论基于人大的政府绩效异体评估*

高洪成 娄成武

论基于人大的政府绩效异体评估*

高洪成 娄成武

我国的政府绩效评估一直沿循了政府主导的内部评估路径，这是当前评估陷入困境的根本原因。偏于单纯追求管理技术系统自洽性的研究思路，导致在“谁来评估”问题上缺乏重视及深入探讨。政府绩效评估在作为技术工具的同时意涵着重要的政治责任，应站在治理范式转型的高度来考量政府绩效评估的定位及评估主体构建问题。作为一种公共治理机制，政府绩效评估应开辟实质意义上的异体评估路径，构建以人大为核心主体的异体评估框架。人大主导的评估模式自成系统，它一方面能够通过评估途径引导督促政府落实公共责任和推动行政管理体制改革，另一方面能够通过持续性的外部压力机制促成政府内部评估模式的完善及深入。

政府绩效评估;公共治理;异体评估;人民代表大会

自科学发展观思想提出以来，政府绩效评估受到中央和地方政府的普遍关注，成为政府部门推行管理创新的重要举措，全国范围内掀起了一场持续10年之久的政府绩效评估热潮。但是，就最近几年的评估实践结果而言，该项工作的实施成效远低于预期并颇受质疑，存在着评估工作被改造为新的政绩工程、盲目攀比跟风现象及运动式评估等诸多问题。在理论研究方面，我国至今还没有形成能够切实指导评估实践的统一的系统性理论，更未能建立起一套规范的政府绩效评估制度。反思我国政府绩效评估陷入困境的根源，从基本制约因素入手寻求新的理论突破，是摆在我们面前的一项重要课题。

一、理论困惑与实践困境之源:谁来评估

在我国的政府绩效评估运动中，相继出现了以山东青岛为代表的“改进型目标责任制”、以山东烟台为代表的“社会服务承诺制”、以河北邢台为代表的“效能监察”、以福建漳州为代表的“效能建设”、以辽宁沈阳和江苏南京为代表的“公民评议政府”、以甘肃兰州为代表的“第三方评估”、以安徽淮南为代表的“党政群团一体化”等至少九种评估模式。①但无法回避的现实是，这些实践模式都内含了一个共性特征:评估活动是由政府系统内部主导的。尽管上述评估实践中不同程度地注意了吸纳公众参与和引入民间力量，但往往形式大于内容，主导权仍然掌握在政府手中。

“谁来评估”是政府绩效评估体系设计中的一个基础的、首要的问题，是绩效评估研究的逻辑起点。就政府绩效评估的基本逻辑框架“为何评估——谁来评估——评估什么——如何评估——评估何用”而言，五个环节之间存在着严密的逻辑关系(如图1所示)。根据政府绩效评估发展阶段的不同，每个环节在该评估链条中的重要程度渐次发生变化:在评估引进阶段，“为何评估”非常重要，旨在统一认识，确立评估的重要地位;在就评估意义达成一致后，便需要解决及澄清“谁来评估”的问题，而“谁来评估”又需要同“为何评估”紧密联系在一起进行理解，对“为何评估”的理解深度在很大程度上又决定着“谁来评估”;评估主体确定之后，需要重点解决“评估什么”的问题，将评估内容尽可能科学地分解到评估指标体系之中，并选取测评方法;前面三个环节解决以后，评估将要进入实际操作阶段，需要研究应该如何发起、组织和实施评估;“评估何用”旨在通过对评估结论的科学使用以充分发挥其结果导向功能。

图1 政府绩效评估逻辑框架

从国内政府绩效评估的发展现状看，系统性、科学性的政府绩效评估理论及实践模式均尚未形成。这个阶段的首要问题是必须明确“谁来评估”的问题。“谁来评估”环节直接决定着“评估什么”和“如何评估”两个环节，也深刻地影响着“评估何用”。只有在切实理解并确定了“谁来评估”之后，才能开展好后续工作。评估主体问题解决不好，会造成整个链条内容朝着错误的方向演化。

