中国国有企业经营者控制权配置的演进分析*

时间：2024-05-09

李东升刘冰

李东升刘冰

中国国有企业在内在需求驱动与外在市场压力双重作用下，经营者控制权经历了计划经济时期行政配置、转型初期内部人配置、内部利益主体平衡下的利益攸关方配置三个阶段。尽管中国国有企业经营者配置的动态演进是与中国的制度环境、企业内部权力结构、治理文化相匹配的，但迫切需要从不同类别国有企业控制权与企业使命、职能定位相适应的视角出发，改进经营者控制权的配置机制。

控制权;经营者;配置机制;演进

在各种激励约束模式中，经营者的报酬激励可以看做是最直接的激励约束机制，但相应报酬的获得依赖于经营者所处的职位及其对资源的支配控制能力。因此，控制权配置对经营者的激励约束具有决定性的意义。实际上经营者激励约束机制发生作用的一个基本前提就是:经营者能够得到并在一特定时间段内持续拥有的相关权力。如果经营者不能得到委托人的职位授权，那么其所有的利益都无从谈起。这个职位授权就是经营者的职位控制权。企业是一个开放系统，为了适应技术、市场等外部环境和消费者需求的变化，企业只有根据外部环境的变迁和内部权力结构的变动，适时对经营者的控制权进行合理、有效的重新配置，才能确保不同类型企业使命、目标的实现。本文从动态演进的视角分析中国国有企业经营者控制权的配置问题，探究国有企业经营者配置的内在规律及其发展趋势。

一、制度变迁、企业权力结构变动与控制权配置

在现代企业理论中，可以将企业的控制权划分为特定与剩余控制权。其中，特定控制权是指事前可以通过签订契约的形式加以明确的控制权，而与之相对应的剩余控制权则无法在事前通过契约的形式明确界定。钱颖一(1989)认为，授予经营者控制权就是特定控制权，包括日常的生产经营权力，而剩余控制权则有所有者的代表董事会拥有，包括战略性的决策权，如经营者选聘、企业投资并购等权力。连建辉(2004)认为，现代企业呈现出控制权配置由所有者与经营者分享的格局，而经营者拥有了企业经营、剩余控制权，就相应地拥有了控制权收益。马磊(2007)认为，经营者为了保住自己的控制权，就必须努力经营以使企业利润达到最大化。否则它将面临失去自己特定控制权的威胁，这种威胁就是被委托人所解雇而失去自己的经营者职位，继而失去所有的控制权收益，这是经营者控制权发挥激励约束机制的基本原理。

企业以契约的形式协调不同利益主体的行为，使协作成为可能，分工、协作二者的结合提高了劳动生产率，企业是分工、协作的集合体。企业内部必然涉及到分工和协调，而分工和协调形成的纵向整合，本身就是一种层级或权力关系。因此，考察要素契约背后的企业内部关系，必然涉及到企业内部的权力关系。参与主体之间力量的对比成为权力分布的关键因素，而力量的大小取决于企业内各利益主体所拥有关键性资源的状况与参与主体对于有价值关键性资源的控制权。关键性资源是个动态的概念，随着关键性资源与非关键性资源的动态转化，实现了企业权力结构的动态调整。对于企业治理而言，其根本的出发点与共同的目的都是创造企业剩余、分配企业剩余。由于企业权力结构影响企业剩余(价值)的创造和分配，而企业治理的本质目的就是尽可能地最大化企业的剩余价值创造并进行合理的分配。因此，企业治理本质上就是企业权力的治理，是反映企业权力配置关系的一套制度安排。而企业内的权力配置应该满足权力和责任赋予那些控制关键资源的主体，并且将为那些投资于这些处于风险中的资源的主体提供某种保护。

制度环境作为一种企业不可控制的外部力量最终影响甚至决定着企业所选择的制度安排的效用，影响着企业权力的演进与治理模式的选择。制度环境、权力结构影响企业治理模式的选择，一般通过两种途径实现的。一是制度环境会改变人们的信念与理想，从而改变人们的行为选择。人们的行为选择不同，就会导致不同的博弈结果，如此就会形成不同的企业治理模式。二是制度环境以及市场环境的不同，会影响企业权力的分布，不同的权力结构要求与之匹配的企业治理模式。制度环境变迁引起企业内部核心资源的变化，组织内控制权配置必须围绕关键或必需的资源进行。从排序研究上发现，企业在追求不同经营目标时，它的利益相关者提供资源的重要性排序是不一样的。这是因为，企业追求不同的经营目标时，涉及对不同的战略资源的依赖程度的差异，而对不同战略资源的依赖程度的差异会影响到对不同利益相关者依赖程度的差异，进而导致企业和各利益相关者之间权力位置的差异。因此，企业在确定和利益相关者之间的关系定位时应充分考虑企业的主要经营目标。

