国际产业转移中先发区域合作治理问题研究*

罗若愚

国际产业转移中先发区域合作治理问题研究*

罗若愚

我国行政管理体制改革的路径遵循“以行政区为域的政府管理体制改革→以经济区域为域的区域合作治理机制建立→新型扁平化的行政管理体制形成→善治目标实现”。这一制度变迁的总动力源于市场经济发展客观上要求相适应的政府管理体制的变革。在国际产业转移过程中，先发区域地方政府间合作治理的形成及治理模式的构建，为中西部地区探索实现与区域经济社会发展相适应的区域合作治理模式提供了借鉴，同时为我国公共管理体制改革提供实践参考。

先发区域;合作治理;产业转移;治理模式

一、国际产业转移对我国区域发展格局的影响

技术的进步、生产率的提高引起了社会的分工和产业经济的发展，规模经济使发达国家的产业出现了“挤出效应”，国际产业转移基本呈现出从欧洲转移到亚洲，从大西洋转移到太平洋，水平分工与垂直分工并存的局面。20世纪90年代，中国不但具有市场主导的比较优势:特殊的劳动力成本、资源成本、国际分工的转变、国际性企业利润最大化的初衷、发达国家“挤出效应”为国际产业转移到中国产生了很大的推力，还具有政府引导的竞争优势:税收等综合成本优势、良好的经营环境以及制度支撑，为中国承接国际产业转移提供了很强的拉力。一推一拉，使得全球制造业向中国转移，中国从此成为了制造业大国。而这一次，中国承接国际产业转移成为国际上五次大规模的产业转移中最突出的一次。

随着中国市场经济的发展，产业转移的承接，从沿海开放到开发浦东，中国已形成了珠三角经济区、长三角经济区和京津冀经济区三大城市经济圈，后来形成了天津滨海新区、长株潭经济区、成渝经济区、上海浦东新区等国家综合配套改革试验区，逐渐形成由东至西、由高到低的区域梯度格局，东部沿海的地理优势和政府主导，优先承接了来自发达国家的转移，中部紧连东部，承接国外及东部的产业转移，西部发展则相对缓慢。经过20多年的发展，中国仍然承接着来自国际的产业转移，但竞争就显得异常激烈了:国际市场上，巴西、印度、俄罗斯等国招商引资的政策扶持力度增大、人民币升值、金融战争的打响;国内市场上，东部沿海地区的土地与劳动力成本逐年攀升、资源逐渐枯竭、环境污染加剧、低端产品出现饱和现象、自身产业结构升级的需要，都使得沿海地区乃至中部地区的企业面临着空前的危机。加之中国已经形成了一定的产业梯度，这些都使得我国区域间产业转移成为必然。区域产业转移不仅是促进区域协调发展中的纯经济问题，事实上，它涉及到资源配置、公共服务等问题，因此，它的发展必然伴随着国家公共管理体制的改革。

二、影响先发区域合作治理形成的主要因素分析

在产业转移中政府合作治理的形成主要受两个因素的影响，一个受地方政府自身经济与公共管理定位的内部环境影响，另一个则是受多层次、多主体、多方位的外部环境影响。

1.政府层面

(1)经济人地方政府——主要受成本收益因素影响。经济人简单说来是以完全追求经济利益为最终目的而进行经济活动的行为主体。我国经济人地方政府的形成，缘于改革开放后我国市场经济的发展，把外国的企业管理经验融入政府管理，实行新公共管理政策，使得各个地方政府偏重效率和效益，以经济利益为中心，以GDP增长成为一个地方政府管理是否到位的主要甚至唯一评判标准。但忽略了民主与公平，忽略的公共产品的特殊性质，丧失了基本的公共价值观和公共行政精神、单纯的受成本收益影响，在公共管理上不合作的经济人地方政府未必可行。

(2)福利人地方政府——主要受公共管理价值取向因素影响。福利人地方政府，狭义地理解它是由地方政府提供公益服务和社会保险，广义理解它还关心公众的居住环境、政府服务的满意度和幸福的指数等。这一理念之下的合作治理带来更多利益相关者的参与、融入、决策和获得信息的机会，但众多利益相关者之间增长的多样性和复杂性、更多的矛盾与分歧、责任的重叠，使得合作治理时间和金钱成本增加。合作与否的决定性因素就是合作的成本是否太大，收益是否太少，还有对其合作内容的承受能力，单纯的受公共管理价值取向影响的福利人地方政府合作同样不可行。

(3)双目标地方政府——主要受成本收益与价值取向双因素影响。历史总是惊人的相似，国家或地方政府总是徘徊于市场干预和政府干预之间，总是游离于经济发展和公共福利之间。双目标地方政府，指的是该政府管理行为以经济性和福利性为双重主导，对经济的发展和公民的福祉都具有积极的作用。区域内的各地方政府之间的合作会根据其财政能力、风险、资源、效益、效率、专业需求、公众需求来采取相应合作，进行不合作、有限合作和大规模合作。

