以可再生能源义务法令为核心的英国可再生能源法

吕 霞

以可再生能源义务法令为核心的英国可再生能源法

吕 霞

英国的可再生能源义务包括可再生能源电力义务和可再生交通燃料义务，可再生能源义务及规定该义务的法令的法律依据主要是《公用事业法2000》、《能源法2004》和《能源(北爱尔兰)法令》。英国可再生能源法的基本存在状态是:国会制定的各种能源法为可再生能源提供立法空间和基本制度支持，可再生能源法令系统设定调整可再生能源事务的法律规范。在这个整体结构中，能源法是基础、是依据，可再生能源义务法令是主体、是核心。

可再生能源;可再生能源义务;可再生能源法

全球气候变暖压力和国家间就温室气体减排开展的谈判、达成的协议以及有关公约、条约规定的减排义务，给世界各国尤其是工业发达国家的化石能源消费提出了严峻挑战。我国尚未承担具体的、法定的减排义务，但减少化石燃料消费也是摆在政府和全社会面前的重大课题。英国应对挑战的办法之一是用可再生能源替代化石能源，推动这种替代的法律措施是设定可再生能源义务。为了更好地学习英国的经验，本文尝试探讨英国可再生能源义务法令所设定的义务以及这些法令在英国可再生能源法律体系中的地位等。

一、可再生能源义务法令规定的义务

从《电力法1989》规定非化石能源电力义务①至今，英国可再生能源法已经走过了20多年的历程。在英国可再生能源法的众多法律文件中，最重要的是一系列可再生能源义务法令。在我国，有学者对英国可再生能源义务法令作过一些研究并发表了研究成果，如《中国能源》2004年第11期上的《英国可再生能源义务法令介绍及实施效果分析》就是一篇专门研究英国可再生能源义务法令的文章。文章指出，英国在总结非化石燃料义务法令实践经验的基础上于2000年4月出台了《可再生能源义务法令》②，法令所确定的可再生能源义务就是给供电商设定的责任，即“在其所提供的电力中，必须有一定比例的可再生能源电力”。③作为对《可再生能源义务法令》的解读，这个判断并无大不当。但需要说明的是，由《可再生能源义务法令》规定的可再生能源义务并不是英国可再生能源法规定的可再生能源义务的全部。在《可再生能源义务法令》之外，英国还有其他法律文件规定了可再生能源义务。如果把《可再生能源义务法令》规定的义务更确切地叫做可再生能源电力义务，那么，在英国法律中至少还有另一种可再生能源义务，即可再生交通燃料义务。

根据《(英格兰和威尔士)④可再生能源义务法令(2002)》的规定，可再生能源电力义务是指根据可再生能源电力法令“(第三条)第三款和第四款及其第七条的规定，任何指定的电力供应商在特定日之前向当局提供证据证明:(一)其在与特定日相关的义务期间内向大不列颠的用电者提供的电力是符合第六条关于可再生能源发电的规定的;或(二)其他一个或多个电力供应商已如此作为;或(三)它们共同完成了上述行为”。这里“指定的电力供应商”(designated electricity supplier)是指任何向英格兰和威尔士地区提供电力的供应商;“义务期间”(obligation period)是指该法令附表1第一栏中的任一期间，如2002年3月31日至2003年4月1日等;“特定日”(specified day)是指每个义务期间之后的第一个10月1日;“证据”(evidence)是指管理部门向符合《电力法1989》第32条第二款规定的可再生能源发电者签发的证书。《(英格兰和威尔士)可再生能源义务法令(2002)》之后出台的适用于英格兰和威尔士地区的其他可再生能源电力义务法令、适用于苏格兰地区和北爱尔兰地区的这类法令都沿袭了该法对可再生能源电力义务的界定。

