关于完善党内巡视制度的若干思考

唐勤

摘要：党内巡视制度是当前加强党内监督的一种全新的制度形式，是党在新时期加强党内制度建设的一次成功实践。建立和完善党内巡视制度，对强化党内权力监督、完善纪检机构领导体制、密切党群关系、防止干部“带病提拔”等都具有十分重要的现实意义。进一步完善党内巡视制度，一方面，要建立相对独立、权威高效的巡视机构，根据实际情况突出巡视监督重点，以务实的作风拓展巡视深度；另一方面，要建立党内巡视工作的长效机制，重视巡视成果的转化运用，并注意与其他监督制度的有效衔接。

关键词：党内巡视制度；党内监督；制度体系

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）01-0029-06

党的十六大报告明确提出：“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度。”①党的十七大报告重申：“健全纪检监察派驻机构统一管理，完善巡视制度。”②党的十八大报告进一步强调：“健全纪检监察体制，完善派驻机构统一管理，更好发挥巡视制度监督作用。”③党内巡视制度是当前加强党内监督的一种全新的制度形式，也是党在新时期加强党内制度建设的一次成功实践。本文试图从巡视人员结构、巡视监督重点、巡视手段与方法、巡视制度执行效果、巡视制度与其他监督制度的衔接等方面，对巡视制度的现状及其存在的问题做些分析探讨，并提出相应的对策措施，以期推进这一制度的改革和完善。

一、建立和完善党内巡视制度的重大意义

巡视制度，是指中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度。建立和完善党内巡视制度，对强化党内权力监督、完善纪检机构领导体制、密切党群关系、防止干部“带病提拔”等都具有十分重要的现实意义。

1.建立和完善党内巡视制度是强化党内监督的重要制度创新

坚持从严治党是我们党的优良传统和宝贵经验，也是我们党的一贯方针。落实党要管党、从严治党的方针，必须对广大党员特别是领导干部严格要求、严格监督、严格管理。长期以来，我们党虽然一直把对领导班子和主要领导干部的监督作为重要工作来抓，在2003年12月中共中央颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称《党内监督条例》）中明确提出了“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”，④并在改革创新党内权力监督的形式和途径等方面进行了积极探索，并取得了明显的成效，但党内监督特别是对主要领导干部的监督仍然是一个薄弱环节，存在监督缺位或监督流于形式的问题。导致这种状况的原因很多，但根本原因是忽视了对“监督权力”的研究，而在实际工作中往往是以相对弱势的权力去监督制约强势权力，形成了权力监控机制事实上的“弱监”“虚监”“空监”现象。在这种的阶段性成果。

情况下，尽管我们一再强调要强化权力监督意识，疏通权力监督渠道，健全权力监督制度，完善权力监督体系，但并没有从强化“监督权力”这一根本问题入手，因而没有真正形成权力之间的有效监督和制约。为此，2009年7月中共中央颁布的《中国共产党巡视工作条例（试行）》（以下简称《巡视工作条例》）把巡视监督的对象范围主要确定为省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）及县（市、区、旗）党委和同级政府、人大常委会、政协委员会党组领导班子及其成员。⑤这一规定的重大意义就在于，通过专门的巡视机构和专职的巡视队伍，强化了党内自上而下的监督权力，克服了对党的中、高级干部，特别是对“一把手”监督普遍薄弱，甚至处于虚化状态的弊端，填补了党内监督制度的一个空白。巡视制度在一定程度上割断了监督者与被监督者的利益关系，对于完善党内监督制约机制，保障监督工作取得实效具有重要意义，是强化党内监督的重要制度创新。

