新媒体时代地方政府决策中公民参与的效力与限度

刘小+魏刘+筱红

摘要：随着新媒体的普及化发展，我国公民在参与地方政府决策方面，无论是参与渠道还是参与范围和深度都发生了深刻的变化。这种变化在地方政府层面表现得尤为显著。新媒体时代背景下，地方政府公共决策中的公民参与在营造民主和谐的决策氛围、增强科学合理的决策效果等方面都发挥了重要作用。然而，从总体上看，我国政府决策中的公民参与无论是在国家层面还是在地方层面都还存在一定范围、规模与水平层次等限度。充分认识这些限度，对于提高地方政府的公共决策能力和治理水平显得尤为重要。

关键词：新媒体；地方政府；公共决策；公民参与

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）01-0020-05

美国著名学者卡尔·科恩指出：“民主过程的本质就是参与决策。”①可见，民主政治的根本属性是公民参与，而公民参与的实质或关键是参与政府公共决策。新媒体及其快速普及化发展，对于公民参与政府公共决策而言无疑具有深远意义，它不仅为普通民众参与政治生活创造了机会，大大拓展了公民参与的范围，而且使公民参与大有向“民主过程的本质”领域渗透的趋势。公民参与的这种新变化与新趋势既是源于公民权利与利益意识的觉醒，又与地方政府公共决策系统的自我革新密不可分。问题的关键在于地方政府公共决策中的公民参与具有多大的作用力，又该保持在什么界限范围内？很显然，处理好地方政府公共决策中公民参与的效力与限度的关系，既是一个重要的理论问题，又是一个亟待解决的现实课题。

一、新媒体背景下的新公民参与运动

从古典民主理论到当代参与民主理论和协商民主理论，在其思想的发展脉络中，“参与”一直是一个无法回避的核心领域。早在18世纪，古典民主理论家让·雅克·卢梭在其政治理论中就集中阐述了政治决策过程中的公民个人参与思想。②20世纪六七十年代，以卡罗尔·佩特曼为代表的参与民主理论的出现，使得公民参与在经过当代理论地位“低微化”之后重新成为一股重要的政治思潮。参与思想迅疾在西方国家各个社会领域流行起来，并且在政治生活中形成了约翰·克莱顿·托马斯所说的“新公民参与运动”。新公民参与运动（newpublicinvolvement），又称为市民参与（citizenparticipation），它与传统公共参与的不同之处主要表现在以下两个方面：一是新公民参与运动突破了传统公民参与的作用和角色限制，公民不仅参与政策的制定，而且也积极参与政策的实际操作，即政策执行；二是新公民参与运动从传统公民参与的精英主义倾向转向大众化，大大扩展了相关参与的公民的范围。③当然，约翰·克莱顿·托马斯在约10年前使用的“新公民参与运动”概念主要是用来描述公民参与实践的变化，即自20世纪60年代以后美国公众参与公共事务管理的要求和呼声不断高涨，在公共组织和公共事务管理中参与作用日渐增强，公民在许多重要领

域的公共政策制定与执行中的参与行动日益合法化。虽然时空条件具有极大的差异，而且在具体内容层面也难以等同，但我们仍然认为“新公民参与运动”概念至少能够部分地形容当前我国公民参与实践已经和正在发生的变化。换句话说，我国公民参与特别是在地方层面发生的新变化至少可以部分地与“新公民参与”概念相吻合。

改革开放以来，随着政治体制改革的持续深入推进，特别是政府公共决策科学化民主化取向的不断强化，我国公民参与的环境得到了进一步改善，公民参与的空间不断扩大。但是也不得不承认，我国公民政治参与从性质上看仍处于“初具现代性的初级阶段”，④并且仍然存在许多亟待解决的突出问题和障碍。究其原因，主要是“一方面政治体制中缺乏足够的政治参与渠道，而另一方面权力的机制使得政府对民众参与缺乏有效的反应。”⑤随着新媒体在我国的普及化与社会化发展，公民利用新媒体平台进行的参与行为越来越活跃。所谓新媒体，主要指建立在科学技术发展特别是数字技术发展基础上，传播方式、传播特征与传统媒体具有本质差别的各种新兴媒体的总称，其具体形式包括网站、博客、播客、网络论坛、手机短信、手机彩信、手机报纸及各种即时聊天视频工具等。

