中国公共预算制度:演进轨迹与发展取向*

时间：2024-05-09

彭健

中国公共预算制度:演进轨迹与发展取向*

彭健

我国公共预算制度的演进与公共财政改革和社会经济体制转型有着密切的联系。回顾中华人民共和国成立以来公共预算制度的发展与变革，正是逐步从带有浓厚计划经济色彩的传统预算管理制度向与社会主义市场经济相适应的现代公共预算制度的转变过程。近年来，在公共财政改革理念指引下，我国相继实施了多项公共预算管理创新举措，取得了良好的效果。但也应当看到，我国的公共预算改革尚处于初始阶段，与公共财政管理的要求仍存在着较大的差距。下一阶段改革应借鉴英美公共预算制度演进过程中的规律与经验，并依据我国的实际情况，合理选择公共预算改革取向。从总体改革路径来看，我国的预算改革可沿着先易后难、渐进推进的路径逐步展开。在近期，还需进一步加强预算过程中的行政控制，提高预算编制的准确性与完整性，确保预算执行的合规性与及时性。从发展的眼光看，在完成一系列预算技术层面的基础性工作后，还需要将预算改革的重心适时引向预算规则与预算程序层面。

公共预算制度;公共财政;预算管理;预算程序

一、引言

我国的公共预算制度形成于20世纪50年代初期(当时称之为“国家预算”)。传统的公共预算制度带有浓厚的计划经济色彩，虽然在形式上与国际通行的公共预算一致，也需要提交人代会审议批准才能执行，①但作为政府统一安排预算收支的基本计划，计划经济条件下的公共预算实质上只是国民经济计划的一部分，是中央政府以高度集中的指令性计划配置社会资源的一种基本手段。改革开放后，随着市场经济因素的逐步引入，我国的经济体制和财政体制经历了一系列重大变革，但是由于多种因素的制约，预算制度的计划经济本质并未从根本上得以改变，这带来了预算透明度较低、预算约束较弱、预算资金效率不高等一系列问题，在一定程度上阻碍了我国政府与市场关系从政府决定型向市场决定型的顺利转变。

20世纪90年代末，构建公共财政框架成为我国财政改革的重要目标。而公共财政框架构建过程中的关键问题在于如何规范政府与市场的关系以及如何合理确定二者的作用领域。从市场经济发达国家数百年的公共财政实践来看，公共预算制度是公共财政运行的基本载体。公共预算在一国的政治与经济运行中发挥着重要作用，不仅是政府的收支计划，集中体现出一国政府在政治、经济及社会等各个领域的公共政策，而且作为市场经济背景下市场力量制约和规范政府行为的一种重要机制，也是民主制度在公共财政领域的体现。因此，对带有计划经济色彩的传统预算管理制度进行彻底改革，建立健全与公共财政框架相适应的现代公共预算制度，是构建公共财政框架的必经环节，也是实现我国政府与市场关系由政府决定型向市场决定型转变的关键步骤。

进入21世纪后，在全国人大和审计署的共同推动下，财政部相继实施了编制部门预算、完善政府收支科目分类、推行国库集中收付制度和政府采购制度等多项公共预算改革措施，并取得了较为显著的成效。但应当看到，由于公共预算改革涉及范围广泛，加之新旧体制转轨中一些深层次的矛盾尚未解决，我国的公共预算改革尚处于初始阶段，现行的公共预算制度与公共财政的要求仍有着较大差距。如何进一步提升预算的透明度和完整性，提高预算管理法治化程度以及预算资金绩效水平，成为我国下一阶段公共预算改革的关键所在。在此背景下，在客观考察与分析我国公共预算制度演进轨迹的基础上，合理选择符合我国实际情况的公共预算改革取向，对于我国现代公共预算制度的顺利构建具有重要的现实意义。