2.建立和完善党内巡视制度是完善现行纪检机构领导体制的重要举措

关于党的纪律检查委员会的领导体制，学术界目前大致形成了三种不同的理论逻辑和思路。一是继续沿用现行的“条块分割，以块为主”的领导体制，即由同级党委和上级纪委共同对纪委进行双重领导，但以同级党委领导为主。这一领导体制的主要弊端是，纪委的人事权、财权、物权都掌握在同级党委手中，纪委监督缺乏独立性，重大案件的查处要先向同级党委汇报，无法对同级党委进行有效的监督。二是实行“条块分割，以条为主”的领导体制，即所谓的由上级纪委和同级党委共同对纪委进行领导，但以上级纪委领导为主。三是实行上级纪委直接单独对下级纪委进行领导的垂直领导体制。在这种领导体制下，下级纪委的人事权、财权、物权都由上级纪委控制，下级纪委只对上级纪委负责，接受上级纪委的领导；同级党委对纪委不再具有领导权。从充分发挥党的纪律检查委员会的作用来看，目前许多学者主张实行第三种改革思路，即建立垂直领导体制。但实行纪检机构的垂直领导体制，毕竟是一项重大的体制性变革，涉及到党内权力配置和运作模式的变化，涉及到党内诸多复杂关系的协调和处理，搞不好是会出问题甚至出大问题的。因此，建立纪检机构的垂直领导体制仍是一个值得商榷的问题。但是，如果不建立垂直领导体制，现行的“条块分割，以块为主”的领导体制又确实不利于党的纪律检查委员会作用的充分发挥。因此，理想的改革思路是：既不采用垂直领导体制，又能够根据垂直领导体制的要求对现行“条块分割，以块为主”的领导体制进行完善，使党的纪律检查委员会的作用得到充分发挥。党内巡视制度恰恰符合这样的要求。通过建立党内巡视制度，由上级纪检部门设立巡视组直接对下级党委班子进行巡视监督，就在客观上起到了纪检机构实行垂直领导体制所发挥的作用。因此，从这个意义上说，现行纪检机构的“条块分割，以块为主”的领导体制加上目前的党内巡视制度，在效力上就应该等同于纪检机构的垂直领导体制。

3.建立和完善党内巡视制度是密切党同人民群众血肉联系的重要机制

我们党最大的优势是密切联系群众，党执政以后最大的危险是脱离群众，而权力腐败是影响党群关系的直接因素，是危险中的最大危险。怎么化解这个最大危险？就是要加强党内监督，保持党同人民群众的血肉联系，防止权力违背人民的意志而滥用。建立和完善巡视制度，是加强党内监督、改进党的作风、进一步密切党同人民群众血肉联系的重要机制。巡视工作的一个重要环节就是通过向社会公布办公地点和举报电话、设置群众意见箱、指定专人负责接待来访等形式，直接接触群众，广泛征求群众意见，从群众那里听取不同的声音，将被巡视地方和单位的领导班子置于广大党员、群众的有效监督之下。按照《巡视工作条例》的规定，巡视组可以通过多种途径和普通党员、群众直接沟通，及时发现损害群众利益的行为，从而使欺上压下的问题官员暴露的可能性大增。同时，巡视制度落实了党员对党内监督工作的知情权、参与权和监督权，充分调动了广大党员、群众对各级领导干部进行监督的积极性，得到了党员和群众的拥护。显然，把党的巡视制度落到实处对新形势下密切党同人民群众的血肉联系有着十分重要的意义。

4.建立和完善党内巡视制度是推进党风廉政建设的重要法宝

权力运行一旦失控或缺少科学有效的监督，执政党就有可能滋生官僚主义，致使腐败现象在党内滋生和蔓延，最终失去执政地位。新形势下，要深入开展反腐败斗争，就必须构建起严密、完善的预防腐败监督体系。作为党内监督的经常性工作和重要手段，巡视监督工作采取自上而下的监察方式，有效解决了党内存在的“上级监督远，同级监督软，下级监督难”的问题，是对当前党内监督制度体系建设的补充与完善。巡视组作为权力运行的监督员，使上级党委对下级党委的监督变得及时、全面、深入、有力。同时，巡视制度强调的是过程监督，强调把事前监督、事中监督和事后监督结合起来，使党内监督从静态转向动态，实现动静结合，因此可以把一些不正之风和腐败问题解决在萌芽状态，减少腐败现象的发生，强化预防作用，提高各级领导干部抵御风险和拒腐防变的能力，从而实现“关口前移、预防腐败”的根本目的。