目前，国内学界已逐渐形成共识，认为政府绩效评估的内部评估路径是造成我国评估困境的主要原因和根源性问题。评估主体过于单一的内部取向，直接损害了政府绩效评估的公允性、科学性和连贯性。②然而，尽管有此共识，但在评估主体的选取及主体结构安排方面却又一直相对缺乏足够深入透彻的讨论，我国政府绩效评估由政府自身主导的主体格局也一直未能获得实质性改变。笔者认为，“谁来评估”环节出现误区的原因是，未能切实将政府绩效评估研究置身于国家政治生态中去审视和思考，多数研究只在五个环节之间徘徊，没有将这五个环节与评估体系之外的政治系统和国家社会系统紧密联系起来，回避了针对中国政府绩效评估实施条件的政治因素分析，而是试图在不触及体制的前提下主要进行工具性、技术性研究。这种偏于追求管理技术系统自洽性的研究逻辑造成了研究重点的下移，政府绩效评估研究主要聚集于“评估什么”环节，将重点放在了绩效评估方法的选择以及绩效指标的制定讨论上，并且在指标及方法方面分歧和争论不断。研究重点的错位造成了“谁来评估”环节基础理论研究的不足，进而造成政府绩效评估实践推进的难以为继。

二、公共治理范式变革下“异体评估”思路的提出

1.公共治理范式的变革与政府绩效评估的性质界定

在主要倾向于从管理技术角度探讨政府绩效评估系统完整性和精致化的研究取向下，“一种有效的管理工具”是国内学界对政府绩效评估性质的一个基本概括。实际上，这种主要追求技术理性而淡化政治理性、将政府绩效评估的性质内涵主要理解为工具和技术范畴的性质判断，沿循了传统行政管理范式的框架，仍然把它当做实现上级政府和领导意图的技术手段和一种自上而下实施行政监督控制的手段，是一种典型的压力型绩效体制，③其结局极易陷入传统目标管理的窠臼。因此，澄清确立“谁来评估”问题和破解我国政府绩效评估的困境的关键，是需要跳出“政府绩效评估是内部管理工具”的思想认识误区，尊重及回归政府绩效评估所意涵的政治责任，回归政府绩效评估作为政治与技术双重理性统一体的本义。

传统公共行政的理论假设是通过科层的等级控制而形成程序化的责任机制。但是，发轫于20世纪70年代末的新公共管理运动及其后的治理学派认为，传统公共行政范式并不能真正有效落实公共责任问题，经常出现行政科层责任与政治责任的脱节，并且在行政权不断扩张的趋势下，行政管理集团容易逐渐脱离公共利益而形成“管理人控制”。在上述理论观点的不断冲击下，传统公共行政范式开始向公共治理范式转换，逐渐形成了新型的公共治理式行政理念，强调公共责任与结果导向、公众回应和多边治理格局。政府绩效评估是新公共管理运动的重要内容，同时它切合了公共治理思想中关于政治回应、人民导向和公众参与的权利诉求，体现着公共治理的内容及精神。目前，中国正处于急剧的社会转型期，这在一定程度上集中体现为治理模式的主动或被动转换。在此背景下，我们需要站在治理范式转型的高度去理解和把握政府绩效评估的性质及内涵，来重新认识评估主体构建问题。政府绩效评估的出发点是卸载繁冗规则和督促政府切实履行公共责任，承载着作为治理机制搭建行政责任与政治责任之间断裂的桥梁的重任。基于这种考量，政府绩效评估的定位应从“一种有效的管理工具”上升到“一种有效的治理工具及制度安排”的高度，它不仅仅是针对政府的一种治理或监督工具，更是一套超出政府自身的、涉及政治系统调整的制度架构。作如此界定的原因还有，由于社会转型期的特殊时代背景，我国绩效评估研究肇兴的动因，是基于寻求行政管理体制改革突破口的现实需求，是希望通过绩效评估建立起有效的公共责任机制和服务型政府，希望通过对政府产出结果的控制来引导和督促政府职能转变、促成行政和政治体制改革的深入推进。对中国而言，政府绩效评估的体制改革价值远大于效率工具价值。

