中国劳动关系发展演变探析*

时间：2024-05-09

郭军

中国劳动关系发展演变探析*

郭军

新中国成立以来，中国劳动关系的演变，既反映了生产关系一定要适应生产力性质规律要求，也表现出市场经济体制下劳动关系的阶段性、规制性特点和趋势。经过30多年改革开放，中国劳动关系确实已经具备了市场经济的契约化、法制化、规范化特征。但是政府作为劳动关系规则的制定者的作用还没有完全实现，整个经济社会也还没有完全让市场来引导、建构、理顺劳动关系及其稳定的运行秩序。还有许多课题尚待深入研讨，包括劳动关系演变的一般理论、政策及其实践等。

生产关系;劳动关系;发展;演变

劳动关系是生产关系的重要组成部分，在生产资料所有权关系一定条件下，生产关系的完善主要表现为劳动关系的完善。中国劳动关系历经60多年探索、建设和发展，特别是30多年的改革开放，与中国特色社会主义经济体制相适应的市场劳动关系及其运行体制已初步建立起来。如果说以党的十一届三中全会为转折，中国改革开放的30年是10年梳理、10年探索、10年初建的话，那么，后30年，甚至更长的时间内，我们建设中国特色社会主义市场经济体制的任务依然很重，还有许多难题急需破解。在此，我们对新中国成立以来劳动关系的演变进行回顾和比较，以厘清问题，总结优长，开拓未来，这是我们选题研究的初衷和背景，谨在此以向大家求教。

(一)过渡时期:劳动关系的多形式性(1949—1956年)

1949年，新中国成立，帝国主义阵营即对中国进行孤立、封锁和包围，加之国民党残余军队和特务土匪的破坏和威胁，整个国民经济几乎处于全面瘫痪状态，工农业生产总值直线下降，因此，这一阶段的首要任务就是巩固新政权和恢复国民经济。当时掌握国家经济命脉的官僚资本代表着大地主和资产阶级的利益，因此政府对其采取没收政策，从而形成具有新中国建设初期特色和性质的国营经济运行体系。同时，国家政策和策略允许和鼓励民族资本家和农民、手工业者等私人资本主义经济发展，形成了国营经济、合作社经济、私人资本主义经济、个体经济和国家资本主义经济等多种经济成分并存的格局，这种多元产权结构在客观上必然要求有多种形式的劳动关系与之相适应，从而表现出新中国经济社会建设初期的劳动关系。这一时期，劳动关系运行体制和机制的依据轴心，则是1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》所提出的“中华人民共和国经济建设的根本方针，是以公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策，达到发展生产，繁荣经济之目的”①。即政府期望通过施行“发展生产，劳资两利”②的政策策略来建构新中国的劳动关系。

这一时期，除了原有解放区转移过来的国营经济之外，包括城市新兴国营经济和非国营经济在内，还都带有封建主义、资本主义的属性，劳资双方还存在着“阶级”之间的“斗争”，特别是劳方虽然在政治上取得了主人翁的地位，他们还不可能以平等的身份与资本家或是经理人进行理论和谈判，所以，他们总是希望通过政治斗争来博取经济地位的提升;从资方看，虽然新政策维持了他们的经济利益，使他们依然可以昂着“高贵的头”，保持着所谓“绅士”的“范儿”，但是由于实现共产主义、消灭资产阶级的过激的民主主义思想倾向，资本家更关心其阶级的命运前途。劳资双方的不同心理定势，产生出劳资双方两种动力、两个目标，一方面是劳方利用政治优势提升经济地位倾向加剧;一方面，资方在生产过程中出现消极甚至惊恐状态，劳资关系陷入僵持。由于劳方政治上的坚持和资方经济上的坚持，造成部分资方的逃跑、劳方的包围，“普遍的逃跑与包围”。鉴于此，国家继续贯彻和深化“发展生产、劳资两利”的方针，特别是提出保护资方，强调劳资协商政策，劳方的工资福利以及劳动条件有了改善，资方的独立经营权以及利润率也得到保障。劳资协商使各行业的劳资关系得到缓和，初步形成了多种形式的体现“民主、平等、两利、契约”劳资关系。