5.建立和完善党内巡视制度是防止干部“带病提拔”的重要渠道

党内巡视制度在干部监督上特有的防错纠错功能使它已成为防止干部“带病提拔”的重要渠道。干部“带病提拔”“带病上岗”不仅会损害党的事业，而且也会产生恶劣的影响，败坏党的形象，影响党群关系的融洽。因此，必须在干部被提拔之前，就对他们进行从内到外全方位、立体式的“常规体检”。这种常规体检主要是指对干部的任前考核。但有时候一个干部是不是“有病”，单靠常规体检是检查不出来的。如果单纯依靠常规体检，对拟提拔的干部只是进行简单的程式化的考核，一些“带病”的干部仍然会是“健康”的。所以，在常规体检之外，还要对干部进行非常规体检，从多个侧面对其“健康状况”进行透视。而党内巡视制度，很显然是对干部的非常规体检。通过深入实际、深入群众的走访、座谈，巡视组能够更进一步发现拟提拔干部在政治纪律、组织原则、工作作风、廉洁自律等方面存在的问题，特别是可能存在的跑官要官、买官卖官、搞非组织活动等问题。这就为干部的选拔任用提供了更为全面的依据，也自然能够有效防止干部的“带病提拔”。

二、党内巡视制度的现状与存在的主要问题

上世纪90年代初，党中央就提出开展巡视工作，并进行了初步探索实践，为这项工作在面上推开积累了经验。在总结新时期特别是党的十六大以来巡视工作实践经验的基础上，党的十七大把巡视制度写入党章，将这项工作以党内根本大法的形式确定下来。随后，中央对巡视工作先后作出一系列重大部署。几年来，在党中央的坚强领导下，在中央巡视工作领导小组的直接领导下，经过中央纪委、中央组织部、各省（区、市）党委、中央和国家机关有关部门、中央企业、中管金融企业党委（党组）及各级巡视机构的共同努力，巡视工作取得了重要进展和显著成效。一是领导体制逐步健全；二是制度体系基本形成；三是工作领域不断拓展；四是监督实效不断增强。但由于巡视制度具体实施时间短暂，现阶段在巡视机构设置和人员配置、巡视的手段和方法等方面还不够成熟，相关的配套制度还不健全，这在一定程度上制约了巡视制度的进一步发展。

1.巡视人员结构不够优化

巡视效果的好坏与巡视人员的配备有很大关系。巡视制度虽然是法定的，而且《巡视工作条例》第32条和第33条也分别对巡视工作人员的基本条件和轮岗交流制度进行了原则规定。但是，现有的巡视制度在组织成员结构、职级待遇、经费保障等方面没有比较具体的规定。巡视组中普遍由老同志担任组长或副组长。尽管这样的巡视人员配置有便于工作的考量，老同志由于长期在党政机关工作，经验丰富，德高望重，有威信，也比较超脱。但是，由此带来的问题也比较明显：老同志面临退休，刚摸清情况又要换人，影响了巡视工作的连续性和队伍的稳定性，甚至个别老同志也因此抱有“放马南山”的消极心态，缺乏巡视工作应有的激情与勇气。

2.巡视监督的主题、重点不够明确

从法规文本看，《巡视工作条例》在《党内监督条例》的基础上，对巡视范围作了进一步明确。即巡视的主要对象是各级党委和部门的主要负责人，尤其是党政“一把手”。但是，巡视工作的既有实践证明，巡视监督的主题与重点依然不够明晰。一方面，巡视组巡视的主要对象并没有直接指向党政“一把手”，巡视工作在党政“一把手”的安排下已经沦为一般性的检查工作或评估工作，降低了巡视本身的价值和意义。巡视应该对党政“一把手”形成一定的压力，而不应消散在“领导成员”中，以达到平时难以达到的目的。另一方面，集中巡视工作几乎涵盖了日常的财务审计、执法监察和班子建设、队伍建设、廉政建设、工作调研等所有内容，没有把财务审查、领导班子作风作为巡视工作的重点。加之形式上的“谈话”为主的巡视方式，使得巡视工作在一定程度上和一定范围内“巡而不视”的现象比较普遍。