二、我国公共预算制度的演进轨迹

我国目前的公共预算研究文献关于公共预算制度演进的论述，多是着重于对中央政府与地方政府之间财政关系发展变化的描述。但公共预算制度不仅涉及预算体系内处理各级政府间收支划分及收支往来关系的财政体制，还包括预算组织形式、预算程序以及预算技术方法等管理层面的问题。当财政体制发生变化时，在既有路径依赖的影响下，公共预算制度往往还能够维持较长的一段时间。因此，我国公共预算制度的演进与财政体制的发展并不同步。依据我国公共预算制度演进的内在特征，可以将其分为四个阶段:

(一)形成阶段(1949—1951年):预算权力高度集中于中央政府

1949年12月27日，政务院下发《关于1949年财政决算及1950年财政预算编制的指示》，要求各级政府和中央直属企业编制1949年财政收支决算和1950年财政预算，并将预算年度确定为历年制，同时规定了预算编制的相关要求和具体方法。1951年8月，政务院颁布实施《预算决算暂行条例》，规定了国家预算的组织体系，各级政府的预算管理权，预算编制、审查、核定及执行等程序，政府决算的编制与审定程序等。［1］随着上述预算法规的颁布与实施，我国的公共预算制度初步确立起来。总体而言，在国民经济恢复时期，我国的预算权限高度集中于中央政府。一切财政收支程序与项目都由中央决定，全国总预算和决算由中央政府批准，地方预算由中央政府核定，地方决算需报中央政府审查。

(二)长期稳定阶段(1952—1991年):具有浓厚的计划经济色彩

我国公共预算制度形成之后，自20世纪50年代初至90年代初一直处于稳定状态。在这段跨度相当长的历史时期，我国的经济体制从计划经济(1952—1979年)过渡到有计划的商品经济(1979—1991年)，财政体制由高度集权的“统一领导，分级管理”体制逐步发展变化为以“放权让利，分灶吃饭”为主要特征的财政包干体制。在这一阶段，公共预算制度改革的步伐明显滞后于经济体制和财政体制改革。究其原因，一方面，财政体制在这一时期变动频繁，预算制度改革缺少稳定的体制框架。各级政府主要关注彼此财政利益的分割，缺乏通过优化预算管理程序，提高预算资金效益的激励机制。另一方面，改革开放后的财政改革侧重于财政收入领域，主要关注如何提高各级政府的增收积极性以及如何在各级政府间合理划分财政收入等问题，而公共预算改革则偏重于财政支出管理与分配，所涉及的部门关系与地区利益更为深入和广泛。

在长期稳定阶段，我国的公共预算管理带有浓厚的计划经济色彩:在预算编制原则上，贯彻国民经济综合平衡原则;在预算编制程序上，采用自下而上和自上而下，上下结合，逐级汇总的方法;在预算编制方法上，采用单式预算，长期沿用基数法;预算管理方法根据不同类别支出的特征加以确定，不同部门和单位的管理方式各具特色，但预算管理总体上比较粗放，预算管理规范性不强、透明度不高。

(三)改革起步阶段(1992—1998年):初步与社会主义市场经济接轨

1992年10月，中共中央十四大将建立社会主义市场经济体制确定为经济体制改革目标。为适应社会主义市场经济发展的要求，我国开始对传统的公共预算制度进行改革。

第一，建立健全预算管理法规。针对当时预算管理中的问题，国务院于1991年10月21日颁布《国家预算管理条例》，并于1992年1月1日起施行。《中华人民共和国预算法》于1994年3月22日经八届人大二次会议审议通过，自1995年1月1日起实施。《预算法》对于预算管理职权与范围、预算编制、预算审批、预算执行、政府决算、预算监督和预算管理的相关法律责任等做出了明确规定，在强化预算职能和加强预算管理等方面发挥了积极的法律规范作用。

第二，改革预算会计制度。改革开放后，预算会计主体的业务内容和客体的运行方式都发生了巨大变化，计划经济条件下形成的传统预算会计制度已无法适应新形势的要求。1997年，财政部出台了《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》和《事业单位会计准则(试行)》等一系列新的预算会计制度，并于1998年1月起在全国范围内统一实施。

