制度创新视角下县域财政协调发展研究

张国兴

制度创新视角下县域财政协调发展研究

张国兴

县域财政作为我国财政体系的最基层部分，也是我国财政的基础。近年来，县域财政困难逐渐发展成为一个全国性问题，已经成为我们必须面对的一个重要问题。影响县域财政协调发展的因素既有上级政策、财税管理体制等体制内因素，又有资源禀赋、产业结构与经济发展水平等体制外因素。为此，要抓住其中的主要矛盾，实施有效的政策，对真正困难的县级财政予以扶持，从根本上解决县级财政的发展问题。

县域财政;协调发展;制度设计

一、导言

县域财政作为我国财政体系的最基层部分，是我国财政的基础，也是财政协调发展问题的核心内容。近些年，县域财政困难逐渐发展成为一个全国性问题，一旦陷入困境可能会影响到整个财政体系的可持续发展。因此，能否在经济发展过程中采取有效措施规避财政风险和维持财政协调发展，已经成为我们必须面对的一个重要问题。

财政协调发展要求财政体系的运行应尽可能建立在长期、稳固、健康、平衡的基础之上，实现区域财政收支基本平衡。财政收支平衡反映着中央与地方、各地区以及政府各部门之间的利益关系，是制定财政政策的核心。因此，在社会主义市场经济下要实现财政协调发展的战略目标，各级财政必须围绕收支平衡这个轴心，规范政府经济行为，转变政府职能，创新财政制度，合理安排收支规模和结构，提高财政资金的使用效益，发挥财政的资源配置作用和宏观调控作用，以弥补和克服市场固有的缺陷，确定投资重点，最终实现既能保持经济稳定增长、资源配置合理有效、收入分配公平合理，又能达到人与自然持续、稳定、和谐发展的目标。具体讲来，包含三方面内容:一是政府要保证没有财政危机，长期保持财政收支平衡;二是尽管在相当长时期内不能实现财政收支平衡，但政府能够通过发行国债为财政赤字融资;三是如果在经济中存在这样一种机制，当财政脱离平衡状态之后，经济变量之间的相互作用可以使财政恢复或趋于恢复平衡，则政府的财政状态仍可定义为稳定可持续的。总之，财政协调发展就是要确保满足当代人和今后几代人的需求，被社会广泛接受。

二、制约县域财政协调发展的因素分析

影响县域财政协调发展的因素既有上级政策、财税管理体制等体制内因素，又有资源禀赋、产业结构与经济发展水平等体制外因素。

(一)县域财政协调发展的体制外制约因素

1.自然资源禀赋条件差异。各地的自然条件和自然资源直接影响着一个地区经济发展的潜力。在县域经济中，尤其是广大中西部地区的县域经济发展中，资源丰富、区位优势较好的地区经济发展快些，财政收入的总量更大，结构较为合理与稳定。而资源贫困的地区，经济上难以有较大增长，财政收入也就缺乏快速增长的潜力。

2.经济发展基础与条件的不同。经济的可持续发展是以一定的基础条件作为依托的，某种程度上决定着经济发展的方向。良好的经济发展基础可以使产业结构多元而合理，经济发展与增长趋于稳定，财政实力稳步提升。如果一个地区产业发展单一，基础不牢，即使在某段时期有良好的发展，但仍将因缺乏经济发展的稳定性而致使财政收入缺乏持续增长的动力。如我们常说的所谓“烟财政”、“煤财政”等就是过于依赖某一资源发展的县域经济，是不可持续发展的。同时，县域基础设施诸如交通通讯、能源供给、供排水设施、环境质量与协调性、高素质劳动力供给、可建设用地等等因素，对区域经济发展与财政收入稳定增长起着平衡和调节作用，同财政协调发展具有一致性。

3.县域产业结构的不均衡。县域产业结构与县域经济的可持续发展存在很高的相关性，一个县的第二、三产业越是发达，其财政收入总量越大，且越能实现快速稳定增长;一个县的传统农业占的比重越大，第二、三产业越不发达，其财政收入总量越小，且增长越缓慢，入库不均衡，财政越脆弱。财政收入实践结果也表明:财政收入增长率高的县(市)，第二产业与第三产业的增长对财政收入的贡献均大于第一产业增长的贡献，特别是第三产业的增长对财政收入的增长贡献最大。

4.政策及制度设计的缺陷。县域财政主要是为县级政府实现其职能提供财力支持，政策与制度是影响县域财政协调发展的重要因子。县级政府在工作中会受到国家政策的影响，如近年来国家大力推行积极的财政政策，出台的减收增支政策较多，超出县域财政的承受能力。同时由于中国人事制度、财政管理制度等方面的缺陷导致县乡机构膨胀，财政供养人员过多，财权与财力分散，大大超出了县域财政的承受能力，这也是影响财政协调发展的内在因素。