3.巡视的手段和方法有待改进

巡视的基本职能是实施有效的监督，而实施监督的前提是全面了解被监督对象的实际情况。这就需要巡视工作不断创新工作方式，不断改进工作方法，不断拓宽了解情况的范围和渠道。就目前巡视工作的手段和方式来看，仅靠《巡视工作条例》规定的听汇报、搞测评、查资料、个别谈话等，缺乏具有针对性、灵活性、有效性的方法和手段。即使在使用这些传统方法和手段的过程中，也缺乏创新性。主要采取的是“明察”，即巡视组公开进驻被巡视单位，了解情况、发现问题。同时，巡视也只是定期的，缺乏不定期巡视。故此不仅影响巡视结果的客观真实，也影响巡视成果的有效运用。其实，我国早在汉代，巡视官员就采取了明察与暗访相结合、定期巡视与不定期巡视相结合的方法。⑥如果当前我们只是采取这些单一的方法和简单的手段，必然会使巡视工作的成效弱化。

4.不同程度地存在重巡视、轻整改的问题

在实际工作中，一些巡视组和被巡视单位还不同程度地存在着重巡视、轻整改，忽视巡视成果运用等问题。巡视过程中发现的问题并没有得到有效的解决，这在一定程度上影响了巡视的公信力。依照《巡视工作条例》的规定和实际做法，巡视成果的运用转化主要为：巡视组将巡视情况汇总整理形成巡视报告后，将情况向有关领导机关、相关部门和被巡视单位报告、反馈、移交、督办，并且进行跟踪检查。这些规定和做法都是必要的，但还是缺乏一些刚性的责任规定。如巡视组和巡视组长滥用权力和不作为的责任；被巡视单位应当整改而得不到及时整改的责任；巡视领导小组的有关领导人以及纪律委员会和组织部门的有关领导者对巡视组报告的问题置之不理的责任等。

5.巡视制度与其他监督制度的有效衔接需要进一步探索

从近年来党的巡视制度的贯彻实施情况看，巡视监督与党组织监督、党的专门机关监督、群众监督、舆论监督、人大监督以及民主党派监督等多种形式的党外监督相结合还不是很紧密，巡视制度与其他党内监督法规制度和国家相关法律法规相结合还存在缝隙。如何有效实现巡视制度与其他监督制度的衔接并共同形成监督合力，需要在实践中进一步探索解决。

三、完善党内巡视制度的路径选择

在新的历史条件下，如何解决目前党内巡视制度存在的问题，更加深入地开展巡视监督工作，更好地发挥巡视制度的监督作用，提高巡视监督工作规范化、制度化水平，是今后一个时期完善党内巡视制度必须认真解决的重大课题。

1.建立相对独立、权威高效的巡视机构，优化巡视人员结构

首先，建立相对独立、权威高效的巡视机构。在省级巡视机构设置方面，可以考虑建立在党委专任副书记任组长，纪委书记、组织部长任副组长的巡视领导小组之下，相对独立于纪委和组织部的巡视办公室，且与组织部、宣传部等党委机构并列。巡视组长可向担任巡视领导小组组长的副书记汇报，必要时还可直接向党委书记汇报。其次，优化巡视人员结构。一是严把巡视人员“入口”关和“考核”关。通过组织选调、公开选拔等方式，将公道正派的优秀人才吸纳到巡视队伍中来，实现巡视队伍的适度年轻化。同时，健全巡视干部考核制度。对不适合从事巡视工作的，果断将之调离；对违法乱纪、腐败变质的，坚决查处；对党性强、业绩突出的，予以提拔重用。二是坚持开放式原则建设巡视队伍。加强巡视干部的交流，对于从事巡视工作的主要干部，应有计划地实行交流任职，同时可适当吸收一些党员专家学者参与巡视工作。

2.全面把握巡视监督内容，根据实际情况突出巡视监督重点

《巡视工作条例》将巡视工作的主要任务规定为，监督被巡视党组织领导班子及其成员贯彻执行党的路线方针政策和决议、决定，贯彻落实邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观，执行民主集中制，执行党风廉政建设责任制和自身廉政勤政，开展作风建设，选拔任用干部等方面的情况。对上述巡视监督内容，要全面把握，不可偏废。或者说，上述几个方面的内容要“面面俱到”。否则，将难以对巡视监督对象的情况作出总体估价。与此同时，应当根据形势、任务和实际情况，突出巡视监督的重点，做到有的放矢，从而增强巡视工作的实效性，达到巡视的目的。