第三，完善预算外资金管理办法。国务院于1996年7月发布的《关于加强预算外资金管理的决定》将预算外资金严格定义为财政性资金，并提出“收支两条线”的基本管理模式，要求各部门向财政部门报送预算外资金收支计划。［2］此外，1994年分税制改革后，地方政府初步具备了一定的预算自主权，预算管理创新的积极性与主动性大大提高。湖北省、河南省、安徽省、云南省、深圳市等地区在借鉴国外经验的基础上结合自身现状，积极推进零基预算改革，力图通过预算制度创新，更好满足本地经济社会发展对预算资金的需求。［3］

这一阶段公共预算改革的目标是对传统预算制度中与社会主义市场经济不相适应之处进行调整与完善，并取得了初步的成效。但由于我国当时尚处于经济体制转轨初期，不仅存在着“市场失灵”，更面临着“市场缺失”的问题，市场主体还无法成为规范与约束公共预算收支的基本力量，因此，这一阶段的公共预算改革总体上仍滞后于财政体制改革和其他方面的经济体制改革，并未从根本上消除我国公共预算制度的计划经济色彩，公共预算制度仍然存在着预算约束力弱、预算不完整、预算资金使用效益不高等问题。

(四)改革深化阶段(1999年至今):构建现代公共预算制度

随着构建公共财政框架目标的确立，公共预算改革进入了全面深化阶段，改革范围进一步扩大，改革速度开始加快，改革措施逐步深入，我国的公共预算制度开始向现代公共预算制度迈进。

在预算编制环节，财政部于1999年在教育部、科技部、农业部及劳动和社会保障部等部门进行部门预算改革试点。随后，部门预算改革在中央与地方逐级推开。目前已初步建立起与公共财政相适应的部门预算基本框架。部门预算可以综合反映部门及部门所属单位全部预算资金收支状况，具有预算内容全面、形式完整、编制准确等特点。［4］通过部门预算的编制，将以前分散在各部门的预算分配权逐步集中到财政部门，从而在政府内部增强了行政控制力度，提高了预算的透明度。为构建适合公共财政管理要求的政府收支分类体系，财政部自2007年1月1日起实施政府收支分类改革。依据新的政府收支分类方法，“收入分类”不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入，以全面反映政府收入的来源和性质。“支出分类”同时采用支出功能分类和支出经济分类。支出功能分类主要反映政府活动的政策目标和不同功能;支出经济分类反映政府支出的经济性质和具体用途。此次改革是新中国成立以来政府收支分类体系最为重大的一次调整，不仅有助于增强预算编制的透明度，也有助于提升预算管理的科学化与规范化。

在预算执行环节，我国于2001年3月开始实施国库集中收付改革。此项改革主要是针对以预算单位设立多重存款账户为基础的分散收付制度的弊端，着力构建以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的新型国库管理制度。中央、省级及市级财政已全面推行了国库集中收付改革，此项改革措施目前正在县级层面迅速推开。国库集中收付的资金范围已由公共财政收支扩大到政府性基金收支、专项转移支付资金和预算外资金等。国库集中收付制度实施后，财政部门能够通过电子化监控系统对财政资金的运行过程进行实时监控，大大增强了预算执行的透明度和可控性。

为克服传统分散型政府采购的弊端，我国于1996年开始进行政府集中采购改革试点。2003年1月1日《政府采购法》的正式实施标志着我国的政府采购改革由初创阶段迅速转向全面试点和推行阶段。政府采购范围不断扩大，从通用类品目向专用类、公共服务类、民生类项目扩展;政府采购规模也不断增加，由2002年的1009.6亿元增加到2011年的11332.5亿元。［5］政府采购制度的全面推行不仅有助于节约预算资金、提高预算资金使用效益，对于促进节能环保、自主创新及相关产业的发展也有着积极作用。

为强化日常公务支出管理，我国于2007年7月开始实行公务卡制度。通过公务卡“刷卡支付、消费有痕”的管理优势，将公务消费置于严格监管之下。公务卡制度实施后，财政部门可以通过监控系统对公务卡的使用进行实时监控，并能够掌握所有通过公务卡支付报销的明细信息。按照财政部的部署，此项改革2012年底前要在各级政府及所属预算单位中全面推行。［6］