企业经营者控制权配置的指向是通过在企业内各利益主体间就控制权进行合理的分割，使得企业在应对复杂不确定的外部环境时，降低企业内部成员之间分工、协作的成本。在此基础上，充分调动经营者的积极性，为企业在激烈竞争的市场上获得持续成长提供人力资源保证，并尽可能地实现最大化企业剩余价值的创造。因此，各类企业对经营者控制权配置机制的选择并非人为设计的产物，而是在市场竞争中不断筛选的结果。不同时期竞争的程度与态势，改变着企业所面临外部环境的各种参数，企业经营者控制配置机制的适应性反应的动力来自于企业内部各利益主体间相互的博弈与协调。因此，选择与制度环境、权力结构相匹配的企业经营者控制权配置机制，才能实现永续发展。

二、制度变迁、权力结构变动与中国国有企业经营者控制权的动态配置

中国国有企业是在1949年建国后由没收官僚资本和外国在华资本、改造民族私人资本以及国家投资兴建组成形成。在高度集权的计划经济体制下，由国家直接经营，统负盈亏，企业不是市场的经济主体和利益主体，是政府的附属物。1978年12月党的十一届三中全会后，政府采取了扩权让利、经济责任制、两步利改税、承包经营等方式扩大企业的自主权，并未改变国有企业作为政府车间的属性。随着1992年以来社会主义市场经济体制的逐步建立，建立现代企业制度成为国有企业改造的具体形式，在国有企业的改制过程中，国有产权委托人与代理人合谋现象普遍存在。国有资产被委托人、代理人合谋共同侵蚀国有资产，导致严重的内部人控制现象，与之伴随出现了国有资产流失、高管天价年薪、垄断型国有企业社会责任缺失等问题。这些问题由于关系到相当多社会成员的切身利益，而成为公众关注的热点，严重影响和谐社会的构建，国有企业的改革进入到了真正的全面攻坚期，迫切需要采取新的治理机制，平衡国有企业内外各主体的利益，推动国有企业健康、持续发展，中国国有企业经营者控制权配置伴随企业治理转型，经历了以下三个阶段:

(一)计划经济时期国有企业经营者控制权的行政配置

在传统计划经济体制下，企业作为生产车间，执行行政部门的生产经营，高度集中的社会主义经济管理体制下形成了有约束无动力的企业经营机制，国有企业只是无权、无利、无责的政府“附属物”。此时的国有企业不是市场的经济主体和利益主体，在国有企业经营者职位的获得上由上级行政主管部门任命，并执行上级主管部门的生产经营指令，企业剩余控制权与经营控制权均掌握在政府主管部门手中，党委与政府实际上成了企业控制权的主体。委托代理关系是纵向的，政治程序和行政层级为中介的财产委托代理关系，由于采取国有国营，企业内的厂长或经理仅仅在生产阶段上，拥有相当于工厂监工的某些管理权限。虽然有委托代理关系的存在，但又没有责、权、利明确的代理主体，经营者没有起码的经营权，企业经营者的控制权仅是严格按照国家意志向车间、班组层层落实，毫无自主权。

1978——1992年，这个阶段仍处于计划经济体制下的改革开放初期，中国国有企业的改革主要围绕着企业内部放权让利、扩大企业自主权和实行承包制。1979年国家经委、财政部等六部委在京、津、沪三地选择了8家企业进行扩大企业自主权试点，1985年国家扩大了企业在10个方面的自主权，1987年约80%的国有大中型企业实行了承包责任制，1989年几乎所有的国有企业进行了承包责任制改革，1992年国家具体落实国有企业的14项自主权。上述改革使得生产经营权和剩余索取权逐渐由政府转移到企业经营者手里，企业经营者的积极性得到了调动。但改革过程中出现了放权不够经营者没有积极性、而放权过度又缺乏相应的约束机制的问题，经营者滥用控制权的现象也比较普遍。放权让利有力地促进了国有企业的生产积极性，但经济利益如何在国家与企业之间划分成为难题。为解决国有企业有权无责的问题，政府在扩大企业自主权的基础上，通过实行经济责任制、承包经营责任等形式确立国家与企业之间的权责关系。承包制改革是扩权和经济责任制的发展、深化与制度化，充分调动了企业经营者和职工的积极性，国有企业出现了前所未有的生机和活力。承包制对于搞活企业、调动企业积极性发挥了重要作用。但由于承包制本身并未解决企业成为真正自主经营、自负盈亏的法人的问题，导致经营者短期化倾向明显，包盈不包亏，在成果的分享上经营者享受到了应有的回报，但普通职工收益增加有限，导致经营者与普通职工关系趋于紧张。上述问题决定了承包制在解决经营者控制权上只能是一种过渡体制。