要明确巡视工作对象的特殊性，严格按照《巡视工作条例》所规定的巡视内容开展巡视监督，抓住权力运行的关键部位和重点环节，强化对重要领域和关键环节权力运行的巡视监督。特别要关注各级领导班子“三重一大”制度落实情况，确保重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用在程序上规范，在决策上科学、民主。同时要紧密联系被巡视地区和单位的实际，规范巡视内容和突出工作重点。由于政府机构、企业、金融机构、高等院校的情况不尽相同，可根据不同时期、不同阶段的工作重点，及时调整巡视的重点内容。必须抓住决策、用人、审批、财务、监管等权力运行的关键环节，在具体巡视工作中又有所侧重，把全面巡视与集中专项巡视结合起来。无论侧重哪个方面，都应围绕单位“一把手”的权力中心开展巡视。

3.拓展巡视深度，以务实深入的作风了解情况和查找问题

巡视是一种自上而下的监督方式，但从事巡视工作切忌高高在上，作风浮飘，而应深入实际，躬行实践。只有这样，才有可能了解到真实情况，否则就有可能是巡而不视、视而不见。为此，必须做到“三个结合”。首先，在巡视时间上采取“定期”巡视与“不定期”巡视相结合。“定期”巡视规定的周期可以“任期周期”为基础，创造条件逐步向“年度周期”缩短。“不定期”巡视应该针对群众反映的突出问题而展开。要坚持多下基层进行不要陪同、不定时间的突击访问，以便更多地了解真实情况。其次，在巡视活动上做到“明察”与“暗访”相结合。对“明察”，要加大对被巡视单位群众的宣传力度，鼓励大家充分发表自己的看法和意见。经验表明，“暗访”可以弥补“明察”的不足，往往能够了解到潜在的第一手信息。再次，在巡视配套上实行“巡视”与“举报”相结合。举报是一种情况反馈。在当前情况下，在提倡实名举报的同时，不能反对匿名举报。所有这些，都要关注群众议论的焦点。不仅要注意领导干部八小时以内“工作圈”的表现，而且要了解他们八小时以外“生活圈”和“交际圈”的表现。毫无疑问，坚持务实深入的作风，有助于做到实事求是，避免形式主义和浅尝辄止，拓展巡视深度，从而保证巡视工作取得应有的实效。

4.注重巡视成果转化，建立巡视工作责任制

推动巡视成果的转化运用，是实现巡视工作目的和衡量巡视工作成效的重要标准。一方面要向被巡视单位反馈巡视情况，指出存在的问题，督促被巡视单位根据巡视反馈意见认真改进工作，针对巡视中发现的问题建立健全相关制度。另一方面要重视巡视工作与其他部门的协调，发挥整体合力作用。为此，要抓住巡视成果的运用这个环节，重视巡视制度与有处置权的监督机构的配合。一是要建立巡视工作档案，把在巡视工作中了解到的干部工作、生活、作风及其他方面的情况运用到干部考核和选拔任用工作中，为组织部门选拔任用干部提供参考；二是要把在巡视工作中发现的案件线索及时移交给纪检监察机关，而且从巡视监督的角度，对纪检机关查实和处理的情况还可进行再监督。

