我国可再生能源立法的现状与发展*

蔡守秋

我国可再生能源立法的现状与发展*

蔡守秋

我国已初步形成了以《可再生能源法》为基干的可再生能源法律体系，在可再生能源的开发、利用和管理方面基本上实现了有法可依。但是，我国可再生能源领域立法还存在法规不够齐全、配套，综合性的能源基本法还没有出台，某些可再生能源立法还相当欠缺或立法效力级别较低、法律制度不够健全，可再生能源法律与应对气候变化联系不够密切等问题。我国应在新制定的能源基本法和新修改的环境保护基本法中强调和突出可再生能源的开发、利用及其管理，将制定《应对气候变化法》或《低碳经济促进法》与修改《可再生能源法》紧密结合起来，实行“一种可再生能源一部法”的立法模式，进一步发挥政府在促进可再生能源发展方面的主导作用以及法律对发展可再生能源的引导和促进作用，针对可再生能源的特点，改进和健全可再生能源立法。

可再生能源法;能源基本法;立法完善

可再生能源是可持续发展的能源、未来的能源，谁掌握了可再生能源，谁就掌握了能源的未来。面对能源的潜在危机、全球气候变暖和生态环境的不断恶化，被称为绿色能源的风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等可再生能源的开发利用日益受到各级政府和全社会的重视。法律作为具有约束性和强制力的行为规范和制度资源，对于促进和保障我国可再生能源的可持续发展具有重要的意义和作用。

一、我国可再生能源立法的现状

根据《中华人民共和国可再生能源法》(以下引用中国法律，略去“中华人民共和国”七个字)，目前我国法律中的可再生能源“是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源”，但“通过低效率炉灶直接燃烧方式利用秸秆、薪柴、粪便等”不适用可再生能源法。可再生能源法是指有关可再生能源开发利用及其管理的各种法律规范和各种法律表现形式的总和。通过十多年的努力，目前我国已经初步形成了以《可再生能源法》为基干的可再生能源法律体系，在可再生能源的开发、利用和管理方面基本上实现了有法可依。我国可再生能源法律体系的组成包括以下两大方面:

(一)可再生能源的专门性法律规范性文件

我国可再生能源的专门法律、基干法律是《可再生能源法》(2005年2月28日通过，2009年12月26日修订)。该法包括总则、资源调查与发展规划、产业指导与技术支持、推广与应用、价格管理与费用分摊、经济激励与监督措施、法律责任和附则八章，设立了可再生能源发展规划制度，可再生能源总量目标制度，可再生能源发电全额保障性收购制度，可再生能源发电分类固定电价和发电费用分摊制度，可再生能源专项资金制度，可再生能源财政补贴和税收、信贷优惠措施等制度。《可再生能源法》的颁布实施，有效改善了我国的能源消费结构，降低了我国在经济发展过程中的温室气体排放。

为实施《可再生能源法》，我国制定了一系列有关可再生能源的专门规章和其他规范性文件。如《风力发电场并网运行管理规定(试行)》(电力工业部1994年4月10日发布)，《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》(国家发改委2006年1月4日印发)，《可再生能源发电有关管理规定》(国家发改委2006年1月5日印发)，《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》(财政部2006年5月30日印发)，《可再生能源建筑应用专项资金管理暂行办法》(财政部、建设部2006年9月4日印发)，《可再生能源电力配额管理办法》(国家发改委2007年1月11日印发)，《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》(国家发改委2007年1月11日印发)，《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》(国家电力监管委员会2007年7月25日公布)，《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》(财政部2008年8月11日印发)，《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》(财政部2009年3月23日印发)，《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》(财政部、住房和城乡建设部2009年3月23日印发)，《关于实施金太阳示范工程的通知》(财政部、科技部、国家能源局2009年7月16日印发)，《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》(财政部、科技部、国家能源局2009年7月16日印发)，《关于完善农林生物质发电价格政策的通知》(国家发改委2010年7月18日印发)，《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》(财政部、国家发改委、国家能源局2011年11月29日印发)等。上述部委规章和其他规范性文件对可再生能源的具体事项作了详细规定。如《可再生能源发电有关管理规定》规定:可再生能源发电项目实行中央和地方分级管理，可再生能源发电规划应纳入同级电力规划;发电企业应当积极投资建设可再生能源发电项目，并承担国家规定的可再生能源发电配额义务;大型发电企业应当优先投资可再生能源发电项目。《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》规定可再生能源发电价格实行政府定价和政府指导价即通过招标确定的中标价格，该法并对可再生能源发电价格作了具体规定:水力发电价格暂按现行规定执行;风力发电项目的上网电价实行政府指导价，电价标准由国务院价格主管部门按照招标形成的价格确定;太阳能发电、海洋能发电和地热能发电项目上网电价实行政府定价，电价标准由国务院价格主管部门按照合理成本加合理利润的原则制定;生物质发电项目上网电价实行政府定价，电价标准由各省(自治区、直辖市)2005年脱硫燃煤机组标杆上网电价加每千瓦时0.25元补贴电价组成。此外，各级地方立法机关和人民政府还根据国家法律规定，依法制定了大量有关可再生能源的专门性地方法规和其他法律规范性文件，如2005年《湖南省农村可再生能源条例》、2007年《山东省农村可再生能源条例》、2008年《黑龙江省农村可再生能源开发利用条例》、2010年《湖北省农村可再生能源条例》等。