2.“异体评估”的提出及概念解释

基于上述性质界定，在利益相关者多边共同治理与善治框架下，政府绩效评估主体资格的分析视野需要更为宽广，需要从政府系统内部转移到外部，由“内部评估”转向“外部评估”。“内部评估”和“外部评估”的根本区别，在于绩效评估“由谁来主导”这样一个核心问题。但“外部”是一个集合概念，带有很大的模糊性，不利于对评估主体的具体理解，因此需要对“外部”概念做进一步的内部结构分析。为了既突出“外部”之中的个体要素，又要区分开政府自身评估的状态，本文引入“异体”概念。“异体”较“外部”概念有所细化，除了具备“外部”的集合概念特征之外，还可以突出强调个体要素，因此使用起来更为直观。“异体”对政府进行的评估可以称之为“异体评估”，而政府对自身的评估也就相应地可称之为“同体评估”。显然，对“体”的界定范围的不同，将直接导致“同体”和“异体”在内涵理解上的不同。在这里的“同体评估”含义中，是将整个政府系统看做一个“体”，采用的是狭义的政府概念界定。同体评估是指政府系统内部各构成单元之间形成的评估组合形式，主要可分为同体纵向评估和同体横向评估两大类，前者主要是指上级政府对下级政府的评估，后者指在同一级政府组织内，不同部门之间的相互评估。异体评估是指政府系统外各单元(即“外部”集合中的某一个异体或某几个异体的联合)对政府进行的评估。结合一些学者关于政府绩效评估主体利益相关者理论的研究成果，④这里的“异体”主要包括:党、人大、政协、民主党派、社会组织、大学及科研院所、新闻媒体、公众等。

在“外部评估”基础上提出“异体评估”后，还需要在上述若干个“异体”中选择并确立一个核心主体即“核心异体”。核心异体将是政府绩效评估的主导力量，它要对整个绩效评估过程负责，是评估活动的发起者，更是组织实施者，并由它来公布及使用评估结果，采取一定的手段督促政府改善绩效。因此，核心异体的选择至关重要，它是政府绩效评估主体构建的关键点。

3.“异体评估”与第三方评估、公众参与评估、社会评议等的区别

为破解政府绩效评估的内部模式困局，国内学者及地方政府相继提出了引入公众参与、实行第三方评估、社会评议等三种主要对策思路。这三种思路可归属于异体评估范畴，但又与本文所提出的异体评估在内涵上存在着质的区别，尤其难以符合核心异体的主体资格要求。第一，公众参与和社会评议在逻辑上依然坚持了政府主导的评估模式。公众参与一般具有感性、分散及孤立的特点，信息获取能力薄弱。公众参与主要体现为接受问卷调查及访谈等形式的“有限参与”。尤其在公民社会发育程度孱弱的条件下，作为被组织者和被发动者的公众，难以成为评估活动的组织实施者。因此，公众参与和社会评议应定位于是政府内部评估模式的一种有益补充或完善，它并不能从实质上解决内部评估路径的固有缺陷。第二，第三方评估缺乏切实的独立性价值和制度刚性。由于目前大部分第三方的评估项目实际上直接来自于政府委托，在操作实施中便不可避免地削弱了第三方的一些评估自主权，评估的关键环节仍然极易为委托方所掌控。同时，由于评估结果使用权的政府的垄断性，民间第三方缺乏对政府行为加以制约的实力，第三方评估也就难以切实发挥政府绩效评估的结果导向功能，无法对政府职能转变及行政行为改善构成有效制约。