可再生交通燃料义务(renewable transport fuel obligation)是加给交通燃料供应商的义务。这项义务要求交通燃料供应商在每个指定期间内于指定日之前向管理官员⑤提供证据，证明其在指定期间内将指定数量的可再生交通燃料在联合王国供应或传送给了联合王国的某个地方。根据《可再生交通燃料义务法令2007》(The Renewable Transport Fuel Obligations Order 2007)的规定，指定期间(specified period)是指从每年4月1日到次年4月14日，这个期间也是一个义务期间(obligation period);指定日(specified date)是指义务期间结束后的10月5日，或者(在10月5日不是工作日的情况下)10月5日之后的第一个工作日;证据是指由管理官员依照法令规定颁发的一个或几个可再生交通燃料证书(RTF certificates)，该证书可以证明证书的被授予人供应了证书所记载数量的可再生交通燃料，这些燃料在证书载明的期间内在联合王国供应或被传送到了联合王国的某个地方。

二、可再生能源义务法令的法律依据

英国的可再生能源义务法令(包括可再生能源电力义务法令和可再生交通燃料义务法令)是由国务大臣或苏格兰大臣、北爱尔兰企业贸易与投资部等发布的，但并不能由此推断可再生能源义务是由国务大臣、苏格兰大臣等创设，并进而得出英国国务大臣有权对公民设定义务的结论。英国国务大臣等发布可再生能源义务法令是依据上位法的授权而实施的行为，他们所发布的法令中的加给供电商等的义务是由更高位阶的立法设定的。在英国，可再生能源义务法令都有其法律依据。这些法律依据主要包括以下三项立法:

第一，《公用事业法2000》。该法设专节规定了可再生资源电力或出自可再生资源的电力，其中第62条专门规定了“与可再生资源电力有关的义务”。这是在英国法律中首次规定可再生能源义务，之后的可再生能源电力义务法令都是根据这一规定发布的。在适用于英格兰和威尔士地区的可再生能源电力义务法令中一般都有这样的表述:“国务大臣行使《电力法1989》第32条至第32(C)条授予的权力……发布下列法令”。⑥适用于苏格兰地区的这类法令中也有基本相同的表达。按照这些法令的序言的说明，适用于英格兰和威尔士、苏格兰地区的可再生能源电力义务法令的法律依据是《电力法1989》。这样认为看起来并不错，因为现行有效的《电力法1989》中确实有供这些法令引以为根据的规定:该法第32条至第32(C)条确实规定了供电商的可再生能源电力义务以及对国务大臣等发布可再生能源电力义务法令的授权。但这样认为又容易引起误会。一方面，让人误以为英国法律在1989年就设定了可再生能源电力义务;另一方面，给人以可再生能源义务由电力法创立的误导。事实上，可再生能源义务的真正法律依据是《公用事业法2000》，后来出现在可再生能源电力义务法令中的可再生能源电力义务原本是由这部法律设定的。有关法令之所以宣布以《电力法1989》为根据而不提《公用事业法2000》，原因有两个方面:一是《公用事业法2000》关于可再生能源义务的规定具体表现为对《电力法1989》的修改，或者说，前者通过修改后者的方式形成了与可再生能源义务有关的规范。另一个原因是，规定可再生能源电力义务的法令是关于电力的法令，是由负责电力事务的大臣发布的，这种法令及其规定的可再生能源电力义务与电力法的关系更直接。如果说《公用事业法2000》是可再生能源义务的创立者，那么，该法是用出现在其中的《电力法1989》的修正条款来规定这项义务的。如果说《电力法1989》是可再生能源义务的创立者，那么，该法中的有关条文是由《公用事业法2000》赋予生命力的。如果从法律规范获得国家意志的支持这个角度看问题，则可再生能源电力义务的真正创立者是《公用事业法2000》。因为立法机关创立可再生能源电力义务的立法程序的直接产品是《公用事业法2000》，而不是电力法。从英国的立法习惯来看，可再生能源电力义务的创立者也应该是《公用事业法2000》。因为在《公用事业法2000》与《电力法1989》的关系上，英国法律的一般表述是后者被前者修改(包括替代、插入、删除等)。在2000年以前《电力法1989》中并不存在可再生能源义务，该法是在被《公用事业法2000》修改后才出现了可再生能源义务的字样和有关规范、制度等。