三、公共财政框架下公共预算改革的成效及问题

自1999年以来，在公共财政改革理念指引下，我国从公共预算管理技术创新入手，实施了诸如编制部门预算、完善政府收支科目分类、推行国库集中收付制度和政府采购制度等改革举措。我国近年来的公共预算改革拓展了预算管理范围，规范了预算编制与预算执行等预算环节，初步构建起与公共财政相适应的公共预算制度框架，在加强预算约束方面和提高预算管理水平等方面显现出良好效果。在预算编制环节，通过部门预算的编制将预算资金分配权集中于财政部门，使得预算资金的申请与分配逐步走向程序化和规范化，从而优化了预算资金配置;在预算执行环节，通过国库集中收付制度和政府采购制度构建起集中的财政管理体系，规范了各预算部门的收支活动，提升了预算资金的使用效益。同时，预算编制的细化和预算执行约束的强化，不仅加强了行政部门内部的预算控制，而且也有助于各级人大更好地行使自身的预算审查与监督职责。

需要指出的是，由于传统管理模式的惯性影响和多种因素的制约，我国的公共预算改革虽取得了一定成效，但与公共财政的要求仍有着较大的差距:

一是预算管理的法治化水平不高。我国的预算管理主要是在《预算法》的基本框架下展开。而在《预算法》出台之际，我国的经济运行机制和预算管理模式还带有较多的计划经济色彩，《预算法》的某些规定也未能摆脱旧体制及旧模式的影响，未能充分反映社会主义市场经济和公共财政框架的要求。［7］随着时间的推移，预算管理相关配套法律立法和修订工作的滞后越来越难以适应公共预算改革的迅速进展。此外，现有的预算法规也缺乏应有的约束力，预算支出控制不力，预算调整频繁和年底突击花钱等现象屡禁不止，预算管理执法力度不够，对违法违纪人员处罚偏轻等现象在预算管理实践中普遍存在。

二是预算的完整性仍须提升。通过以部门预算改革为核心的公共预算制度创新，虽然为构建完整统一的公共预算体系初步搭建了一个具有可操作性的制度平台，但距离最终完成这一改革目标仍有较长的一段距离。目前呈交给各级人民代表大会审议的年度预算收支，主要包括部门预算中的财政预算拨款部分，预算外资金和制度外资金仍未完全纳入预算管理。

三是预算的透明度需要进一步增强。我国虽然通过部门预算改革细化了预算编制，但与国际货币基金组织关于预算透明度的基本要求相比较，我国提交给各级人大审查的预算报告的相关信息还不够完整，没有细化到具体的收支项目，预算执行过程中的信息反馈还不够全面、准确与及时，难以为预算分析和宏观经济调控提供及时、可靠的依据，也增大了立法机关和社会公众有效监督预算收支的难度。［8］

总体而言，我国近年来的公共预算改革主要是引入先进的预算管理方法，侧重于解决预算技术层面的问题。但应看到，公共预算管理不仅仅是一个管理技术问题，还涉及到包括行政部门、立法部门、利益集团与社会公众等各方预算参与者之间利益的博弈与协调。而且与预算管理方法和预算技术相比，预算参与者之间的利益博弈与协调对于预算过程和预算结果的影响更大。因此，在公共预算改革进程中，仅引入先进的预算管理技术和预算方法是远远不够的。近年来，许多发展中国家及转型国家为提升预算管理水平纷纷引入了国际组织推荐的预算管理方法和市场经济发达国家正在使用的较为先进的预算技术，但却出现了南橘北枳的现象，未能取得满意的改革成效。［9］这表明，良好的预算管理技术和方法必须同公共预算参与各方的利益协调机制实现有效的整合，才有可能产生良好的预算结果。