如今，新媒体已构成一个能促进公民参与的公共领域，而网络表达、网络议政、微博问政也已成为时下公民参与政治生活的新潮流。尽管目前我们还不能对新媒介化的公民参与方式及其前景过于乐观，但是有几点无疑是值得肯定的。一是公民的主体意识开始觉醒，参与的主动性不断增强。与传统大众媒体不同，新媒体的重要特点之一是自主性，公民不仅可以自主选择信息载体、信息内容、信息传播方式，而且可以自主发布和传递信息。新媒体的自主性特征无疑有助于提高公民参与的自觉性。二是公民参与的范围不断拓展。新媒体传播拥有海量信息内容，这种特性可以帮助公民随时了解社会各个领域的事物或现象，并且针对自己感兴趣的部分参与公共讨论，发表意见或态度。三是公民参与已经渗透到政府公共决策领域。新媒体传播方式的即时性与互动性特点，不仅可以帮助公民提高信息获取的时效，随时了解政府公共决策的具体情况，而且使公民不论个体或群体都可以从一定的目标出发，就某项公共政策的制定或实施发表自己的观点与主张，并在公共讨论的基础上达成共识，最终影响政府的公共决策。

二、地方政府公共决策中公民参与的效力

1.营造公民参与的决策环境

公共政策问题总是在一定的环境中产生与发展的，公共决策系统及其任何性质与形式的公共决策活动都不能脱离环境。依据美国学者戴维·伊斯顿的观点，作为社会内部环境中一个相对独立、开放的子系统，政治系统与环境系统之间存在着一种交换或交互特性，即以输入输出形式存在的关联性。政治系统的具体运作模式，首先是“要求”与“支持”在环境中得以形成并输入政治系统，经过政治系统的转换过程，向环境系统输出政策、决策与政策行动，这种输出会影响成员向系统表达的支持性观点及其要求并由此再进入系统。所谓要求，就是意向的表达，即“要求实现以自我为核心的目标，或者很可能是意欲寻求某种政治决策，以便把各种职责和繁多的义务强加于系统的全体成员。”⑥戴维·伊斯顿特别强调“要求”变量的重要性，即“输入一个系统的若干要求，会构成施加于该系统基本变量的压力的主要来源之一。”⑦各种形式的压力实际上源于系统受到的来自环境的影响，为了维持系统正常运转或减少潜在的威胁，政治系统就必须对环境中的要求做出反应。戴维·伊斯顿关于政治生活的系统分析思想，对探讨我国地方政府公共决策系统与环境的互动关系无疑具有重要的指导意义。

当前，新媒体时代背景下公民参与的新发展所产生的作用或价值是显著的，这种作用不仅体现在民主政治建设、公民社会发展领域，也体现在公民政治人格成长与全面发展方面。从公共决策系统与其所处环境之间的关系来看，地方政府公共决策中的公民参与的最显著影响无疑在于营造民主和谐的决策氛围。一方面，新媒体快速发展本身就意味着一种较为自主自由的、即时互动的媒介传播环境的形成，这使得昔日地方政府在决策权集中、易于控制的封闭系统中进行公共决策已不太可能；另一方面，新媒体在公民参与运动中被广泛运用，“政治博客”等新媒介已成为公众草根政治的民主操练场。地方政府公共决策系统不仅不能无视环境要素的变化，而且必须采取相应措施对环境要素变化做出积极反应。公民参与的新媒介化发展强化了环境中“要求”输入对公共决策系统的影响，它不仅给公共决策系统带来了更大的内容压力、容量压力，而且也给公共决策系统带来了巨大的时间压力。因此，为了减轻“要求”对公共决策系统产生的冲击，特别是缓解因对“要求”的回应迟滞或不当给“支持”带来的压力，地方政府公共决策系统就不得不更具开放性和包容性，并且以输出公共决策或政策的方式作为对环境中“要求”的反馈。上述公共决策系统对环境“要求”的反应及其输出结果，无疑又会影响社会成员向系统提出的相关要求及其支持性的观点，并在很大程度上激发公民参与的欲望与动机。如此循环往复，其结果必然是有助于建立一种更具开放性、更能包容公民参与的公共决策环境。