第二，《能源法 2004》。《可再生交通燃料义务法令2007》的序言中称，国务大臣行使《能源法2004》第124条、130条、132(4)条和192(4)(c)条授予的权力而制定该法令。《能源法2004》是2004年7月经国会两院通过、英国女王批准的法律，该法第124条“施加可再生交通燃料义务”第一款规定国务大臣可以用法令向每一个具体的交通燃料供应商施加可再生交通燃料义务，第二款规定了这项义务的具体内容，其他款项作了其他相关规定。《可再生交通燃料义务法令2007》所规定的义务就是对《能源法2004》第124条的具体化。《能源法2004》第130条规定了“对民事处罚的异议”(Objections to civil penalties)，该法第129条、130条规定可再生交通燃料法令(RTF order)可以对违犯相关规定的人施以民事处罚以及适用这种规定的情形、可能的当事人如何提出异议、有关官员如何实施处罚等，该法第192条是关于制定法令的权力如何行使的规定。

第三，《能源(北爱尔兰)法令》。适用于英格兰和威尔士、苏格兰地区的可再生能源电力义务法令的法律依据是《公用事业法2000》(或者说是《电力法1989》)，而适用于北爱尔兰地区的同类法令却有另外的法律根据。《可再生能源义务法令(北爱尔兰)2006》序言云:企业贸易与投资部行使《(北爱尔兰)能源法2003》第52—55条和第66(3)条授予的权力⑦。这表明了适用于北爱尔兰地区的可再生能源义务法令的具体法律依据。适用于北爱尔兰地区的可再生能源义务法令之所以与适用于英格兰和威尔士地区等的法令有不同的法律根据，或者说这不同地区的同样的法令之所以引据不同的立法，是由英国的立法体制造成的。⑧

三、可再生能源义务法令在英国可再生能源法中的地位

英国是一个重视可再生能源发展的国家，这从它的一系列能源政策、建议、规划等文件中可以清楚地发现。早在1999年，还在非化石燃料义务法令实施期间，国会就任命特别委员会调查能源发展包括可再生能源发展的情况，提供立法建议。特别委员会在1999年6月提交了一份正式报告即《第十二报告》(以下简称《报告》)，其第一部分“委员会的建议要点”的第一条、也是整个报告的第一条指出，欧盟的可再生能源(特别考虑到发电)的发展前景是该报告的主题。《报告》是在充分考虑温室气体减排以及欧盟和英国的义务的背景下讨论可再生能源发展问题的，其坚信可再生能源资源的发展对减少温室气体的危害性排放将做出巨大贡献(《报告》第2条)。感受到实现减排目标的压力，《报告》提出了一系列旨在推进可再生能源发展的建议，认为“可再生能源是应对摆在英国、欧盟和世界面前的广泛领域的环境问题的一个方面，如果英国不能就可再生能源工业发布综合性的政策是难以让人接受的”(《报告》第86条)。《报告》第88条建议建立可再生能源局，第89条确立了关于可再生能源事务的年度报告制度。在特别委员会开展调研的同时，能源部长等也作了相同或相关的工作，如贸易与工业部提出了《征求意见书(1999)》。正是有了这些工作，可再生能源事务才受到了多方面重视，才有了《公用事业法2000》的制定。

可再生能源受到英国的重视，英国也善于依法管理或推进可再生能源事业，由此可以得出的合乎逻辑的结论是:英国有发达的可再生能源法。这个结论也合乎英国法制建设的事实。英国确实有发达的可再生能源法，只是其可再生能源法不是以直接、专门的国会立法的形式表现出来的。英国有许多法律如《电力法1989》、《公用事业法2000》、《可持续能源法2003》、《能源法2004》、《气候变化与可持续能源法2006》等对可再生能源事务或与可再生能源发展有关的事务作了规定，但在英国国会立法中没有一部以可再生能源命名的法律。英国发达的可再生能源法的基本存在状态是:能源法或者说一系列能源法为可再生能源提供立法空间和基本制度支持，可再生能源法令系统设定调整可再生能源事务的法律规范。在这个整体结构中，能源法是基础、是依据，而可再生能源法令是主体、是核心。