1951年底到1952年10月，在党政机关工作人员中开展“反贪污、反浪费、反官僚主义”的“三反”运动和在私营工商业者中开展“反行贿、反偷税漏税、反盗骗国家财产、反偷工减料、反盗窃国家经济情报”的“五反”运动，一方面巩固了年轻的无产阶级政权，一方面通过对具有资本主义性质的私营企业进行民主改革，建立工人监督机制，也进一步强化和提升了这一时期劳方的地位。

1953年至1956年，国家提出了“一化三改”(“一化”即社会主义工业化，发展生产力;“三改”就是要改变生产关系:对农业、手工业实行合作化，对资本主义工商业实行公私合营，其中重点是对资本主义工商业进行改造)的社会主义过渡时期的发展模式，至1956年，完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，实现了生产资料私有制向社会主义公有制的转变，中国由新民主主义社会迈进社会主义社会。随着中国社会主义制度的建立和推进，工人阶级主人翁地位的确立，无疑使劳资双方关系发生了质的变化，社会主义新型劳资关系的运行成为社会主义生产关系的重要内容。

(二)全面建设社会主义时期和文化大革命时期:劳动关系的单一性(1957—1976年)

随着国民经济的恢复，中国开始了第一个国民经济和社会发展的五年计划，也是“一五”经济的发展，有力地支持了社会主义生产关系的变革与完善，促成了1956年社会主义制度的过渡，生产资料公有制的确立，劳动者成为国家主人，劳资双方发生了根本性转变，合而为一成为“一家人”。尽管现在看来，也许那一时期的这种“过渡”显得操之过急了点，甚至是有悖生产力性质规律的，但人们对社会主义的激情和向往，特别是对经济规律、科学社会主义认识上的局限与偏颇，则是应该予以谅解的。同年中共“八大”召开，正确分析了国内形势，指出目前的主要矛盾是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾;提出党的任务是集中力量发展生产力，尽快把中国从落后的农业国转变为先进的工业国;要求在经济建设中，既反保守又反冒进，坚持在综合平衡中稳步前进。但1958年中共八届二中全会提出的“多快好省建设社会主义”的总路线，以及“大跃进”和人民公社化运动，使得以高指标、瞎指挥、浮夸风和“共产风”为标志的“左”倾错误严重泛滥开来，加之自然灾害，苏联单方面撕毁中苏经济协作合约等，最终导致了1959到1961年间又一经济困难期。虽经1960年提出“调整、巩固、充实、提高”八字方针，1962年召开七千人大会总结大跃进中的错误，国民经济开始好转，但是“一大(人民公社规模大)”、“二公(人民公社公有化程度高)”的指导思想和政策偏好却基本持续下来，特别是对社会主义的认识误区，导致全盘照搬了苏联的计划经济体制，全面调整了生产资料所有制关系，使中国的多元产权经济形式变为单一公有制形式，这又使本来与低水平、多层次的生产力相适应的多种经济成分下的多种劳资关系一下子回到了单一劳资关系运动中，并且还模糊了劳资关系的主体双方，模糊了劳资关系运动的动力目标，模糊了劳资关系的运行手段和机制，最终使劳资关系束之高阁。

单一公有制的确立，使国家将企业用工权进一步集中到了劳动行政部门，逐渐形成了以“统包统配”和“固定工”制度为主要内容特征的劳动就业制度和劳动用工制度，从而使劳动者与国家之间直接的、行政性的、承包式的建立起一种浓郁计划经济色彩的劳动行政关系，劳动者也成为“真正的”社会主义主人而依附于国家，国家实行的“统包统配”和“固定工”的劳动关系一直延续到1979年。