显然，上述三种思路主要从增量民主视角来探讨评估主体问题，着眼于公民社会条件下的体制外资源，而对体制内资源即存量民主机制有所忽视或不信任。诚然，在西方蓬勃发展的政府绩效评估运动中，公众参与、第三方评估等民间力量构成了一种独立评估势力并具有广阔的操作空间，但其都预设了自身的前提条件和适用要求。⑤关于政府绩效评估的主体选取及相关制度设计，是一个需要立足本土的现实问题，必须深入考虑政府绩效评估所处的政治体制、社会文化、公民社会状况、技术条件等行政生态环境。正如威尔逊在将欧洲的行政学理论引入美国时曾经指出的那样:“一切普遍性理论作为理论来说，应该不仅是在公开的论证中，并且在我们的思想上，都谦虚地处于背景与衬托地位”，“世界性的‘做什么’永远应该由美国式的‘如何做’所支配。”⑥同理，关于我国政府绩效评估的研究、尤其是针对评估主体这一关键问题的研究，需要置身于我国的特定行政生态来探讨新的路径及方法。不得不承认，在我国现实条件下，公众参与、第三方评估等难以担当核心异体的重任，其评估进路并不能从制度建设的角度真正有效地推动政府绩效评估工作的深入发展和建立起长效机制，我们更应该将目光投向体制内资源，充分利用存量民主机制，立足权力监督制约能力和政治发展方向，从制度建构的高度来思考核心异体的选取与评估主体的构建问题。

三、基于人大核心主体的异体评估框架:理论建构与评估路径

1.人民代表大会作为核心异体的理论建构

在核心异体的确定问题上，可供选择的异体范围主要包括党、人大、政协、民主党派、社会组织、大学及科研院所、新闻媒体、公众等。上述主体中，社会组织、大学及科研院所、新闻媒体等第三方评估难以从权力约束及制度空间角度获得突破性进展，前文对此已有所阐释;党对政府的监督主要为政治监督、思想监督和组织监督，同时由于地方党委与政府在现实利益方面经常呈现一致性，故不适合成为政府绩效评估的主导者;政协和民主党派对政府监督的实质是权利监督而非权力监督，因而缺乏法律效力和强制性。基于多重考虑，本文认为，政府绩效评估的核心主体应选择确定为人民代表大会。选取的〗理论依据主要来自两个方面:一是政府绩效评估的制度构建需要符合公共治理范式转型的方向及需要，需要将其契合入国家治理结构的变革过程之中;二是委托代理理论的基础支撑和人大作为政府监督主体的合宪性。理论模型如图2所示。

图2 国家治理结构中的政府绩效评估

根据图2，人大在整个国家治理结构中的位置及功能可做如下阐释:人民群众、党、人大、政府(为分析简要，暂不考虑其他政治力量)是国家政治生活中的四股重要力量，共同组成了国家治理结构，蕴涵了国家治理过程;作为代议机构，人大处于人民群众与政府、党与政府的交界线上，是民意和党的意志成为国家意志和政治产品的转化器;由于人大是联系人民群众与政府的纽带，承担着双重代理的角色，因此天然具有监督政府的合法性和正当性;中国的政治制度强调政治分工而不是分权，在整个国家运行过程中，党居于领导地位，因此人大监督权的有效行使不仅要处理好人大与政府的关系，还要取决于人大与党委的关系;⑦在人大对政府的监督控制中，对政府执行国家大政方针、管理经济社会以及其自身运行效率的整体绩效判断是重要一环，需要通过政府绩效评估来对政府的绩效状况进行评判，观察其是否切实履行了受托责任，进而引导或控制政府的行为改进，并将政府绩效评估的结果向主要利益相关者进行反馈。

