地方政府公共服务均等化研究——来自中国省级面版数据的分析

时间：2024-05-09

李文军唐兴霖

地方政府公共服务均等化研究
——来自中国省级面版数据的分析

李文军唐兴霖

地方政府是公共服务提供的主导者，公共服务的均等化已经成为中国在新世纪的重要战略目标。近10年来，中国公共服务支出增长的速度非常快，且公共服务支出总量和地方经济发展水平密切相关，但公共服务支出占一般预算支出的比例基本变化不大;地方政府间的公共服务支出存在模仿性策略行为;国家的转移支付对西部地区起到很好作用，但对于中部和东部地区有“劫富济贫”的倾向;从区域分析上看，东部与东北地区公共服务优势缩小，西部地区得到改善，中部地区一直处于不利地位。因此，迫切需要建设公共服务型政府，加大公共服务投入，优化支出结构;建立以公共服务产出为导向的转移支付制度;增强中央政府公共服务供给责任，以基本需求战略为核心，建立公共服务全国最低标准;整合市场与社会的力量，形成多元化供给的格局。

地方政府;转移支付;公共服务

一、问题的提出:公共服务的“地方化”发展

随着社会主义市场经济的发展，民众的诉求已经超越生存需求的初级阶段。生存型消费比例明显减少，发展型消费比例明显上升。发展型消费主要体现在教育、医疗、文化、环境、就业、住房、旅游等。”①如何面对和适应这种诉求，是中国的当务之急。地方政府作为提供公共服务供给的绝对主体，在财政收入强劲增长的背景下，主动承担这一与政府职能相契合的角色已成为社会的共识。

学者江依妮(2011)指出，中国政府公共服务职能呈现地方化特点。②在无法改变地方化的现阶段，这就容易带来地方政府的收不抵支，造成公共服务支出的不足、不均衡等现象，由此引发地方政府对于转移支付资金和预算外资金的依赖，也易于诱发地方政府在资金使用上的不规范和低效率。吕炜(2008)通过世界银行53个国家的对比分析认为，中国政府公共服务提供责任实现程度由1978年的0.875下降到2006年的0.524。③李永友(2011)认为，虽然中央政府通过财政补助方式对地方创建服务型政府的主观意愿进行过激励，但效果并不明显，甚至在部分地区产生了不利影响，东部地区公共服务型政府建设起步较高，但进程缓慢，中部地区以及西部部分地区起点较低，但进程却相对较快。中国各地创建公共服务型政府的主观意愿并不强。④陆学艺(2012)认为，现代化建设只搞GDP是不够的，现在是到了以社会建设为战略重点的时候了，⑤。党的十七大报告指出，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，努力使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，推动和谐社会建设。近几年，“保民生”成为中央和地方政府财政支出的重点。从数据看，各级政府都交出了较为亮丽的民生投入成绩单，但如何正确评估地方政府过去10年公共服务均等化状况，就成为我们面临的一个重要问题。

二、中国经济发展水平与财政能力的总体状况

在评估地方政府公共服务状况的时候，我们首先对地方政府2001—2010年经济状况及其财政能力做一个总体分析。我们选取人均GDP这一指标来反映中国地方政府经济发展水平差异状况(见表1)。从表中我们可以看出:新世纪的第一个10年，中国地方经济差距绝对值在不断拉大，极差由2001年的34487元增长到2010年的60058元;而相对值有进一步缩小的趋势。

表1 2001、2005、2010年中国人均GDP状况单位:元

具体来说，10年来中国人均GDP最高值均为上海市，而最低值均为贵州省。2001年上海人均GDP为37382元，贵州为2895元。而到了2010年，上海人均GDP为73262元，贵州为13 204元，但极值比下降到5.54，变异系数也进一步下降为0.4998，说明两地经济差距有一定的缩小。总体上看，中国地区间人均GDP的省际差距比较大，但是差距在逐渐缩小(变异系数由0.8034减少到0.4998)，经济发展的非均衡状况在一定程度上得到缓解。

在考察地方财政能力时，我们选用人均财政支出指标来研究(见表2)。结果显示:2001年最高的上海人均财政支出为4245元，最低为河南的532元，变异系数高达0.9508。2005年最高的上海人均财政支出为8710元，最低是安徽的1165元，变异系数下降到0.9163。而2010年，最高的上海和最低的河南之间差距继续扩大，达到10709元，但极值比下降为3.94倍，变异系数为0.6463，这说明中国各地区人均财政支出的差距在逐年缩小。

