福、王社坤译，北京大学出版社，2009 年，第 122—126 页。) （21） （27）参见［瑞典］托马斯·思德纳:《环境与自然资源管理的政策工具》，张蔚文、黄祖辉译，上海三联书店，2005年，第98、97页。 （22）政府在环境保护中应起主导作用的观点已得到众多学者认可。对于自然资源而言，政府的环境责任体现在其拥有自然资源的生态管理权并负有管理好自然资源生态的职责。 （25）［美］凯斯·R·孙斯坦:《自由市场与社会正义》，金朝武、胡爱平、乔聪启译，中国政法大学出版社，2002年，第2—3页。 （26）［美］曼瑟尔·奥尔森:《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海人民出版社，1995年，第2—3页。 （28）尽管不同学者对自然资源所有权尤其是自然资源国家所有权的性质存在不同认识，但这并不影响对自然资源所有权的类型选择进行考察。 （29）广西壮族自治区的水能资源非常丰富，全区水能资源可开发量为2273万千瓦时。但是在广西，由于水能资源的国家所有权由县级人民政府行使，县级人民政府对其管辖范围内的水能资源可以独立授权私主体进行开发利用，于是一些地方政府为追求GDP增长而任意授权私主体开发水能资源(主要是建设小型水电站)，对此，上级政府或者放任不管，或者想管理但找不到法律依据，致使水能资源被无序开发，私主体之间甚至出现倒卖水能开发权的现象，水资源破坏与浪费问题非常严重。