(二)县域财政协调发展的体制内制约因素

1.分税制的不完善。现行财政体制侧重于对收入的划分，而对支出责任的划分则不明确，特别是实际的税权并未能“分”到省级以下，加上各级政府间的支出职责重叠度高，表面上看各级政府都负有责任，在实际中往往导致事权的推托。收入层层向上集中，事权却层层下放，县级财政的开支却没有减少，譬如教育、卫生等明显具有公共产品特性的支出项目，在分税制后仍然由地方财政负担。尽管从理论上来讲，上下级政府的财政是相互独立的，但由于上级政府在政治上对下级政府享有绝对的权威，上级政府很容易发生机会主义行为，把问题尽量往下级政府压，把资金尽量往本级政府调，形成所谓“中央请客，地方出钱”的情况。如价格补贴和固定资产投资等支出均由地方政府来负责支出，造成的结果是各级财政越往上级越好过。在省级政府和其下一级政府的财政关系中这种趋势最为明显。

2.转移支付制度的缺陷。与分税制相配套的一项重要财政制度是转移支付制度。由于现行转移支付制度本身存在的缺陷，也制约着县级财政的协调发展。一是中央对地方的转移支付力度过小。1994年税制改革以来，中央财政收入占全国财政收入的比重过低。据统计，我国中央财政收入占全部财政收入的比重1997年仅有48.9%，即使到了2005年也不过52.6%。而国际上市场经济国家中央财政收入与全国财政收入的比例一般在60%左右。可见，中央财力不足，造成对地方过小的财政转移支付力度，使得中央政府很难对地方公共物品的提供进行干预和调控。二是采用基数法存在不合理性。转移支付制度的基本目标是促进地区间基本公共服务和基本设施建设的均等化，客观上要求对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整。但由于税收返还计算方法上的不合理性，造成了不同地区之间贫富差距的拉开，往往导致“富者越富，穷者越穷”的马太效应出现，反而不利于财力分配均衡目标的实现。三是转移支付存在不规范性。一般性转移支付办法是最科学的分配办法，它可以将人为因素减小到最低限度。但目前它在我国转移支付中占的比重很低，专项补助占转移支付比重最大，它几乎覆盖了所有的预算支出科目，种类多达几十种。而在其他分税制国家里，专项补助的范围一般都限定在具有明显外溢性、需要两级或多级政府共同分摊成本费用的某些基本性项目和公益事业项目内。与之相比较，我国目前的专项拨款范围太宽。同时，不少专项资金的支配使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法也缺乏严格的制度约束，随意性大，分配过程不透明。其结果是，不管是富有还是贫困的县乡均依赖于其对上级政府的信息不对称，极力夸大本级财政的困境，从而寄希望于上级政府能给予本级政府更多的转移支付。

3.信息不对称的逆向选择和道德困境。我国现行的财政体制，使得县级政府与其财政上级之间在转移支付上存在着不完全信息博弈，县级政府有夸大县级财政困境的冲动，没有最大程度地挖掘地方财源，没有积极性向上级政府提供真实信息的动机，以致展现出来的是一种表面上无所不在的财政困境。道德困境存在于县级政府与其上级政府之间博弈的整个过程中，县级政府夸大县域财政的困境要求上级财政给予更多的财政支持，而上级政府也知道这种财政困境的汇报会有夸大的成分份，因而在实际的支持县域财政的行动上打一些折扣。这样如此多次的循环往复，最终所出现的纳什均衡就是县级政府选择增支节收(地方税)的战略，而其上级政府的最优战略就是不满足县政府的所有要求，使其处于一种财政饥渴的不满足状态。这种博弈会造成一些不是真正处于财政困境的县级政府与真正处于财政困境的县级政府混同起来，从而给外界一种普遍出现的县域财政困难的印象。

三、县域财政协调发展制度设计的创新构想

尽管影响财政协调发展的因素较多，但作为财政管理者要善于全面地分析问题，抓住其中的主要矛盾，构建新的政策制度，对真正困难的县级财政予以扶持，从根本上解决县级财政的发展问题。具体讲来，这些制度安排主要体现在以下几个方面:

(一)减少政府层级，缩减博弈成本，提高财政资金效率

世界各国比较普遍的采取三级政府构架，没有一个是五级构架的政府。纵观中国历史发展进程，可以看出，自秦汉到民国的2100多年中，除了疆域横跨欧亚的元朝实行五级政府体制外，其他各朝基本上都实行三级和四级政府体制。而我国目前政府层级过多带来了许多不利影响，如过多的财政层次给上下级财政之间的资金流、信息流设置了体制上的障碍，增加了上下级政府博弈发生的机会，也加剧了县级政府事权和财权的不对称以及信息不对称。因此，完善我国的县域财政体制，实现可持续协调发展的第一项改革就是要减少政府层级和财政层级，建立规范的三级政府结构。基于此，笔者认为做到以下两点:一是要推行“乡财乡用县管”改革，将其转变为县级政府的派出机构，逐步取消乡镇一级政府。做到预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管，并且要积极推进县乡财政信息网络建设，实现“网上申报、网上审批、网上查询”，提高工作效率，降低乡财乡用县管运行成本。二是要改革地(市)一级，逐步取消市管县体制，建立起规范的三级政府体系。地(市)一级政府本来就是省级政府派出机构演化而来的，并且地(市)级政府为了本级利益往往上收县级财力，截留中央和省级政府对县级政府的转移支付，而且由于省内区域经济发展不平衡，地(市)级政府对县级财力的调控能力十分有限。在这种情况下，取消地(市)级政府，由省级政府对县级政府财力进行直接调控，可以最大限度地实现全省范围内公共产品供给的均等化。因此，在实现“乡财乡用县管”改革后，进一步弱化地市一级政府，实现“省直管县”，逐步形成和完善“中央—省—市、县”三级财政体制。通过行政体制和财政体制的“扁平化”来合理划分各级政府的事权和财权，完善我国的分级财政体制。

(二)明确县级政府事权，构建县级政府财权与事权的对称机制

按照建立公共财政的要求，政府间职责和事权的划分是政府间财力分配的基本依据，由事权划分决定支出责任不仅是财政体制的重要内容，也是建立分级财政体制的逻辑起点。所以，明确县级政府事权是解决县域财政协调发展的起点，必须做到以下几点。一是要明确县级政府事权划分的原则。在划分地方政府事权时应遵循国际上比较通用的支出划分原则，以公共产品的受益范围为依据，借鉴市场经济国家地方政府事权划分的经验，按收益范围、公共产品行为的性质、效率优先和法律保障等原则来确定事权归属。二是要合理划分县级政府的支出责任。地方政府支出责任划分明确后，凡属于省、市政府承担的支出，同级财政要全额保障经费，不得以任何形式转嫁给县和乡;省、市政府委托县政府承办的事务，要足额安排专项经费，不留资金缺口;属于共同承担的事务，要尽可能降低财政困难县的资金负担比例:属于跨区域的公共事务，要根据各方面受益情况，并考虑县财政实际承受能力，合理确定分担比例。三是要合理制定各种支出政策。对目前法定支出项目要进行归并和清理，结合县经济发展的实际和财力可能，实事求是地制定符合实际的配套比例，除对上级政府的政策性支出提供必要的财力保障外，杜绝不合理的政府管制性支出。四是要扩大县级政府的财权。“一级政府，一级财权”，财权是县政府实现其职能的基本保证，最根本的问题也就是分税制中的税基问题。按照“分税制”的要求，健全地方税体系，建立稳定的与事权相呼应的税源，扩大县财政收入规模。在设计地方税制度时，要以财产税作为主体税，可以通过调节财产所有者在财产规模、数量等因素而获得的级差收益来缩小贫富差距，稳定社会的协调发展，保证地方税收规模的相对稳定。五是要加大地方税收征管的力度，严格做到“应收尽收”。坚决维护税法的统一性、权威性和严肃性，严禁擅自出台先征后返等税收优惠和变相优惠政策，税收优惠到期的要及时恢复征税;严禁在国家统一法规政策之外乱开减免税口子，坚决堵塞各种收入漏洞:要强化收入征管，严厉打击偷税、骗税、抗税行为，杜绝买税、引税、包税等行为，做到应收尽收;要清理和规范县政府的行政事业性收费，加强政府非税收入管理，挖掘非税收入潜力，提高税收服务水平。

(三)建立科学、规范的政府间转移支付制度，缓解地方财政压力

为了从根本上解决县域财政协调发展问题，必须建立起规范的财政转移支付制度，增加中央财政对地方财政的转移支付和省级财政对县的转移支付力度，以缓解地方财政特别是县级财政的压力。一是要确定转移支付的目标。政府间的转移支付的目标主要有公平和效率两个方面。就当前我国县区的情况看，缩小地区间差异，实现地区均衡发展是当前完善县财政转移支付制度的首要目标。二是要合并转移支付方式，规范政府间资金分配。我国目前有多种转移支付形式，过渡色彩浓重，管理不够规范。针对这种情况，应与收支划分相衔接，简化形式，加强管理，对转移支付资金进行调整。如对于有过渡性质的体制补助、税收返还等转移支付形式，建议不再纳入转移支付规模，而是在收入划分时留归各级政府。三是要合理选择转移支付制度形式。在确定了转移支付的目标后，按照新的转移支付分类的特点，建立一种以均衡性(一般)转移支付为主，以政策性(一般)转移支付相配合，以激励性(一般)转移支付为补充的复合形态转移支付形式。四是转移支付要以县级为中心，完善省对县的转移支付制度。要解决县财政协调发展问题，需要建立以县为中心的转移支付制度，中央财政要加大对困难县的帮助和支持，省级财政要及时拨付对县的转移支付资金，发挥省一级调解县域之间财力均衡的作用，逐步缩小辖区内县与县之间的差距。五是建立激励约束的转移支付政策。对于经济发展和税收增长快的县，适当增加转移支付系数，反之要适当调减转移支付系数，鼓励县级政府发展经济，积极推行改革。