计划经济时期的劳动关系形式一直延续到1980年代中后期。作为中国计划经济的产物，具有浓重的计划色彩。比如，在全国范围内，用人单位基本上为清一色全民公有制和全民集体所有制，劳动者为全民所有制固定工(企业季节性、临时性用工数量严格控制)，劳动关系趋向单一化运行;又如，劳动关系主体并非劳方与资方，而是国家与劳动者之间直接建立起行政的劳动关系，并且这种劳动关系一旦确定，只有政府的行政指令才能够改变，否则终身不变;此外，国家统包统配的就业制度和固定工制度，国家全包的劳动保险和社会福利制度，平均主义“大锅饭”工资制度，等。在这一期间，各级国有企业都建立了工会，但也只是履行国家和单位行政助手的作用，对于劳动关系运动及其过程发生的问题，实际上并不能真正维护代表劳动者的权益。

毋庸置疑，计划经济时期以统包统配的国有固定工终身制为主要特点的劳动关系，为新中国经济社会的建设与发展做出了积极的贡献，但是这种单一的劳动关系及其形式构成，特别是统包统配的固定工终身制，不仅使隐形失业增多，而且使社会保障成本增大，更严重的问题是，抑制了企业和劳动者两个层面的积极性、主动性和创造性，使本来应该生机盎然的社会主义失去了活力。

(三)改革探索时期:从单一欲回归多元的劳动关系(1978—1992年)

1978年党的十一届三中全会召开，到1992年党的十四大召开，是中国逐渐破除计划经济专行、市场经济逐步迈入历史舞台的过渡期，也是中国经济体制逐步变革的起步期。这一时期原有单一的劳动关系并没有发生根本性的变革，劳动者与政府之间的“统包统配”的关系并没有完全割裂，但是，一系列政策、法律法规和文件的出台使得这一劳动关系开始受到冲击和影响，劳动关系开始突破固有的形态，向着市场化、多样化、法制化转变。

1978年党的十一届三中全会强调，中国经济管理体制的一个严重缺陷就是权力过于集中，因此，权力要下放，即让地方和企业拥有更多的经营管理自主权。国有企业改革开始于国家对国有企业的扩权让利试点，包括调整国家与企业关系，扩大企业自主权，把企业经营好坏同职工的物质利益挂起钩来，调动企业和职工的积极性、主动性和创造性。随着1979年7月国务院颁布的《关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定》实施，企业拥有了一定的劳动用工权，第一次突破了城市劳动力配置的完全计划化，形成了一个具有边际意义的政策调整。1983年2月，国家劳动人事部下发了《关于积极试行劳动合同制的通知》，从而使原有的国家与劳动者之间的直接的、行政的、承包的劳动关系有了一些内涵性变化的预期，强化了企业主体地位、企业与劳动者之间直接以劳动合同制的形式建立劳动关系的新的体制和机制，弱化了国家主体地位和作用，为政府彻底超脱微观劳动关系事务，切断与劳动者之间的直接联系，让劳动关系回归本位和自主、走向市场化发展，作了有力的铺垫。

1984年10月，党的十二届三中全会提出了社会主义经济“是公有制基础上的有计划的商品经济”理念，为企业进入市场，成为市场主体创造了理论和政策条件。紧接着1986年9月，国务院公布改革劳动制度的四项暂行规定，即《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和《国营企业暂行职工待业保险暂行规定》，进一步夯实了中国从实施劳动合同化到实施劳动合同制的框架与轨迹。这些规定虽然还留了一些小尾巴，如“劳动合同制工人”前面有个定语“全民”，但毕竟使国有的“全民”概念趋向了分层性多元化，非常有利于改善原有劳动关系形式构成，甚至也可以认为，这是中国新型市场劳动关系建立的起点。

20世纪80年代，从计划经济到市场经济，无论理论推进还是实践演化，都意味着中国社会主义经济制度的基础是市场经济而不再是计划经济，市场已经成为新体制运行的基本模式，市场化取向的经济体制改革目标日趋清晰。1987年以后，中国在从计划经济走向市场经济的同时，非公有制经济等多种经济成分也跃进市场舞台，非公有制经济的出现表明中国生产关系的完善迈出实质性一步，也预示了中国劳动关系将发生深刻变化，公有经济中的劳动关系与非公有经济中的劳动关系将会同时并存。

(四)深化改革及其制度创新时期:承认和推进多种形式的劳动关系(1993—2003年)