(二)有关可再生能源的非专门性法律规范性文件和政策文件

除可再生能源的专门性法律规范性文件外，我国有些非专门性的法律规范性文件和政策文件中也有可再生能源的内容。这类非专门性的法律规范性文件和政策文件主要包括以下三方面:

1.有关可再生能源的其他能源法律规范性文件

能源法是指有关能源合理开发、加工转换、储运、供应、贸易、利用及其管理的各种法律规范或法律表现形式，是能源领域法律法规的总称。能源法不是仅指某一部法律，而是指由能源基本法、电力法、煤炭法、核能法、水能法、节约能源法、可再生能源法等有关能源的各种法律法规所组成的能源法体系。可再生能源法是能源法的一个重要组成部分，但不是能源法的全部。除可再生能源法规外，其他能源法律、法规和规章中也有可再生能源的内容。例如，《节约能源法》(1997年11月1日通过，2007年10月28日修订)把发展可再生能源作为节约传统化石能源的一个主要措施，明确规定“国家鼓励、支持开发和利用新能源、可再生能源”(第7条)，“国家鼓励在新建建筑和既有建筑节能改造中使用新型墙体材料等节能建筑材料和节能设备，安装和使用太阳能等可再生能源利用系统”(第40条)，“国家鼓励、支持在农村大力发展沼气，推广生物质能、太阳能和风能等可再生能源利用技术，按照科学规划、有序开发的原则发展小型水力发电，推广节能型的农村住宅和炉灶等，鼓励利用非耕地种植能源植物，大力发展薪炭林等能源林”(第59条)。《电力法》(1995年12月28日通过)第五条也规定“国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电”。

2.有关可再生能源的环境保护和应对气候变化的法律规范性文件和政策文件

一般而言，防治污染和保护环境的法律规范性文件中大都有可再生能源的内容，因为可再生能源是一种污染少、可再生的清洁能源，要减少污染物排放、节约不可再生的矿物资源能源就必须开发利用可再生能源。现行有关可再生能源的环境保护法律主要有《大气污染防治法》(1987年9月5日通过，1995年、2000年修订)及1991年《大气污染防治法实施细则》，《固体废物污染环境防治法》(1995年10月30日通过，2004年修订)，《清洁生产促进法》(2002年6月29日通过，2012年2月29日修订)，《循环经济促进法》(2008年8月29日通过)等。例如，《大气污染防治法》明确规定，“国家鼓励和支持大气污染防治的科学技术研究，推广先进适用的大气污染防治技术;鼓励和支持开发、利用太阳能、风能、水能等清洁能源”(第9条)，“国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，改进城市能源结构，推广清洁能源的生产和使用”(第25条)，“国家鼓励生产和消费使用清洁能源的机动车船”(第34条)。《循环经济促进法》规定，“有条件的地区，应当充分利用太阳能、地热能、风能等可再生能源”(第23条)，“国家鼓励和支持农业生产者和相关企业采用先进或者适用技术，对农作物秸秆、畜禽粪便、农产品加工业副产品、废农用薄膜等进行综合利用，开发利用沼气等生物质能源”(第34条)。