(四)建立有效的财政风险检测预警系统，防范和控制财政风险

在财政领域，目前还没有一套行之有效或付诸实施的风险评价与预警方法。笔者认为，应借鉴已有的宏观经济预警方法和金融危机预警方法，在建立县域财政风险预警指标体系的基础上，通过计算风险综合指数来反映财政风险状况。一是要建立县域财政风险预警制度。县域财政风险预警系统的运作仅有完整的指标体系和预警模型等技术手段是远远不够的，还必须配套相应的制度安排，包括合理的法规框架、适当的组织体系等。只有通过技术和制度两方面紧密结合起来，才能够有效地保证预警系统正常运转。尤其是县域财政风险预警系统的实施，必须以法规形式来保证其连续性、严肃性和有效性。只有这样，负责预警工作的机构、人员才能依法行事、按章办事，地方政府才能重视预警事务，主动化解财政风险，提高风险防范意识。二是要高度重视可能的隐性县域财政风险。由于我国部分县区还存在着相当严重的可能隐性财政风险。为此，我们要深化各项制度改革，规范和完善各项隐性风险的统计和度量标准，监测风险走向，尤其是要注意公共风险向财政风险的转化，力求将可能风险直接化、隐性风险显性化，以便于我们对其监控和预测。三是要转变政府职能，加快机构改革。将县域财政结构的调整与政府职能的转变结合起来，逐步增加社会公共支出在总支出中所占的比重，合理确定各支出在县域财政支出中所占的比重，改变税收征收和财政支出的低效率，从而使县域财政支出产生最大的社会经济效应，增强县级政府抵御各种风险的能力。

四、结论

县级财政普遍困难，已经是一个全国性的问题。并且由于问题的产生很大程度上源于财政相关制度以及地方经济发展水平等因素，在短时间内不可能完全解决县域财政困难。可以说，财政体制很大程度上决定了县级财政的运行状况，决定着县级财政协调发展的水平。但考虑到县级财政广泛深远的经济、社会、政治影响，改善现有县级财政状况的工作就势在必行。因此，体制设计是本文的核心部分，也是实现县域财政协调发展的关键。所以，笔者认为，上级政府应从政府层级和财政层级、县级政府财权与事权划分、转移支付制度等角度不断创新制度设计，检验现行财政体制的科学性，全面分析现行分税制和转移支付制度的内在设计缺陷，对不同发展水平的县的可持续发展能力进行测算、比较分析，综合运用多种手段、多种政策，提出县域财政协调发展的制度设计及其政策建议，建立起协调发展的县级财政。

总之，县域财政运行困难，既有上级政策、财税管理体制等制度内方面的因素，又有体制转轨过程中所形成的历史遗留问题，以及资源禀赋差异、经济发展基础水平等体制外的因素。可以说，建设协调发展的县级财政是一个系统工程，必须有财政理论的支撑，还要综合分析县域财政运行的现实状况，综合运用多种手段和政策工具，有针对性地提出减少政府层级和财政层级、完善政府间转移支付制度等制度设计框架，解决县域财政协调发展问题。

［1］财政部预算司.财政热点聚焦［J］.北京:中国财政经济出版社，2007:56.

［2］刘晓路.财政分权与经济增长:第二代财政分权理论［J］.财贸经济.2007，(3).

［3］王文剑，覃成林.财政分权、地方政府行为与地区经济增长—一个基于经验的判断及检验［J］.经济理论与经济管理，2007，(10).

［4］贾康，白景明.县乡财政解困与地方财政体制创新［J］.经济研究，2002，(1):3—9.

［5］高鹤.财政分权、经济结构与地方政府行为:一个中国经济转型的理论框架［J］.世界经济，2006，(10).

［6］谷成.我国财政分权的特征与改革取向［J］.改革，2007，(1).

［7］云鹤，舒元.财政分权、转换系数与经济增长［J］.经济研究，2005，(6).

［8］平新乔，白洁.中国财政分权与地方公共品的供给［J］.财贸经济，2006，(2).

F812.7

A

1003—0751(2012)04—0049—04

2012—01—15

张国兴，男，华北水利水电学院管理与经济学院教授(郑州 450011)。

责任编辑:晓 立