将委托代理链条展开来看，政治是一种特殊的委托代理活动。⑧作为政治主体的政府接受了社会公众的委托，以公共利益代理人的身份进行活动。但由于政府利益和信息不对称是客观存在的，公民与政府之间的委托代理关系中不可避免地存在着代理问题。为降低代理风险，政治领域中的委托人便需要构建一套相应的治理制度安排来对政府加以监督和控制，政府绩效评估的立足点即在于此。但是不同于一般代理关系，公民作为委托人一方，其身份是抽象的、模糊的，这导致委托人一方在权利享受和义务承担方面均存在极大的不确定性，因此需要通过代议机构来行使其监督控制权力。人民代表大会在政治领域的委托代理链条中扮演着双重作用，居于承上启下的中枢地位:一方面，它基于公众的委托而产生，承担着对公众的受托责任;另一方面，它产生了政府等国家机关，扮演着委托人的角色。因此，作为国家最高权力机关和权力的委托者，人大对政府行使权力的情况实施监督是一种合乎逻辑的必然要求，人大的民意代表机构性质决定了它对政府监控的合宪性和权威性。虽然就目前情况看，人大监督存在一定的弱势和虚化状态，但其监督乏力的一个重要原因就在于缺乏具体可操作的监督手段。基于政府绩效评估作为“一种有效的治理工具及制度安排”的性质定位，及其可通过具体翔实的指标体系来全面测评政府绩效的具体、可操作的特点，政府绩效评估无疑为人大监督职能的加强和顺利实施提供了一个有效的手段选择。通过政府绩效评估途径，人大能够更为准确且便利地引导或控制政府行为。将政府绩效评估的核心主体选择为人大，由人大主导评估活动来完成对政府绩效的监督控制，符合党和国家提出的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的总要求。因此，将人大确定为政府绩效评估的核心主体资格，既具有充分的理论应然性，又切合政府绩效评估的体制改革价值诉求。

2.基于人大核心的异体评估路径及其行动策略

第一，成立政府绩效评估专门委员会。由于政府绩效评估工作需要耗费大量的时间和精力，评估周期长，组织实施需要具备稳固的具体机构和长效机制，评估过程中又涉及一些繁琐且复杂的专业化知识，因此需要考虑在人大及其常务委员会下设政府绩效评估专门委员会。为保障评估工作的顺利实施:一方面，需要对政府绩效评估专门委员会的评估主导地位通过制度创建形式加以确立;另一方面，需要赋予专门委员会一定的监督权力，包括综合评估权、评估信息调查权、评估检查权及结果使用上的督导权等。

第二，构建基于人大核心的多元主体格局和联动机制。将人大确定为政府绩效评估的主体，并不意味着可以忽视其他评估主体，应构建人大核心主体基础上的多元化评估主体结构，要求各评估主体间形成一种良性互动关系。在人大主导实施下，多个评估主体从各自特定的角色身份、知识经验、利益需求和动机态度出发，表达对政府管理的意见与诉求，能够形成优势互补的合理格局和联动机制，将尽可能减少评估误差。一是紧密联合第三方力量，通过寻求智力支持、项目委托等形式与民间组织、大学及科研院所等第三方进行有机联合。二是开拓社会公众直接参与和间接参与政府绩效评估的渠道，有效提高公众参与评估的深度和广度。三是充分联合新闻媒体营造积极健康、严肃认真的评估氛围和评估文化，提高社会各界对评估工作的认识程度和参与主动性。另外，除了专门委员会主导下的评估路径之外，还应当积极鼓励具有独立评估实力的第三方或者其他组织自行发起实施政府绩效评估活动，促进人大评估模式的不断改善，构成人大评估模式的有益补充。

第三，建立科学公正的评估结果公布及使用制度。一是要设计一个完善的评估结果公布制度。将评估结论以详尽评估报告的形式向利益相关者及社会各界公开，是政府绩效评估发挥功效的重要前提。二是要摸索建立一套科学严谨的评估结果使用制度。在评估结果使用上我们需要持谨慎态度，尤其避免陷入过于片面的“负责落实到人头”和“与预算直接挂钩”的误区，需要充分考虑到结果使用过程中可能产生的负效应，宜在逐步试验的基础上积极而稳妥地建立健全结果使用制度。对政府绩效评估结果的正确运用并不是要“抓出罪犯”，而是总结经验、发现问题、寻求对策。

第四，建立评估过程公开制度和申诉救济制度。为增强人大评估模式的公信力，需要将评估过程向包括政府在内的社会各界公开。另外，由于政府绩效评估牵涉面广、评估过程复杂，同时可能存在人大及其他主体对被评估对象的工作信息掌握不够充足的情况，难免会出现一些评估误差，可能会出现偏颇或者与事实不符的评价结论，因此需要建立有效的评估申诉制度，为被评估对象提供权利救济途径。