2.改善政府公共决策过程，优化公共决策机制和程序

如果说营造一种有利于公民参与的决策环境是公共决策系统优化的前提条件的话，那么公共决策运行过程即政策过程的改善就是公共决策系统优化的关键环节。公共决策作为一个集中行动过程，是由一系列的功能环节或阶段所构成的。在国内外众多政策过程或政策周期理论中，迈克尔·豪利特和M·拉米什等人的观点颇具代表性。在对加里·布鲁尔等人的政策循环模型进行相应改进的基础上，他们构建了一种新的政策循环模型，该模型将政策过程划分为议程设定、政策规划、公共政策决策、政策执行与政策评估五个阶段。⑧当前，新媒体的快速发展及其在人们政治生活中的广泛运用，使得公众参与已经渗透到地方政府公共决策的各个环节。就效力或作用力程度看，公众参与对于地方政府公共决策的影响在上述政策循环模型的前三个阶段表现得尤为显著。新媒介化的公众参与往往通过新媒体方式反映问题、表达解决问题的意见或态度并进而开展公共讨论，这不仅会影响到地方政府政策议程的设置，也深深影响了地方政府政策方案的设计与选择。

新媒介化的公民参与已经成为地方政府公共决策机制与程序优化的主流建设性力量。具体而言，地方政府公共决策中公民参与的建设性作用，突出表现在两个方面：

一方面，公民参与能够转移政策系统注意力，影响政策议程设置。政策循环周期的第一个也是最关键的环节是议程设定，议程设定实际上就是在若干社会问题中识辨需要政府采取行动加以解决的公共问题的过程，即构建政策问题。在传统媒体时代，政府在传播体制中居于主导地位，信息载体、内容、传播方式均受到政府严格管制。新媒体时代背景下，政府控制的传统传播格局受到巨大冲击，公众可以在任何时间任何地点及时获取各个社会领域的相关信息，在此背景下，公众可以就任何领域的任何事件或公共问题发表意见或看法，并运用新媒体平台开展公共讨论。在这个过程中，一些原本没有纳入政府政策议程的公共问题，在新媒体传播环境中却极可能成为公众关注的焦点。公众对某些公共问题的感知及其注意力的聚集，不仅有助于构建起促使地方政府付诸行动加以解决的公共舆论环境，而且有助于以“作为压力源泉的要求”形式成功地引起地方政府政策注意力的转移。至此，环境中解决某些问题的“要求”得以形成并输入政策系统，经过政策系统加工处理形成政策问题，成功进入政府政策议程之中。

另一方面，公民参与深刻影响政策方案的设计与选择。新媒体背景下，地方政府公共决策中公民参与发生的变化还表现在公民不仅仅满足于通过新媒体传播方式参与揭露问题、提出问题，从而引起地方政府公共决策系统的关注，而且也热衷于某些公共问题的解决方案或措施的公共讨论。比较典型的案例是2011年甘肃正宁县发生的“11.16”特大校车事故。该校车事故发生后，整个事件的相关信息不仅通过以网站为主的各种新媒介得以迅速传播，而且也激发了公众对于该事件所揭示的公共问题的思考。由该事故引发的以校车安全为核心的众多问题的公共讨论，迅速遍及各大网站、博客、微博、QQ、社区论坛。如何确保校车安全性问题很快成为公众关注的焦点和公众讨论的核心话题。公众纷纷发表意见、观点、主张与方案，有的网站甚至专门发布了《各国校车面面观》的文章，介绍发达国家校车制造标准与管理经验，其目的无疑是为解决我国校车安全性问题出谋划策。