表2 2001、2005、2010年各地区人均财政支出状况单位:元

通过各地区人均GDP的非均衡状况与人均财政支出的非均衡状况比较得知，10年来中国人均财政支出的变异系数远远大于人均GDP的变异系数。说明中国各地区目前在财政能力上的省际差异要远远大于在经济发展水平上的省际差异，财政能力的非均等化不利于服务型政府的建设，显然这种状况的出现并不是1994年分税制改革的初衷。

三、中国地方政府公共服务均等化的实证分析

由于国际国内环境的不确定性和经济社会发展转型过程中的各种公共风险，政府支出要回归到解决公共事务上来，以公共财政化解人们的公共风险为己任，所以我们界定的公共服务为教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障与就业、医疗卫生5大项。⑥

(一)公共服务支出总额分析

根据我们对2001—2010年各地区公共服务支出情况的统计，中国各地区公共服务支出总额由2001年的4560亿元增长到2010年的28188亿元，10年间增长了6.18倍，明显高于同时期GDP的增长倍数(3.73倍)，年均增长率达到19.98%，高于财政收入 17.6%的增长率，也高于财政支出18.85%的增长率。而在各地区中，青海公共服务支出增长倍数最高为8.63倍，第二位为海南的8.33倍，第三位为甘肃的8.21倍;第四位与第五位为内蒙古的7.88倍和陕西7.21的倍。而增长倍数最低的为福建的4.72倍，其次为辽宁的4.83倍，第三位到第五位分别为:云南的4.98倍、黑龙江的5倍、吉林的5.42倍，都低于6.18的平均值。就公共服务支出绝对规模而言，广东始终占据第一位，第二的位置2001、2002年为山东，2003年以后为江苏，山东为第三，浙江为第四位;而后四位分别为:西藏、宁夏、海南、青海，这些地区是经济相对落后地区。可见，一个地区公共服务支出规模和经济发展水平高度相关。

(二)人均公共服务支出分析

如果考虑到人口因素，全国各地区人均公共服务支出的差异就非常大。2001年，中国地方政府公共服务支出平均值为360.26元，北京、上海、天津、西藏、青海等地区分别以1210.83元、1086.57元、763.34 元、748.66 元、723.13 元位列全国人均公共服务支出的前5位;而江西、湖南、四川、贵州、河南等地区则分别以 253.24 元、249.83 元、249.25 元、238.95 元、206.96 元排在后5 位，均低于360.26 元的平均值。2005年中国地方政府公共服务支出平均值为720.39元，北京、上海、西藏、天津、青海等地区分别以2167 元、2017.35 元、1484.83 元、1407.47元、1252.48元排名前5位，江西、四川、广西、河南、安徽等地区则分别以 489.35 元、487.89 元、481.26元、467.23元、454.18 元排在后 5位。2010 年平均值为2 113.35元，北京、青海、西藏、上海、天津等地区分别以 5969.21元、5796.62元、5191.66元、4649.83 元、3879.29 元排名前 5 位，山东、河北、江西、湖南、河南等地区则分别以1664.4元、1630.83元、1629.24 元、1604.15 元、1529.15 元，排在后 5位。

图1 2001年中国各地区人均公共服务支出单位:元/人

图2 2010年中国各地区人均公共服务支出单位:元/人

从图1与图2我们可以看出，2001年，中国有13个省(市、自治区)没有达到平均值，主要包括东部地区的河北、山东和海南;中部地区的是安徽、江西、河南、湖北和湖南;西部地区是广西、四川、贵州、陕西和甘肃;东北地区都超过平均值。而到了2010年，没有超过平均值省份比2001年多了一个，为14个省(市、自治区)，未超过平均值的地区包括了东部地区的河北、福建、山东、广东，中部地区的安徽、江西、河南、湖北、湖南，西部地区的广西、四川、贵州、云南，东北的为黑龙江。中央政府通过转移支付，东部经济发达的地区没有达到平均值的省份增加了一个;中部地区除了山西，其他省份依旧难以达到平均值;西部没有达到平均值的由5个省份减少到4个，而且西藏、青海、内蒙古等地区人均公共服务支出和北京、上海、天津等发达地区基本差不多，是否存在“劫富济贫”倾向?这值得中央政府对转移支付制度进行反思;而东北地区增加了一个。

(三)公共服务支出占一般预算支出比例分析

公共服务支出占一般预算支出的比重最能反映地方政府对公共服务的重视程度。根据表3，我们看出:2001年中国各地区公共服务支出占财政一般预算支出的比例平均值为34.7%，而2010年比例上升到38.1%，10年时间公共服务支出占一般预算支出比仅仅上升了3.4个百分点。