第五，制定专门性评估法案。为保证基于人大核心的异体评估模式的权威地位，需要考虑出台相关的专门性评估法案，防止由于政府部门抵制而导致人大评估权被弱化。评估法案应对人大的评估主导地位、组织实施过程、评估结果使用等各个环节进行规制，保障政府绩效评估的统一性和规范性。

四、结语

对正处于艰难转型时期的中国而言，政府绩效评估具有重要的应用价值。胡锦涛总书记和温家宝总理多次在重要讲话中强调，要坚持科学发展观和树立正确的政绩观，抓紧研究和建立科学的政府绩效评估体系，开展评估试点和相关制度建设。政府绩效评估是一项涉及面非常广泛的复杂系统，牵一发而动全身，因此需要在充分讨论和详细布局的基础上审慎推行。本文站在异体评估的视角，对我国政府绩效评估的主体构建问题进行了反思和探讨，阐述了异体评估的主要内容。但需要说明的是，选取人大作为政府绩效评估的核心主体的异体评估思路，并不意味着彻底否定或排斥政府内部评估模式。政府内部自上而下的绩效评估是政府绩效管理的一个环节，是政府管理的一种有效工具。这种内部评估模式之所以欠缺实效，是由于外部压力缺位导致。人大评估模式即在于构筑这样一种外部压力。因此，人大评估模式与政府内部评估模式是两条并行的评估路径，前者的作用一方面在于通过自己的方式检视政府绩效，另一方面是通过压力机制促成后者的深入发展。西方政府绩效评估的发展经验也表明，就政府绩效评估的动力机制而言，若非外部压力，政府本身并不具备切实的自评估动力和积极性。来自代议机构评估体系的评价压力是政府自身能够有效开展绩效评估的前提条件。我们需要在努力完善政府同体评估制度建设的同时，构建基于人大核心的多元主体结构及相关制度体系，开辟并实现真正意义上的异体评估路径，建立起适合中国实际的政府绩效评估架构和动力机制，充分释放评估活力。

注释

①包国宪、曹西安:《我国地方政府绩效评价的回顾与模式分析》，《兰州大学学报》2007年第1期。②邱法宗、霁星:《关于地方政府绩效评估主体系统构建的几个问题》，《中国行政管理》2007年第3期。③陈天祥:《政府绩效管理研究:回归政治与技术双重理性本义》，《浙江大学学报》2011年第4期。④吴建南、刘佳、Richard M Walker:《地方政府绩效评估中的利益相关者与绩效数据——基于德尔菲法的研究》，《华东经济管理》2011年第4期。⑤郑方辉:《政府整体绩效评价:理论假说及其实证检验——以2008年度广东省为例》，《公共管理学报》2011年第3期。⑥［美］威尔逊:《行政学研究》中译本，1987年，第33页。⑦杨雪冬:《地方人大监督权的有效实现》，《公共管理评论》2005年第3期。⑧邓名奋:《论公民与政府委托——代理关系的构建》，《国家行政学院学报》2007年第5期。

D035.1

A

1003—0751(2012)05—0007—06

2012—05—29

教育部人文社会科学研究青年基金项目《基于“异体评估”和结构方程模型(SEM)的政府绩效评估体系构建研究》(11YJC810011)、中央高校基本科研业务费种子基金项目《我国政府绩效评估的理论创新与体系重构》(N100414003)、教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《中国社会转型中的政府治理模式研究》(08JZD0018)、辽宁省社会科学规划重点项目《基于科学发展观的辽宁市级政府绩效评估指标体系研究》(L08ATJ001)的阶段性成果。

高洪成，男，东北大学文法学院公共管理系讲师，博士(沈阳 110819)。

娄成武，男，东北大学文法学院公共管理系教授，博士生导师(沈阳 110819)。

责任编辑:浩淼 思齐