应对气候变化和节能减排的专门政策和法律规范性文件①中大都含有可再生能源方面的内容。随着国际社会对应对气候变化的重视和国内防治环境污染、保障能源供应和能源安全的需要的增长，我国陆续制定了一些应对气候变化②和节能减排③的专门政策和法律规范性文件，其中大都含有使用可再生能源的措施。这是因为，全球气候变暖主要是由人为地大量排放二氧化碳等温室气体引起的，大气中二氧化碳浓度增加的主要原因是工业化以后人类大量开采使用矿物燃料。采用可再生能源，就是减少和节约煤等化石燃料能源，具有减少二氧化碳排放、防治环境污染、减缓和适应气候变化的作用。应对气候变化的基本措施是减少二氧化碳等温室气体排放，节能减排的主要内容是节约能源和减少污染物排放，而开发利用可再生能源则是实现节能减排和碳减排的基本途径。在应对气候变化的专门政策和法律规范性文件方面，国务院2007年6月3日印发的《应对气候变化国家方案》中含有大量采用可再生能源的措施的内容。2009年8月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》，该决议强调“积极科学地发展水电、风电、太阳能、生物质能等可再生能源”，“加快应对气候变化领域重大技术特别是节能和提高能效、洁净煤、可再生能源、核能及相关低碳等技术的研发和推广”，“严格执行节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法、森林法、草原法等相关法律法规”。2011年12月1日国务院印发的《“十二五”控制温室气体排放工作方案》明确提出:积极发展低碳能源，到2015年，非化石能源占一次能源消费比例达到11.4%。该方案还规定了一系列采用可再生能源的措施和政策。在节能减排的专门政策和法律规范性文件方面，2011年《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》和《“十二五”节能减排综合性工作方案》规定了一系列有关可再生能源的政策和措施。如《“十二五”节能减排综合性工作方案》明确规定，“因地制宜大力发展风能、太阳能、生物质能、地热能等可再生能源。到2015年，非化石能源占一次能源消费总量比重达到11.4%”，“推动可再生能源与建筑一体化应用”，“完善和落实资源综合利用和可再生能源发展的税收优惠政策”。

3.其他涉及可再生能源的非专门性法律规范性文件和政策文件

除了上述两个方面，其他非专门性法律规范性文件和政策文件中也有可再生能源方面的内容。例如，《农业法》(1993年7月2日通过，2002年12月28日修订)第57条规定:“发展农业和农村经济必须合理利用和保护土地、水、森林、草原、野生动植物等自然资源，合理开发和利用水能、沼气、太阳能、风能等可再生能源和清洁能源，发展生态农业，保护和改善生态环境。”国务院及其所属行政管理部门除了依法分别制定行政法规、部委规章外，还可以制定决定、决议、规定、意见和规划等政策文件，其中国家计划是国家政策的一种重要表现形式。目前我国已经制定了大量含有可再生能源内容的计划和规划，主要有:《全国生态环境保护纲要》(国务院2000年12月颁布)，《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》(国务院2006年2月9日颁布)，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要(2006—2010年)》(2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四次会议批准)，《农业生物质能产业发展规划(2007—2015年)》(农业部2007年7月3日发布)，《能源发展“十一五”规划》(国家发改委2007年4月发布)，《可再生能源中长期发展规划》(国家发改委2007年8月31日印发)，《国家环境保护“十一五”规划》(国务院2007年11月22日印发)，《可再生能源发展“十一五”规划》(国家发改委2008年3月18日发布)，《中国生物多样性保护战略与行动计划(2011—2030年)》(环境保护部2010年9月17日印发)，《全国主体功能区规划》(国务院2010年12月21日印发)，《国民经济和社会发展第十二个五年(2011—2015年)规划纲要》(2011年3月14日第十一届全国人民代表大会第四次会议批准)，《国家环境保护“十二五”科技发展规划》(环境保护部2011年6月9日发布)，《国家“十二五”科学和技术发展规划》(科技部2011年7月4日发布)，《国家能源科技“十二五”规划》(能源局2011年12月5日印发)，《国家环境保护“十二五”规划》(国务院2011年12月15日印发)，《工业转型升级规划(2011—2015年)》(国务院2011年12月30日印发)等。《可再生能源十二五规划》也正在制定之中。