四、完善预算程序构建现代公共预算制度

加强政府内部的行政控制是我国当前公共预算改革的重点。行政部门在目前的预算过程中居于绝对主导地位，而立法机构的预算监督作用尚未充分发挥。然而，市场经济发达国家数百年的公共预算发展实践表明，立法机构的预算监督和政府内部的行政控制同样都是现代公共预算管理制度的重要组成部分，在公共预算的运行过程中，二者相辅相成、缺一不可。

从世界范围看，作为现代财政管理核心的公共预算管理制度起源于英国。纵观英国公共预算管理制度从13世纪初的萌芽、发展到成熟，其数百年的发展与演变正是英国议会以法律形式逐步剥夺国王的预算管理权的过程。1215年，以《大宪章》的签订为标志，议会和国王之间对财政利益的争夺开启了英国公共预算制度的构建过程;1688年的“光荣革命”使得议会完成了对预算权力的初步控制，政府收支必须经过议会的审批才能得以执行;18世纪50—60年代，格莱斯顿的财政改革奠定了英国现代公共预算制度的基本框架，英国政府和议会在预算过程中形成了这样一种权力格局:政府负责预算的编制与执行，议会则拥有审批和监督预算的权力。

总统与国会政治权利的调整与均衡同样也是考察美国联邦预算制度演进的重要线索。1789年至1921年，美国国会在预算过程中居于主导地位，各部门不用经过总统的审核，直接向国会递交预算支出需求报告。1921年《预算和会计法案》的通过标志着现代行政预算制度的建立，以总统为代表的行政部门开始在预算程序中占据优势地位。1950年通过的《预算和会计程序法案》赋予了总统对预算报告从形式到内容的控制权，进一步加强了总统对预算的控制。［10］20世纪50—60年代，联邦预算规模持续扩大，美国总统能够充分运用联邦预算促进经济增长，实现其社会政策目标和政治理想。20世纪60年代末尼克松总统任职时，总统的预算控制权到达历史顶峰。为了重新夺回预算控制权，美国国会自20世纪70年代中期开始了一系列联邦预算程序改革。1974年通过的《国会预算和扣押法案》重新加强了国会对预算的控制力度，平衡了国会和总统的预算权力对比。随后，美国国会又通过了一系列旨在削减预算赤字的法案，但这些法案同时也强化了国会的预算控制权。

构建与公共财政框架相适应的现代公共预算管理制度是我国公共预算改革的根本目标。为顺利实现这一目标，在下一阶段的公共预算改革进程中，应借鉴英美公共预算制度演进过程中的规律与经验，并依据我国的实际情况，合理选择公共预算改革取向。从总体改革路径来看，我国的预算改革可沿着先易后难、渐进推进的路径逐步展开。在近期，还需进一步加强预算过程中的行政控制，提高预算编制的准确性与完整性，确保预算执行的合规性与及时性;从发展的眼光看，在完成一系列预算技术层面的基础性工作后，还需要将预算改革的重心适时引向预算规则与预算程序层面。

首先，突出立法机构在预算过程中的作用，强化立法机构的预算监督。各级人大及其常委会应全面介入预算编制、预算执行、预算调整以及政府决算等预算环节，依据法定程序对预算各个环节进行审查与监督。可考虑适时推行立法型审计监督，以强化立法机构对预算的审查监督力度。我国目前的审计机关隶属于各级政府，缺乏独立性，具有较强的自我监督色彩，强制性和权威性较弱。而由于缺乏相关监督机构的配合，各级人大在预算监督体系中处于相对孤立的地位，其监督作用难以充分发挥。鉴于上述问题，可考虑适时将审计机关从行政序列中独立出来，构建立法型审计监督制度，由各级审计机关协助同级人大对预算的合法性、真实性和有效性进行监督。为充分发挥各级人大代表的参政议政和预算监督作用，还可探讨在条件成熟时实行专职代表制的可行性。在目前兼职代表制度下，人大代表平时都有自身的本职工作，很难将主要精力放在调研选民需求和行使代表职权上;部分人大代表往往并不具备公共预算的相关必要知识，从而影响到预算监督权的充分行使。专职代表制的推行不仅有助于将一批政治活动家、职业管理专家吸引到人大代表中来，也能够使我国的人大代表实现由先进劳模型向政治科学型的转变，促进人大代表身份的实质化。各级人大预算控制权的增强，不仅有助于增强预算的完整性和透明度，也能够减少预算执行中所出现的偏差，使得预算结果与政策目标的偏离最小化。