从双目标地方政府来看，成渝经济区的地方政府行为显示出了他们的远见卓识:2004年，成渝两地签署了促进合作的7份协议，该协议不仅涉及到经济发展、农业、旅游，更重要的在公共建设方面注重公安机关警务联勤、重大交通能源基础建设、广播电视事业以及文化建设。2007年4月初，成渝两地再次签署共建“成渝经济区”的合作协议，其中更是包括建立政府间的沟通机制［1］。成渝一小时经济圈的建立无论给经济发展还是两地公民福祉都带来了积极的效应。2011年3月1日，国务院常务会议，讨论并通过“成渝经济区规划”。目前成渝地区无论从经济、政治、文化各方面来说，各方兼顾，已经走在国家区域发展的前沿，两地已经成为新一轮西部大开发战略的先锋。

2.多方位合作层面

在区域主体多元化的情况下，三圈理论能够更准确、更全面、多方位的解释对地方政府合作治理产生影响的具体因素。

图1是哈佛大学Mark Moore教授在《创造公共价值:政府战略管理》中提出的三圈理论，即公共组织战略管理理论框架。他提出，影响公共组织战略管理的主要因素是公共价值、执行能力和利益相关者的支持三个因素。在执行一项大的公共组织管理决策时，必须要考虑到这三者之间的平衡，首先，在公共管理内部价值驱动上，应该体现的是公平、善意等的公共价值，而不是追求纯经济效益。其次，在内部能力上，公共管理策略的实施与执行，其中的人、财、物等是否到位、是否同步。再次，在外部支持上，管理的政策方案所牵涉的利益关系者的态度、意见与政策目标的距离。最后，可顺利实施的政府策略是实施者能在这三方面寻求平衡［2］。毫无疑问，区域的公共管理合作因其跨区域、跨行政单位的特点，而绝对是大的公共组织管理决策，这一理论运用于区域公共管理合作仍然可行，政府合作的价值是为了更多公共精神的体现、为了复杂公共事务的处理，价值、能力、支持三个因素缺一不可、互相制衡。

图1 三圈理论模型

图1中第1部分表示:政府合作的执行能力、公共价值和利益相关者的支持三个内外部因素同时具备，不但是最佳的决策区，还是合作策略可行的实施区，被称为耐克区。第2部分表示:政府合作的内部执行能力和公共价值具备，如果能够得到外部利益相关者的支持就能够是策略变成现实，被称为梦想实现区。第3部分表示:政府合作的公共价值和利益相关者的支持具备，如果盲目执行合作策略，就会因为能力不足而不能完成，风险加剧，被称为风险区。第4部分表示:政府合作的执行能力和利益相关者的支持具备，但是此策略做了会因为没有公共价值而浪费时间和金钱，徒劳无功，被称为噩梦区。第5部分表示:政府合作的公共价值认知与其他利益相关者有偏差，因为没有合作的能力，也没有外部的支持，只是政府一厢情愿的想法，被称为我(政府)有一个梦想区。第6部分表示:政府有实施合作决策的能力，但它不具有价值和意义，也不受外部的支持，称为空白区。第7部分表示:此战略仅仅是利益相关者的诉求，对政府公共管理而言，这一合作政策既没价值，也没完成它的能力，被称为别人(利益相关者)的梦想区。

以成渝地区一小时经济圈的成功建设为例:交通网络的建设其实就是基础设施的建设，“铁公机”向来既能拉动该区域内需，又能增强该区域公共服务水平，还能满足非政府组织为民做主的要求，满足利益相关者经济投资和发展，这些都能否使得各方主体积极支持并加以实施这一政策，这就属于第1部分:耐克区，“Just do it”!贸易壁垒的打破，城市核级的形成，都为该地区的公共管理合作创造了条件，但是除此之外，对于成渝地区，直到现在也没有就区域经济发展与社会管理建立一个类似于区域协调委员会的组织，合作缺少整体性的支持，需要加强政府支持建设，这里的支持建设是指成渝地区政府对合作的重视，对合作的保障，协调机制的建设。

成渝地区或者其他任何一个经济区的形成，都是政府促进区域协调发展的战略部署，因此，各个区域都有着共同的诉求:提高效率、环境友好、协调发展。因此在三圈理论的政府合作的影响因素模型中，政府合作治理的公共价值无论如何都是出于这三个初衷，笔者曾经提出:“政府合作治理战略实施过程中，7个区域都是有可能的，运用三圈理论对公共政策进行分析，有针对的所处部分进行改善。具体方法是:在公共价值上，增强企业与政府的公共服务意识，消除行政壁垒观念，让政府绩效实行以GDP为主、区域的协调性和环境改善性为辅的综合考量标准;在能力上，注重人力、物力、财力是否到位，合理配置城市要素，提升整体实力，发挥行政协调职能作用;在支持上，构建合作平台，建立跨区域协调机构，突破和构建法律保障和监督机制，促进能力、价值、支持三圈相交，扩大耐克区的范围［3］。”