1992年邓小平南行讲话果断调整了治理整顿与改革发展的关系，加大改革力度，并以三项制度改革为切入点，将目光转向劳动关系的调整，开始对“用工、工资、人事”三个方面进行改革，意在实现“用工制度从终身制到合同制;工资与个人贡献正比浮动;人员能进能出，职务能上能下，待遇能升能降”的新体制下劳动关系运行机制。1992年初，以江苏徐州的国有企业改革为发端，国有企业掀起了一股以“砸三铁”(“铁饭碗”、“铁工资”和“铁交椅”)为中心的企业劳动、工资和人事制度的改革热潮。“砸三铁”的初衷是解除国家与工人之间的终身劳动固定工制度，解决国有企业劳动效率低下问题，但因操作理念上的扭曲，极端地提出要以“新三铁”(铁面孔、铁心肠、铁手腕)代替“老三铁”，导致国有企业突发了诸多群体事件，酿成许多社会问题。但这次“三项制度”改革还是冲击了旧制度、旧体制，触及了劳动关系旧的运动秩序，动摇了人们依赖国家、躺在国家身上当“国家人”的机能与心理。1993年11月，中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，中国国有企业的改革方向是建立“适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学的现代企业制度”，党的十五大又重申了按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”建立现代企业制度的预期。“三项制度”改革和现代企业制度的建立，使国有企业开始摆脱了政府部门的直接干预，寻求以独立的法人身份走向市场，“自主经营，自负盈亏”，对国有企业劳动关系的重构与再造起了重要的推动作用。

值得指出的是，1998年的“下岗潮”，应该成为原有国有企业体制解体的一个标志，尤其是它打破了计划经济体制下劳动关系的行政主导模式，大批的国有企业职工从原有的体制中“下岗”，走向社会。这些“下岗”职工在失去旧体制庇护后不得不进入市场就业领域，一改原先“进了国营门，就是国家人”的非正常的劳动关系。市场经济运行的价值规律、自愿让渡规律、竞争规律渐渐被人们认知、认可，并逐步趋向适应市场劳动关系新秩序之中。但同时劳动关系矛盾也显现出来，一些地方甚至发生了群体事件，严重影响到社会的稳定。1998年5月，中国第一次以党中央、国务院名义召开“国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议”，旨在治理当时矛盾重重的国有企业和下岗职工尖锐的劳动关系冲突问题，意欲理顺市场化进程中的社会主义劳动关系问题。

党的十四大以后，中国实施了“坚持以按劳分配为主体，多种分配方式并存，体现效率优先，兼顾公平”，“市场机制决定、企业自主分配、政府监督调控”的工资体制，这种以市场为导向的分配制度打破了原有计划工资指标模式，由企业根据自己的经营效益和当地行业平均工资决定管理人员和职工的分配方式与分配水平，一方面大大激发了职工劳动的热情，提高了劳动生产效率，另一方面也体现了对劳动技能、劳动差别、知识产权及其他要素所有权的尊重，劳动分配关系的科学梳理，为市场劳动关系运动铺垫出有力的支撑体系。

这一时期，建立现代企业制度，使国有企业改革进入企业改制的阶段，对劳动关系的建设与发展起到了历史的、重大的促进作用。企业改制，就其内容特征集中表现在两个方面，第一，改变原有的单一所有制关系，由纯而又纯的国有经济成分一种形式，转为多元素的、多种类的经济形式及其所有制结构;第二，改变原有的单一劳动关系，转变国家职工身份，变国家与劳动者之间的直接的、行政性、承包式劳动关系为市场劳动关系，让劳动者进入市场，按照市场法则与企业双向选择，建立起一种市场化、竞争性劳动关系，以期提升企业或社会的劳动关系效应。企业改制的这两个方面的内容特征，事实上也是中国改革与开放的最具实质性意义的、调整变化的内容特征，反映了中国社会主义生产关系的改革与完善。

(五)全面改革开放，坚持科学发展观时期:市场劳动关系(2004年至今)