总之，在这个被称为“新媒体”的网络时代，“爆炸式”的公民参与不仅对公共舆论的形成和改变、公共政策议程的设定带来空前的冲击，而且对公共问题解决方案的设计与公共政策的决议的形成乃至协商式民主的真正落实和履行都产生了深刻而广泛的影响。

三、地方政府公共决策中公民参与的限度

1.公共决策中公民参与限度的内涵

在参与民主理论家看来，政府公共决策中普遍的公民参与不仅是必要的，也是可能的。而以约瑟夫·熊彼特为代表的当代精英民主理论家却极力贬低公民参与的价值与地位，排斥、限制普通公民的参与，甚至将公民参与限制在“精英”的狭小范围内。精英民主理论家限制公民参与的主张主要是源于“民主与效能的悖论”，即民主与效能之间始终无法摆脱的内在冲突。一方面，实现民主价值要求政治系统最大限度地吸纳公民参与，确保公民政治权利，实现真正的全民参与；另一方面，普遍的公民参与必然损害政治系统运行的效率，因而必须对公民参与行为进行适度调控，确保政治系统的效能。理解这一悖论，对把握我国地方政府公共决策中公民参与的限度问题具有极大的参考价值。就民主价值而言，地方政府公共决策中广泛、深入的公民参与无疑是十分必要的，不过从效率价值的角度看，过度的公民参与又是不可取的。为了满足决策效率的要求，即便是常规的、制度化的公民参与也应该确保在一定的限度内进行，没有限制的公民参与不仅可能降低地方政府决策的效率，而且可能增加地方政府决策的风险。

所谓限度，从最一般的意义看，就是指一定的范围或者数量。限度一词在政治科学领域运用极为普遍，19世纪50年代末，约翰·密尔就在其《论自由》一书中论述了“社会所能合法施用于个人的权力的性质和限度”问题。⑨国内学者时和兴在分析政治发展过程中的国家与社会关系问题时也使用了“限度”概念，并且着重从国家权力限度、国家行动限度与国家权威限度三个方面对国家限度进行了系统研究。⑩近年来随着我国公民制度外参与行为特别是群体性事件发生率不断增长，公民参与的限度成为学者十分关切的热点问题。有学者针对政府公共决策中公民参与的限度开展研究后指出：“在现代政府治理模式下，实际上存在一个公民参与和公共管理、公共决策有效性之间的平衡。”笔者认为，从本质上讲，限度是指范围的极限，是一定标准（最高或最低）的数量或程度。地方政府公共决策中公民参与的限度，也就是地方政府公共决策中公民参与必须保持的程度或不能逾越的极限，包括范围、规模与水平层次。其中，范围主要是指公民可以参与哪些层次或类型的公共决策，规模是指参与公民数量的大小，参与水平是指公民参与对公共政策的制定与执行产生的作用力大小。参与规模、参与范围是较低层次、形式上的限度，参与水平是较高层次、本质上的限度。参与水平限度要求公民参与维持在其可能发挥的效力范围之内，也即确保地方政府公共决策质量。换句话说，参与水平限度就是公民参与应该在确保地方政府公共决策质量的前提下进行，当公民参与不能再发挥其积极作用，甚至反过来妨碍公共决策的有效性时，它就超出了限度。

2.地方政府公共决策的困境及其治理

在新公民参与运动中，新媒体的广泛运用无疑提升了地方政府公共决策中公民参与的民主价值，但是伴随而来的决策效率问题应引起警示。一些地方的民众参与已经对地方主政者形成倒逼之势，致使地方政府公共决策陷入困境，无疑突破了公民参与在效率要求方面的极限。当前，公民参与超出限度的状况集中反应在地方政府公共设施设置或公共项目建设领域。这类地方政府公共决策中，临近的居民、社会团体或组织出于对此类设施设置或公共项目建设可能损害居住环境、身体健康的担忧而积极参与，甚至采取比较强硬的态度集体反对政府决策。该现象被我国学者称为“邻避效应”（源于英文NIMBY，即Not-In-My-Back-Yard）。例如，2007年厦门反“PX”（对二甲苯）项目事件、2008年上海市民反“磁悬浮”事件等，都反映出地方政府公共决策中公民参与的超强势状况。从某种程度上说，此类事件中公民参与的超强势状态正是受益于新媒体的快速发展与普及，因为新媒体突破了传统媒体空间有限和管制严格的局限，营造了一种有利于普通公民主动参与的全新的、开放的媒介与传播环境。对于公民参与而言，这也正是新媒体的价值所在。显然，诸如“邻避效应”情绪中所凸显出来的公民参与超限度问题，已经对地方政府公共决策的效率构成了极大的冲击和威胁，若干以“新媒体事件”形式体现出来的公民参与，很难说是公民民主权利的胜利还是地方政府决策的失败。