二、我国可再生能源立法的发展

目前我国虽然初步形成了可再生能源法律体系，但可再生能源领域的立法还存在法规不够齐全、配套，综合性的能源基本法还没有出台，风能和太阳能的立法(主要是一些行政规章性文件)效力级别较低，水能、生物质能、地热和海洋能等可再生能源立法还相当欠缺，某些可再生能源法律制度还不够健全，可再生能源法律与应对气候变化联系不够密切等问题。为了应对日益加大的资源和环境压力、实现可持续发展，我国政府规划中把可再生能源占一次能源供应的比重，从2005年的7%提高到2020年的15%左右。目前我国可再生能源利用正以年均超过25%的速度发展，这对可再生能源立法提出了新的任务和挑战。我们应该结合我国能源开发、利用、供应、服务、安全及其管理的特点和实践，结合应对气候变化和环境保护的需要，顺应可再生能源法发展的趋势，努力实现可再生能源法的本土化，进一步发展和健全具有中国特色的可再生能源法律体系，促进我国可再生能源的开发利用和可持续发展。

第一，在新制定的能源基本法和新修改的环境保护基本法中强调和突出可再生能源的开发、利用和管理。我国《能源法》起草工作于2006年初正式启动，当年11月初步形成能源法大纲。2007年3月形成了能源法工作稿初稿，从2007年12月1日起，有关部门通过新闻媒体和互联网等渠道公开向社会各界征集对《能源法》(征求意见稿)的修改、完善的意见和建议。可再生能源的一个重要特点是资源丰富、可再生、可供人类永续利用。作为我国能源领域的基本大法，《能源法》应该强调和突出可再生能源的开发、利用及其管理，只有这样才能确保可再生能源在我国能源开发、利用、分配、供应、安全保障和结构调整中的战略地位，促进其可持续发展。目前我国正在修改《环境保护法》，可再生能源是不含碳或者含碳很少、对环境影响小的能源，我国环境保护基本法应该明确规定可再生能源在我国污染防治和环境保护中的重要地位和作用。

第二，将制定《应对气候变化法》或《低碳经济促进法》与修改《可再生能源法》紧密结合起来。我国现行《可再生能源法》中没有提到应对气候变化和发展低碳经济，这是一个缺陷。目前我国有关部门正在酝酿制定《应对气候变化法》或《低碳经济促进法》和修改《可再生能源法》。开发利用可再生能源是应对气候变化和发展低碳经济的基本途径，应该将两者紧密结合起来，将开发、利用、消费可再生能源作为《应对气候变化法》或《低碳经济促进法》的一项重要内容，并在今后修改《可再生能源法》时明确规定开发利用可再生能源对减缓和适应气候变化的作用。

第三，实行“一种可再生能源一部法”的立法模式。可再生能源包括风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源，不同种类的可再生能源有不同的特点和使用范围。为了促进开发利用可再生能源的法律化、制度化，应该实行“一种可再生能源一部法”的立法模式，创造条件分别制定《风能条例》、《太阳能条例》、《水能条例》、《生物质能条例》、《地热能条例》、《海洋能条例》等法规或规章，分别规定各种可再生能源的开发、利用政策和管理办法。

第四，进一步发挥政府在促进可再生能源发展方面的主导作用，以及法律对发展可再生能源的引导和促进作用。一般而言，是开发利用可再生能源还是继续开发利用传统、常规的化石能源，在传统上属于企业和个人的自由，基本不具备法律可责性，即很少或很难将不开发利用可再生能源的行为视为违法犯罪行为。从法律角度看，这涉及如何处理法律和道德的关系问题。毫无疑问，积极开发、利用、消费可再生能源有利于环境保护和减缓气候变暖，这是一种善举和美德，我们应该大力提倡和鼓励企业和个人开发、利用、消费可再生能源。但是，法律不同于道德，法律一般不直接规定企业和个人开发利用可再生能源的强制性义务，而是通过规定政府有关可再生能源的责任和出台奖励政策来促进自觉开发、利用、消费可再生能源的“善行”。因此，今后我国可再生能源立法应将重点放在规范政府能源行为和严格政府对促进可再生能源开发利用的责任方面，应该继续从立法上规范政府的能源行为，强调政府在促进可再生能源方面的模范带头作用和责任，明确政府有提倡、鼓励、奖励、保护和保障企业及个人自觉开发、利用、消费可再生能源的责任，进一步完善政府可再生能源责任制和问责制，充分、有效地发挥政府在发展可再生能源方面的主导作用。