前述能源法律文件，以及一些前文没有提到的能源法律文件都对英国可再生能源发展提供了支持。《公用事业法2000》及其修正的《电力法1989》创设了可再生能源义务，《可持续能源法2003》创设了可持续能源报告制度，《能源法2004》为可再生交通燃料义务法令提供了法律依据，《气候变化与可持续能源法2006》不仅对以往法律中关于出自可再生资源的电力的规定作了适时调整，而且提出了有关“可再生热”(renewable heat)的新要求⑨。这些法律中关于可再生能源的规定确立了英国可再生能源法的基本制度。《公用事业法2000》等提供的法律基础和对国务大臣等的授权为可再生能源义务法令提供了具体调整可再生能源事务的舞台，在这个舞台上，可再生能源义务法令成了英国可再生能源法的主角。由国务大臣等发布的可再生能源义务法令有近20项，其中包括电力方面的分别适用于英格兰和威尔士地区、苏格兰地区、北爱尔兰地区的可再生能源义务法令，以及交通燃料方面的《可再生交通燃料义务法令2007》。这些法令是对可再生能源发展负有义务的单位和个人应实际遵守的具体规范，是在可再生能源领域适用得最经常的法律文件，其实施效果对英国可再生能源发展具有直接影响。

英国燃气与电力当局(Gas and electricity market authority)下设的燃气与电力市场办公室2004年以来每年上报一份可再生能源义务年度报告(简称OFGEM年度报告)。该报告是对可再生能源义务法令每年执行情况的总结。《可再生能源义务——OFGEM第一个年度报告》的提要中对报告的作用作了如下描述:“这一文件详细报告英格兰和威尔士、苏格兰在第一年中可再生能源义务的管理情况。它包括在可再生能源义务工程中被指定的发电厂的信息、在英格兰和威尔士法令下和在苏格兰法令下颁发可再生能源义务证书的细节、在第一个义务期间内发电厂和持证供电商遵守法令的细节等。”不管是国会两院、政府首脑，还是一般社会公众，其了解英国可再生能源发展情况的最可靠、也是最方便的途径就是OFGEM年度报告。将OFGEM年度报告在英国可再生能源发展中的地位、其与可再生能源义务法令之间的关系结合起来，就能看出可再生能源义务法令在英国可再生能源发展中的地位及其在英国整个可再生能源法律体系中的地位。

注释

①该法规定的非化石能源电力义务也通过法令如《1990年非化石燃料电力(英格兰和威尔士)法令》被具体化。②这个判断不够准确。英国确定可再生能源义务的最早的国家法律是《公用事业法2000》，这部法令只授权国务委员可以发布相关法令，但2000年并无可再生能源义务法令“出台”。英国第一道可再生能源义务法令《(英格兰和威尔士)可再生能源义务法令(2002)》于2002年3月31日制定、4月1日生效，在此之前英国并未制定或发布过叫做可再生能源义务法令的法律文件。③时璟丽、李俊峰:《英国可再生能源义务法令介绍及实施效果分析》，《中国能源》2004年第11期。④该法令名为“The Renewables Obligation Order 2002”，因其仅适用于英格兰和威尔士地区，为与适用于苏格兰、北爱尔兰地区的同类法令相区别，故在其名称上标注了其所适用的地名。下文将提到的适用于苏格兰、北爱尔兰地区的法令也作了如此处理。⑤《能源法2004》第125条专门规定了管理官员的设置、任命等。⑥《(英格兰和威尔士)可再生能源义务法令(2002)》序言。⑦《可再生能源义务法令(北爱尔兰)2007》中有相同的表述。⑧英国立法体制之变化是一个十分复杂的问题，此不详述。⑨英国《气候变化与可持续能源法2006》第21条。

D95

A

1003—0751(2012)05—0076—03

2012—07—16

吕霞，女，法学博士，中国政法大学民商经济法学院博士后(北京 100088)。

责任编辑:邓 林