表3 各地区公共服务支出占一般预算支出比例单位:%

从地区来看，2001年公共服务支出占一般预算支出比例前5位的分别为:山西(43.9%)、河南(40.7%)、辽宁(40.7%)、新疆(40.4%)、河北(39.3%)，比例最低的分别为:西藏(18.8%)、上海(25.6%)、广东 (28.9%)、北京 (30%)、甘肃(30.2%);而到了2010年，公共服务支出占一般预算支出比例前5位的分别为:青海(43.9%)、北京(43.1%)、河南(42.1%)、河北与陕西均为41.6%;比例最低的分别为:西藏(25.4%)、宁夏(30.9%)、江苏(34.9%)、内蒙古(35.6%)。从变化率指标来看，公共服务投入增长最快的前5位分别是北京(13.1%)、上海(10.6%)、甘肃 (9.5%)、广东(9.3%)、浙江(7.1%)，最后 5位分别是山西(－4.2%)、重庆(－3%)、新疆(－2.9%)、江苏(－1.5)、辽宁(－1.3)。变化率快的基本上属于2001年的时候公共服务支出占财政支出比例低的地区，虽然“起步低”，但由于财力雄厚，公共服务投入增长迅速，因此比例变化大;而变化率慢的基本上属于2001年的时候公共服务支出占财政支出比例比较大的地区，它们本身面临着经济财政等一系列压力，而进一步增加公共服务支出就更加困难了。可见，21世纪的第一个10年，中国各地区公共服务财政投入总体上变化不大，其占财政一般预算支出比重10年内几乎保持不变，这似乎能证明，“地方政府在公共服务供给上总体存在着模仿性的策略行为”⑦。在信息约束的环境下，由于人类天然的风险规避性，人类行为往往表现为“随大流”的跟从行为，制度环境的缺失也是造成地方政府模仿性行为的重要原因，因为“决策者面对的并不是一个简单的或者明显的理性选择，而是面临不确定性，缺乏关于最佳选择的信息。当选择不确定的时候，他们就会诉求已有的习惯、模仿或者试验来形成他们的战略。这些战略的成功最终决定于制度环境所形成的选择机制”⑧。

另外，中国各地区公共服务财政投入显著快于同期GDP增长，但其占一般预算支出比重却在近10年内几乎保持不变，在很大程度上可解释为:民生财政投入与财政收支保持了基本相同的增速，而同时期的区域财政收支增速却显著地快于经济发展水平。

(四)公共服务财政投入的项目结构与分地区分析

通过比较公共服务支出项目构成，也可考察中国各地区公共服务支出状况。在这方面，教育支出的比例最大，2001年占公共服务支出的44.5%，随后逐年下降，但无论怎样教育支出都是公共服务支出最多的;其次是社会保障，从2001年的34.6%增长到2004年最高值的38.1%，2004年以后逐年下降，到2010年下降到30.7%;医疗卫生支出由2001年的12.2%增长到2010年的16.7%;科技支出由1.9%增长到5.6%，文化与传媒支出却由6.8%下降到5.1%，后两类支出占的比例都非常低，基本上在5%左右徘徊，参见图3。

图3 各地区5项公共服务支出比例(%)

分地区看，我们运用泰尔指数对中国四大区域⑨公共服务支出情况进行分析。从2002、2011年《中国统计年鉴》中可以得知:2001年，中国东部、中部、西部和东北四大区域的 T值分别为0.0294、－0.0280、－ 0.0088、0.0177，T 值合计为 0.0103;2010年中国东部、中部、西部和东北四大区域的T值分别为 0.0133、－0.0214、0.0049、0.007，T 值合计为0.0038。总体上看，泰尔指数(简称 T值)由2001年的0.0103下降为0.0038，T值减小，说明中国公共服务均等化得到了加强。

总体来看，10年来，中国四大区域公共服务均等化进一步加强，东部与东北地区优势缩小，西部地区T值由负值转正，对于国家公共服务均等化有促进作用，中部地区T值一直处于负数，对公共服务均等化造成负面影响，因此需要国家加大对中部地区的转移支付。