从实践来看，无论是无形之手的挥动还是福利制度的模范都显得异常的单一，只有考虑到政府能力、第三部门以及民众的支持与各方利益的对等，合作才有外部保障;也只有实施双目标的地方政府才具有强大的内部驱动力，多方位兼顾才能够应对复杂的区域公共管理问题，这样符合我国现在构建和谐社会和双轨经济的发展趋势，双目标地方政府模式必然要成为其他区域的地方政府学习借鉴的楷模。

三、先发区域地方政府合作模式的构建

目前地方政府的合作已形成了网络合作模式，协同管理模式和多层治理模式等。

(一)网络合作模式

网络治理模式，是政策网络与治理理论的结合，该理论认为，在公共管理过程中，政府只是其中一员，公共管理行为的发生在不同主体间形成的组织网络中，没有一个主体能够单独行事，独掌大权。也就是说，在网络治理模式中，各个公共管理主体有不同的利益角度和理性策略，时有冲突情况。这样区域公共管理不仅是政府主导执行、完成自身目标，还包括区域内各个主体在偏好上交换信息，在资源配置和目标利益上讨价还价。政府间合作网络主要通过政府协商会、建立特区、大都会、政府项目合同外包、财政补贴、特许经营权、公私合作网络的形式，来处理污水治理、废物排放、公共交通、劳动力流动等单一行政区域不能独立的解决跨区域的公共问题。

(二)协同管理模式

“协同管理是运用协同学自组织原理，通过建立‘竞争——合作——协调’的协同运行机制，把系统中价值链形成过程的各要素组成一个紧密的‘自组织体系’，共同实现统一的目标，使系统利益最大化的管理体系。”［4］其实质是一个由许多管理子系统组成的系统管理环境，它重组各个管理子系统，通过对该管理系统中时间、空间、资源、结构的安排与运用，使之从竞争转向合作，再转向整体协调，其管理效应远远大于各子系统简单相加所产生的管理力量。我国学者杜治洲，汪玉凯(2006)等对协同管理进行了研究，他们认为电子政务的公文流转、行政审批、电子监管等功能的运用，催生了协同管理，加之区域问题的产生促进了协同管理模式的建立。协同管理是各种公共的、私人的机构，共同管理区域内事务的管理方式的总和，使得公共管理发生了如下转变:从区域内管理发展到跨区域协作、从相对集中的管理到多主体松散管理、从固定流程的管理到动态协同的管理转变，主要通过协商、合作、伙伴关系、确立共同目标等方式实施对公共事务的管理。协同管理是建立在市场原则、公共利益认同之上的合作，其管理机制主要不是依靠政府的权威，而是依靠合作网路的权威。笔者认为网络合作模式和协同管理模式有一定的相似性。

(三)多层治理模式

多层治理治理模式是由盖里·马克斯在总结欧洲共同体后提出的，随后贝娅特·科勒一科赫、皮埃尔等人完善了这一理论，这些研究者认为，欧盟的正式确认使得欧盟各国权力向多维度转移，如今的欧盟已经成为一个行政权、立法权可以在不同层级间共同承担的政体，也就是形成了多层级政体。多层级治理是以地域划分的不同层级上，相互独立而又相互依存的诸多行为体之间所形成的，主要通过共同决策、相互调整、持续协商、审议、超国家、超等级等多元管理方式，对区域的公共管理问题的处理，作出有约束力的决策的过程，这些行为体中没有一个拥有专断决策的能力，它们之间也不存在固定的政治等级关系［5］。

［1］余长惠.成渝经济区地方政府合作探析［J］.长江师范学院学报，2010，(3).

［2］曹俊德.三圈理论的核心思想及决策方法论意义［J］.国家行政学院学报，2010，(1).

［3］罗若愚，邹玲.区域经济发展中区域合作治理的形成及影响因素分析——以长株潭和成渝经济区为例［J］.经济问题探索，2012，(1).

［4］杜栋.协同管理系统［M］.北京:清华大学出版社，2008，65.

［5］Philippe Schmitter，How to Democratize the European Union and Why Bother［J］，Lanham:Row man ＆ Littlefield，2000:35.

F427

A

1003—0751(2012)05—0048—03

2012—06—11

国家社会科学基金一般项目《区域产业转移中我国西部承接地政府间合作治理机制研究》(11BGL074)和教育部人文社会科学规划基金项目《区域产业转移合作中地方政府协同治理机制研究》(10YJA630108)。

罗若愚，女，电子科技大学政治与公共管理学院副教授(成都 611731)。

责任编辑:伊 人