其次，完善预算立法，加强执法力度，提高公共预算的法律效力。法治性是公共预算的灵魂，是预算管理制度具有较高透明度和较强控制力的重要保障。为了增强我国公共预算管理的法治性，需要立足于我国的基本国情，吸取国际上的成功经验，在各方面的支持配合下，大力推进《预算法》的修订与完善，进一步增强《预算法》的可操作性和规范性，有效解决预算编制的完整统一性、预算执行的规范严格性以及预算监督的严肃有效性等问题，为下一步的公共预算改革提供坚实的法律框架。同时，还需要在进一步细化预算编制的基础上，借鉴国外经验，着手制定我国的年度《预算法案》，各支出部门必须依法开支，各收入部门必须依法征收和管理当年收入，这是将预算管理纳入法制化管理的重要措施。为了保障预算法律和法规得到切实贯彻和执行，在不断加强预算立法的同时，还需加强执法力度，确保预算活动严格遵循既定的预算管理程序。

此外，积极实践参与式预算，有序有效吸纳广大公民参与到预算过程当中，促进预算资源的公平配置与有效使用。参与式预算起源于20世纪80年代的巴西，之后逐步扩展到北美、欧洲及亚洲的许多国家，其在促进行政管理现代化、完善民主政治和增强社会公平等方面都有着积极的作用。近年来，我国的无锡、温岭、哈尔滨等一些地方也进行了参与式预算试验。［11］实践表明，参与式预算能够成为政府与社会公众在公共预算决策领域的互动机制，能够有序吸纳当地居民参与到社区的公共预算决策当中，从而实现政府与公民之间的良性互动，优化预算资源配置，提高预算资金使用效益。但也应看到，我国地方政府所实施的参与式预算还处于起步阶段，为使参与式预算真正成为推动现代公共预算制度构建的重要机制，还需要从以下方面对该制度进行完善:一是从横向与纵向层面进一步扩大参与式预算的维度。不仅要实现参与式预算在一般性预算决策中的推广，更要使其能够在更高的财政层级当中得到运用;二是营造良好的学习氛围，大力培养社会公众的公共参与精神，构建有效的学习机制，提升社会公众的参与度与参与能力;三是建立健全政府预算信息公开机制，提高公共预算信息的透明度和可获得性;四是搭建行之有效的预算参与平台，改进参与式预算的程序设计，保证社会公众预算参与的便捷性和有效性。

注释

①1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的第一部《中华人民共和国宪法》规定，各级预算由同级人民代表大会批准，这就使得我国公共预算具备了向立法机构负责的特征。

［1］赵梦涵.新中国财政税收史论纲［M］.北京:经济科学出版社，2002:526.

［2］财政部预算司.国家预算决算辑要［M］.北京:中国财政经济出版社，2002:487.

［3］楼继伟.中国政府预算:制度、管理与案例［M］.北京:中国财政经济出版社，2002:102.4

［4］项怀诚.国家财政在10年改革中与时俱进［J］.财政研究，2004，(1).

［5］戎素梅.全国政府采购规模10年激增10倍［N］.中国财经报，2012—07—05.

［6］董长青.公务卡制度改革今年年底前将覆盖各级政府［N］.北京日报，2012—04—27.

［7］俞光远.我国现行预算法修订的主要内容与对策建议［J］.地方财政研究，2011，(2).

［8］王淑杰.强化我国政府预算约束性的思路与对策［J］.宏观经济研究，2011，(12).

［9］於莉.公共预算和财政改革:中东欧转型国家的经验与教训［J］.中国行政管理，2010，(8).

［10］［美］詹姆斯·L·陈.论美国重大的联邦预算法［J］.经济社会体制比较，2008，(1).