第五，针对可再生能源的特点，改进和健全可再生能源立法。可再生能源的共同特征是:能量密度低，开发利用通常需要较大空间;分布广泛，有利于小规模、分散式利用;间断式，波动大，对连续性利用不利。这些特点决定了开发利用可再生能源需要先进的科学技术，可再生能源推广需要有效的经济激励政策，适宜在广大农村和农民中进行。然而，现行法律法规在这些方面缺乏有效的、操作性强的措施和制度，特别是没有建立起促进可再生能源发展的市场机制。在今后的可再生能源立法中，应该根据可再生能源的特点，进一步建立健全有关鼓励采用可再生能源技术、鼓励农村和农民开发利用可再生能源以及运用经济激励政策、利用市场机制开发利用可再生能源的法律措施和制度。目前我国有关可再生能源的补贴政策、奖励政策及可再生能源发展基金制度存在着分配不够公平、标准不够统一、审批环节存在漏洞、监管不严等缺陷，需要进一步改进和完善。目前我国对可再生能源实行政府直接管制(如政府定价和政府强制上网等)为主的政策，今后应该在发挥政府主导作用的基础上逐步向以利用市场机制(如招标定价、总量控制和配额交易)为主转变。应该加强促进广大农村和农民开发利用可再生能源的立法和制度建设，逐步加强可再生能源交易市场、市场规则及市场监管方面的立法和制度建设。

注释

①这里主要指其直接目的和主要内容是应对气候变化或节能减排，并以“气候变化”和“节能减排”冠名的政策和法律规范性文件。②应对气候变化的专门政策和法律规范性文件主要有:《气候变化国家评估报告》(科技部等六部委2006年12月26日联合发布)，《应对气候变化国家方案》(国务院2007年6月3日印发)，《中国应对气候变化科技专项行动》(科技部等14个部委2007年6月14日联合发布)，《关于规范中国CDM项目咨询服务及评估工作的重要公告》(国家发改委气候办2007年10月17日发布)，《关于中国清洁发展机制基金及清洁发展机制项目实施企业有关企业所得税政策问题的通知》(财政部国家税务总局2009年3月23日发布)，2009年《国务院关于应对气候变化工作情况的报告》，2009年《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》，《应对气候变化林业行动计划》(国家林业局2009年11月6日发布)，《应对气候变化领域对外合作管理暂行办法》(国家发改委2010年3月24日印发)，《清洁发展机制项目运行管理办法》(国家发改委、科技部和外交部2004年5月31日联合发布《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》、2005年10月12日发布修订的《清洁发展机制项目运行管理办法》，2011年8月3日国家发改委、科技部、外交部和财政部联合发布修订的《清洁发展机制项目运行管理办法》)，《第二次气候变化国家评估报告》(科学技术部、中国气象局和中国科学院2011年11月15日联合发布)，《中国应对气候变化的政策与行动——2011年度报告》(国务院新闻办公室2011年11月22日发表)，2011年《国务院关于印发“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知》，《“十二五”控制温室气体排放工作方案》(国务院2011年12月1日印发)。③关于节能减排的专门政策和法律规范性文件主要有:2006年《国务院关于“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划的批复》，《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》(国务院2006年8月5日发布)，《“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划》(国务院2006年9月17日发布)，2007年《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，《节能减排综合性工作方案》(国务院2007年5月23日发布)，2007年《国务院关于成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的通知》，《节能减排全民行动实施方案》(中宣部、国家发改委等2007年8月28日发布)，《关于发布〈节能减排全民科技行动方案〉的通知》(科技部等2007年9月29日发布)，2007年《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》，《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》(国务院2007年11月17日发布)，《节能减排授信工作指导意见》(银监会2007年11月23日印发)，《2009年节能减排工作安排》(国务院办公厅2009年7月19日发布)，《中央企业节能减排监督管理暂行办法》(国资委2010年3月26日发布)，《交通运输节能减排专项资金管理暂行办法》(财政部、交通运输部2011年6月20日印发)，《“十二五”节能减排综合性工作方案》(国务院2011年8月31日印发)。

D922.67

A

1003—0751(2012)05—0071—05

2012—06—09

2010年度国家社会科学基金重点项目《加快推进生态文明建设的法律问题研究》(10A2D008)的成果之一。

蔡守秋，男，武汉大学法学院教授，博士生导师，中国环境资源法学研究会会长(武汉 430072)。

责任编辑:邓 林