要强化巡视成果运用转化的责任机制。首先，要完善巡视机构的责任制。具体地讲，就是要进一步明确巡视办公室、巡视组特别是巡视组长的责任问题。如果有滥用职权、懈怠不作为、接受被巡视单位和个人的贿赂，对问题不实事求是、夸大或掩盖、应当报告不报告、应当移交不移交，且造成比较严重的后果等行为，其必须承担相应的责任。其次，要完善被巡视单位运用巡视成果的责任制。如果被巡视单位对巡视工作不重视，对巡视组提出的整改意见、对策、建议不重视，不认真整改等，都要规定相应的责任并予以追究。最后，要完善巡视领导小组、纪检机关、组织部门的责任制。对巡视组报告的问题和线索，巡视领导小组负责人置之不理、纪检机关不依职责进一步查实，而后来经证实被巡视干部违反党纪国法的，由巡视领导小组、纪委有关人员承担责任；巡视机构对被巡视干部评价为不适合继续担任领导职务，而组织部门在调整班子和干部考核、使用、提拔时，忽视巡视机构的评价（建议）继续使用或者提拔，以致后来确实出现严重问题或腐败行为的，由组织部门有关人员承担责任。

5.建立党内巡视工作的长效机制，避免巡视的运动主义倾向

目前，对党内巡视工作定位问题争论的焦点实际上集中在：党内巡视工作是加强党风廉政建设的一场政治运动，还是一种制度化的需要经常性发挥作用的长效工作机制？如果将当前的巡视工作看作是为防治党内腐败所开展的一场政治运动，是所谓的“巡视风暴”，那就不能对党内腐败分子起到震慑作用，不能对各地的反腐败工作真正起到推动作用。我们知道，在猫和老鼠的博弈中，如果猫捉老鼠的行为只是一场运动，老鼠知道猫什么时候开始行动、什么时候行动结束，老鼠就会在猫开始行动时采取各种方式保护自己；但只要风声一过，猫一走远，老鼠又会肆无忌惮地出来活动。同样的道理，在巡视者与被巡视者的博弈中，如果被巡视者知道巡视者的巡视只是一场运动，他们就会小心翼翼地去应付这场运动，在被巡视期间夹着尾巴做人；而一旦运动一过，风声一过，巡视结束，他们就会再继续损害党和人民利益的勾当，变本加厉地搞腐败。因此，运动主义式的巡视只是权宜之计，只能暂时治标，不能从源头上治本，况且运动式的巡视甚至还会使腐败分子增强免疫力。因此，党内巡视要发挥其应有的功能，就必须首先根除运动主义倾向，着眼于建立党内巡视工作的长效机制，实现巡视工作的制度化、规范化、经常化，不给腐败分子以任何喘息的机会。

6.巡视制度应与其他监督制度有效衔接，形成严密的制度体系

在我国监督体系中，巡视制度只是众多监督制度的一种。巡视制度从本质上来讲，是上级对下级的监督，是大权力对小权力的监督。这种监督方式要真正发挥作用，离不开同级的横向监督和下级对上级的纵向监督来配合。因此，在巡视制度完善过程中，要注意与其他监督制度的有效衔接。如果只靠巡视制度封闭运行，很难收到预期的效果。比如说，中央巡视组到某个省去巡视，要参加省委领导班子的民主生活会、述职述廉会，要找几大班子的成员了解情况，还要到省直各部门去了解情况，并与下级的干部群众谈话。如果同级的横向监督和下级对上级的监督制度不健全，各部门的同志和下级的干部群众都不敢对省委领导进行监督，都不敢提意见，那么中央巡视组就了解不到真实情况，巡视工作就不能发挥其应有的作用。因此，巡视制度不仅要与党内的民主生活会制度、述职述廉制度、民主测评制度和报告工作制度相结合，还要与党外监督、舆论监督、信访监督相结合，努力使各种监督制度结合成一个有机整体，形成合力。只有这样，巡视制度才能发挥它的最大效力。要达到这个目的，就要充分发展党内民主和人民民主，畅通广大党员和群众对领导干部发挥监督作用的渠道，形成良好的民主氛围。需要强调的是，民主化程度是影响巡视工作有效开展的一个重要因素，这也是相关部门在推进巡视工作科学化过程中必须高度重视的一个问题。

注释

①《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2002年，第36页。②《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2007年，第53页。③《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2012年，第51页。④《中国共产党党内监督条例（试行）》，中国方正出版社，2004年，第3页。⑤《中国共产党巡视工作条例（试行）》，中国方正出版社，2009年，第10页。⑥张晋藩：《中国古代监察法制史》，江苏人民出版社，2007年，第115—116页。

责任编辑：浩淼南武