四、基本结论与若干建议

公共服务支出是保障民生的重要举措，也是财政政策重要的目标。通过对中国这10年的数据分析，可以发现:1.地方政府公共服务支出增长速度(6.18倍)明显快于同期经济增长速度(3.73倍)，一个地区公共服务支出总量和经济发展水平密切相关。2.无论从地方政府公共服务支出的总量还是从人均支出来看，中国各地区的公共服务支出非均等性非常突出，如人均支出最高的上海(14341元)是最低的河南(3632元)的3.94倍。此外国家的转移支付，对西部地区公共服务均等化起到很好的作用，但是对于中部和东部来说，作用不明显。3.中国各地区公共服务占一般预算支出的比重平均值从2001年的34.7%提升至2010年的38.1%，总体上基本变化不大，地方政府间存在模仿性的策略行为;地区间的升降变化也比较显著，如北京增长了13.1%，而山西却下降了4.2%。4.从公共服务支出结构来看，教育支出最大，超过40%以上，10年来波动不大;其次为社会保障，起伏比较大，但是基本占30%以上;再次为医疗卫生，基本呈现不断上升趋势，说明国家对医疗卫生的重视加大;科学技术由1.9%增长到5.6%，增长了将近3倍，文化与体育传媒则逐渐下降。5.从区域分析来看，10年来中国四大区域公共服务均等化进一步加强，东部与东北地区公共服务优势缩小，而西部地区T值由负值转正，对于国家公共服务均等化有促进作用，中部地区的T值一直处于负数，对公共服务的均等化产生不利影响。

应该说，10年来中国地方政府在民众公共服务方面也取得了一定成绩，公共财政在民生性的公共服务方面支出不断增加。近年来中国出现的民生问题突出、地区发展不均衡等问题，实际上在很大程度上与公共服务的非均等化有密切关联，公共服务均等化，本质上就在于“公共财政均等化”。由于中国地区间财政差距(2010年变异系数为0.6463)比经济差距(2010年变异系数为0.4998)更大，因此，要实现公共服务均等化，就必须实现“公共财政均等化”，应让政府提供公共服务的无差别地、一视同仁地落实到每一位公民。当然，公共服务的均等化不能仅靠政府，为此，本文提出如下的路径选择:

(一)强化公共服务型政府建设，优化公共服务的投入与支出结构

在经济社会转型的状况下，面对各种公共风险，我们必须建立公共服务型政府，并从立法上予以规范。而公共财政作为政府介入经济社会生活的重要工具，其基本职责在于解决市场主体和社会公民共同遭遇的风险。因此首先需要加大公共服务投入强化政府的公共服务供给责任。其次，在地方政府财政收支不平衡的巨大压力的现实约束条件下，优化支出结构也许比增加支出总量更理性和更重要。面对改善民生的重任，政府财政的任务不能一味地增加支出的数量，而是优化民生支出的内部结构并提高支出效率。最后，考核体系要转变到以公共服务为导向，强化地方官员的约束。现有的政治集权与财政分权，对地方政府经济行为产生了强大的激励效果，但约束的乏力导致地方官员“掠夺之手”难以受到有效的控制，因此，公共服务型政府需要加强对地方官员的约束。

(二)建立以公共服务产出为导向的转移支付制度

1994年的分税制改革，中央政府集中了全国财政收入的大部分，地方政府缺乏稳定的财源，转移支付就成为地方政府主要的财源，而这些转移支付带有明确的再分配性质。当前应明确基本公共服务的范围和标准，合理划分中央和地方政府的职责，以及制定实现基本公共服务均等化的时间表，以便建立促进基本公共服务均等化的财政转移支付体系。完善转移支付制度，不仅要加大对一般性转移支付的力度，而且也需要我们对各地区进行平衡，因此在加强对中部地区及其贫困的西部地区的转移支付的同时，要促进四大区域间的财政均等化。通过以公共服务产出为导向的转移支付所带来的激励和可问责的政府，来建立一个积极响应的、负责的且可问责的管理制度，同时也不削弱地方的自主权。因此必须根据财政能力与公共服务匹配的原则，给予地方政府必需的财力。

(三)以基本需求战略为核心，建立公共服务全国最低标准

地方政府公共服务的提供具有再分配性，要素的流动性及其税收竞争会促使较低层次的地方政府提供不充分的公共服务，并且限制那些需要获得服务。因此增强中央政府公共服务供给责任，建立公共服务全国最低标准非常重要，这是因为:最低标准对国家整体有好处，同时能促进商品、服务、劳动力和资本的自由流动，并减少个地区之间的浪费性的支出竞争。这个最低标准能够创造这样的环境，即鼓励地方政府进行创新和相互竞争，以提高公共服务的供给水平。其遵循原则应该是:普遍性，所以居民都能享受到同样水平的公共服务;责任可分性，中央与地方公共服务责任需要用法律的形式加以明确规定;可移动性，居民在一定时期内享有可迁移地无差异的公共服务;定期调整性，最低标准必须随着国家经济与财政能力的提高而相应的得到提高。