公共决策民主化与科学化既是现代民主政治的本质属性，也是现代政府治理与善治的价值诉求。地方公共事务管理与公共决策过程中，在合理吸纳公民参与的同时，确保公共决策有效性就显得尤为重要。“邻避效应”现象给了我们极具启发性的警示，即在当前新媒介化公民参与热潮下，加强对由公民参与导致的公共决策困境的治理是地方政府面临的紧迫任务。深入分析当前新兴媒体背景下的公民参与行为后不难发现，一方面，公民基于利益诉求基础上的公共决策参与意识逐渐提高激发了公民参与的热情并使参与向纵深发展。另一方面，基于传统决策观念基础上的封闭式决策体制不能适应公民参与行为的变化，这是导致地方政府公共决策困境的关键原因。因此，决策者及时转变观念，进一步优化公共决策的机制和程序，建立开放式的参与型公共决策机制，是当前地方政府治理走出公共决策困境的根本出路。

具体而言，首先，地方决策者要转变观念。观念转变是建立开放式参与型公共决策机制的基础。只有转变观念，才能对公众参与在现阶段的新发展及时做出回应。其次，要以吸纳和扩大公众参与为轴心，健全完善公共决策的机制和程序。现阶段公民参与的突出特点是，广大民众的参与热情已经从一般性公共事务管理扩展到了地方性乃至全国性重大公共事务管理，从享有公共政策的知情权扩展到了公共政策的制定与执行时的话语权或决策权。因此，有必要以赋予公民决策参与权为基础，完善整个政策过程各个环节的公众参与机制。第三，要加强有利于各相关方利益协调与均衡的制度建设。恩格斯指出：“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来。”利益问题是人类社会存在和发展的根本问题。地方政府公共决策过程中表现出来的种种不适应或冲突，归根结底是利益的矛盾与冲突。故此，在公民充分的利益表达基础上，合理协调与均衡各相关方的利益，形成合理的利益分配格局并将之制度化，对于解决地方政府面临的决策困境具有根本意义。

注释

①[美]卡尔·科恩著，聂崇信、朱秀贤译《论民主》，商务印书馆，2004年，第219页。②[美]卡罗尔·佩特曼著，陈尧译《参与和民主理论》，上海人民出版社，2006年，第22页。③[美]约翰·克莱特·托马斯著，孙柏瑛译《公共决策中的公共参与》，中国人民大学出版社，2010年，第3页。④李金河、徐锋：《当代中国公众政治参与和决策科学化》，人民出版社，2009年，第34页。⑤邱林川、陈韬文：《新媒体事件研究》，中国人民大学出版社，2011年，第221页。⑥⑦[美]戴维·伊斯顿著，王浦劬译《政治生活的系统分析》，华夏出版社，1999年，第47、41页。⑧[美]迈克尔·豪利特、M·拉米什著，庞诗等译《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，生活·读书·新知三联书店，2006年，第179—291页。⑨[美]约翰·密尔：《论自由》，商务印书馆，1959年，第81页。⑩时和兴：《关系、限度、制度：政治发展过程中的国家与社会》，北京大学出版社，1996年，第110—228页。石路：《政府公共决策与公民参与》，社会科学文献出版社，2009年，第91—92页。《马克思恩格斯全集》第18卷，人民出版社，1964年，第307页。

责任编辑：浩淼南武