2003年10月，中共十六届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步强调要建立健全现代产权制度，经营权与所有权的分离，保证国有企业进入市场、独立运营、自主发展的基本功能，而国有企业的经营管理体制、机制的变革也必然影响和推进劳动关系的进一步调整与完善。从劳动关系的建构与完善视角上讲，国有企业真正成为市场经济运行中的法人实体和竞争主体，才有可能成为名副其实的雇主一方;劳动者则只能以劳动力所有权身份接受雇主的雇佣，成为与雇主相对应的、独立的雇员一方;这表明劳动关系双方雇主和雇员的主体地位更加明晰。

2005年4月，中国证监会启动了股权分置改革试点工作，到2006年末，股权分置改革基本完成。这时期，国有企业内部运行机制发生了深刻变化，劳动关系也经历了很大的变化。特别是2008年1月1日实施的《劳动合同法》，全方位地对劳动关系进行了规范和调整。《劳动合同法》的正式实施，使中国企业劳动关系更加规范化、法制化。同时，三方协商机制也在不断完善，企业自主用工、工人自主择业的市场化机制正在逐步发展，政府则作为第三方纳入到三方协商机制中的作用也在不断提高。

为了改善中国劳动关系的状况，政府也做了很大努力。在社会保障方面，2005年国务院颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，实现养老保险覆盖范围由职工向城镇灵活就业人员的拓展;2006年，国务院颁布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，国务院办公厅转发《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，推进农民工和被征地人员社会保障制度建设;2007年国务院颁布了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，全国建立城乡最低生活保障制度，同时将医疗保险由职业人群拓展到城镇非职业人群。到2008年，社会保险覆盖面日益扩大，待遇水平逐年提高，基金收支规模快速增长，制度运行平稳。可见，这些一系列与劳动关系有关的制度的实施，在很大程度上促进了中国劳动关系的发展，大大加快了中国建立与和谐社会发展相适应的和谐劳动关系的进程。

30多年改革开放，中国劳动关系确实已经具备了市场经济的契约化、法制化、规范化特征。但是也应看到，政府作为劳动关系规则的制定者的作用还没有完全实现，劳动者作为市场参与者还没有真正掌握市场运作的主体与主动性。也就是说，原来计划经济体制下政府的主导作用正在减弱甚至消失，而市场机制的作用却还没有真正地发挥出来，中国劳动关系的市场化还远没有真正达到让市场来实现劳动力资源的配置调节，人们也还没有完全接受和树立起“进入市场，自主择业，竞争劳动”的观念意识，整个经济社会也还没有完全让市场来引导、建构、理顺劳动关系及其稳定的运行秩序。不过，我们有理由相信，随着中国经济体制改革的不断深入，随着中国更加全面的开放，中国社会主义劳动关系运行将更加规范、有效、和谐、科学，并且会日益成为加速中国社会主义生产关系、从而社会主义制度完善和提升的基础的、重大的因素。

注释

①《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社，1992年。②“发展生产、劳资两利”作为中共新民主主义劳资政策，其政策依据为1947年12月毛泽东在中央会议上提出的“发展生产、繁荣经济、公私兼顾、劳资两利”的新民主主义经济政策和劳动政策的总方针。参见《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年，第1256页。③中国社会科学院、中央档案馆编《1949——1952中华人民共和国经济档案资料选编》(劳动工资和职工福利卷)，中国社会科学出版社，1994年，第140页;韩武成:《三届人民代表会议前后的上海劳资关系》，《上海工商》第1卷第21期，1950年5月28日，第21页。④早在1950年3月，为解决日益紧张的劳资关系问题，中央政府劳动部长李立三在全国劳动局长会议上曾指出:“在私营企业中应建立民主的、平等的、两利的、契约的、新的劳资关系”，“新关系的具体表现，一为签订集体合同、劳动契约及集体协议，一为设立劳资协商会议”。(参见《全国各大城市劳资协商会议发展概况》，《中国工人》第7期，1950年8月15日)随后，会议讨论了《劳动部关于在私营企业中设立劳资协商会议的指示》等文件。4月21日，政务院第29次政务会议批准了这一指示。这可谓是劳资协商会议制度在全国推行的先声。参见《建国以来刘少奇文稿》第2册，第25—26页的注释部分。

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责任编辑:晓立

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