(四)整合市场与社会的力量，形成多元化供给的格局

当代社会发展经验表明:政府作为公共服务供给的主体并不排斥公共服务的其他提供主体和提供方式，市场与民间组织都可以参与公共服务的供给，多元化的提供方式，有助于提高公共服务的总量与效率。因此发挥各方的主动性，通过多元化的渠道来实现中国公共服务有效供给，从而缩小公共服务地区间差距。

当代中国公共服务供给的地方化特点，对于促进全国公共服务均等化有非常大的局限性。在制度环境缺失的情况下，不仅会造成地方政府财政压力过大，也会造成地方政府间的策略性行为。当前以公共服务均等化为代表的社会体制改革呼声越来越高，中国现在面临的社会问题已经不是经济继续维持或增加社会福利所能够解决的。在新的转型期，我们需要的是思想的再突破和制度性改革创新。公共服务均等化的目标已经确定，但要实现这个目标需要中央政府为公共服务供给创造一个良好的制度环境，在中央与地方政府;政府、市场与社会之间相互配合。在这方面，我们仍然需要大胆与毫不懈怠的改革。

注释

①迟福林:《以公共服务建设为中心的政府转型》，《国家行政学院学报》2011年第1期，第59—62页。②江依妮:《中国政府公共服务职能的地方化及其后果》，《经济学家》2011年第7期，第78－84页。③吕炜、王伟同:《发展失衡、公共服务与政府责任——基于政府偏好和政府效率视角的分析》，《中国社会科学》2008年第4期，第52—64页。④李永友:《公共服务型政府建设与财政支出结构效率》，《经济社会体制比较》2011年第1期，第67—78页。⑤陆学艺:《以社会建设为战略重点》，《社会科学报》2012年3月1日，第1版。⑥由于2007年财政分项改革，2001—2006年的教育支出为教育事业费;科学技术为科学事业费;文化体育与传媒为文体广播事业费;社会保障与就业包括:抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费、社会保障补助支出;医疗卫生为卫生经费。⑦我国地方政府在公共服务支出上存在着明显的模仿性的策略行为，问题的核心在于，在制度环境的深刻变迁过程中，地方政府在财政支出方面存在着一种“选择性”机制，即能够根据自身的效用偏好，有选择性地履行职能，其行为存在着一个相当大的自由选择空间。参阅张新文、李文军:《广西地方政府公共服务的供给:趋中行为及其原因分析》，《广西民族大学学报(哲学社会科学版)》，2011年第4期，第123—127页。⑧［美］白苏珊:《乡村中国的权力与财富:制度变迁的政治经济学》，杭州:浙江人民出版社，2009年，第221—222页。⑨四大区域划分为东部、中部、西部和东北，其中东部为北京、天津、河北、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南;中部为山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西;东北为黑龙江、吉林、辽宁;西部为广西、云南、贵州、重庆、四川、陕西、内蒙古、甘肃、青海、宁夏、西藏、新疆。

［1］迟福林.以公共服务建设为中心的政府转型［J］.国家行政学院学报，2011，(1):59—62.

［2］［美］戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析［M］.王浦劬等译，北京:华夏出版社，1999:333.

［3］江依妮.中国政府公共服务职能的地方化及其后果［J］.经济学家，2011，(7):78—84.

［4］吕炜、王伟同.发展失衡、公共服务与政府责任——基于政府偏好和政府效率视角的分析［J］.中国社会科学，2008，(4):52—64.

［5］秦晖.中国旧住房制度主要问题是负福利［N］.中国社会报，2011—05—13，B03.

［6］顾佳峰.中国教育资源费均衡配置研究:空间计量分析［M］.北京:光明日报出版社，2010.

［7］李永友.公共服务型政府建设与财政支出结构效率［J］.经济社会体制比较，2011，(1):67—78.

［8］刘聚军.公共服务:行政区划调整中应予关注的一个级别变量［J］.中共天津市委党校学报，2012，(3):54—60.

［9］［美］白苏珊.乡村中国的权力与财富:制度变迁的政治济济学［M］.郎友兴，方小平译.杭州:浙江人民出版社，2009:221—222.

［10］王沪宁.行政生态分析［M］.上海:复旦大学出版社，1989:24.

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