(二)体制转型初期国有企业经营者控制权的“内部人”配置

现代企业制度才是与市场经济相匹配的企业制度。1992年邓小平南巡后召开的党的十四次代表大会明确提出全面建设社会主义市场经济体制，要求国有企业建立与社会主义市场经济体制要求相适应的现代企业制度，通过现代企业制度的构建，明确不同利益主体的责权利关系。在20世纪90年代国民收入普遍偏低的情况下，人们收入的高低在很大程度上表现为社会对人能力的认可程度，高收入不仅仅是生活条件的改善，也带来社会的尊重。因此，收入水平的提高对国有企业经营者说，是一种综合激励约束。在此背景下，国有企业以转换经营机制为契机，推动企业成为法人实体与市场经营主体。从战略上对国有经济布局进行调整、改组，建立优胜劣汰的国有企业竞争机制，推动经营者利用法人财产权实现个人价值，差异化的致富动力最终有力地促进了国有企业的发展。

在国有企业由计划经济体制向市场经济体制转型过程中，效率目标被放在优先的位置上，为提高企业的市场适应能力与竞争力，政府主管部门下放企业经营控制权与部分决策权，仅保留对国有企业经营者的任免权。但以建立现代企业制度为目标的国有企业改革是渐进进行的，尽管这种渐进式的改革符合中国的制度环境，但由于相关的改革没有配套进行，导致对国有企业经营者的权力监管出现真空，经营者的控制权无法达到有效的监控，出现了严重的内部人控制(insider control)问题。内部人控制作为转轨经济中企业家控制权机制的一种表现，对经营者的激励约束作用是独特的。在当时，由于国有企业经营者的薪酬激励约束机制尚未建立，经营者的薪酬收益普遍较低，而给予经营者经营控制权与部分决策权成为一种较为有效的激励约束机制，经营者为延续并获得更大控制权，努力提升企业的经营业绩。但同时，国有企业经营者的任命权归政府或组织部门所有，这种制度安排的直接后果就是现有经营者想方设法去贿赂政府或组织部门的官员，以利于保住或提升自己的位置，而不是如私营企业经营者那样，努力提高企业的绩效。另一方面，掌握国有企业经营者任命权的政府和组织部门官员没有剩余索取权，因而变得容易索贿受贿。此外，国有企业的经营者经过多年的锻炼，不仅懂得了汇报和提供各种资料的技术技巧，而且也积累了各种关系，特别是建立了与政府的密切关系，积累了处理各种复杂人际关系的丰富经验，具备了很强的能力来完成所需要的寻租活动，这种寻租不仅表现为企业谋取利益，同时也表现为个人谋取利益。在此状态下，经营者在获得控制权的同时，同时也具备了讨价还价的能力。此外，政府官员的廉价投票权会让他们好人做到底，默许经营者的相关要求。

在缺乏产品与资本市场约束、职业经理人市场发育缓慢的情况下，国有企业经营者利用掌握的控制权谋求私利的行为充分暴露，强势国有“官员型经营者”自身利益需求膨胀、畸形发展，出现严重的内部人控制现象，国有企业频繁上演“59岁现象”，一度出现了比较严重的国有资产流失，导致对2003—2004年的产权改革出现了很大的争议。中国香港学者郎咸平将国内产权改革称之为“国退民进的盛宴”。

(三)内外主体利益平衡下国有企业经营者控制权的利益攸关方配置

国有企业要实现有效治理，就必须找到一种防止“内部人控制”和“利益内倾”的机制，实现内外利益主体的平衡。为实现平衡，需要从外部引入一种治理力与“内部人控制”的力量相抗衡，因而外部董事占多数的外部董事制度和外派监事制度就成为“引入一种治理力”的有效措施，成为实现内外平衡的制度创新，有利于保证董事会的科学决策和监事会的有力监督，实现国有资本出资人到位。但在实施过程中，西方国有企业仅涉足公共领域，解决市场失灵的问题，而中国国有企业涉及公共、基础、自然垄断、高科技、竞争行业等多个领域。中国国有企业与西方发达国家绝大多数企业在委托代理上存在明显差异，西方企业的出资人多是个人或机构投资者，机构投资者占比重较大，通常是一种以利益最大化为目标的经济组织，委托者对自身利益得失高度关注，而中国国有企业委托人是具有多重目标的政府，而政府再委托其特设的机构——国资委行使出资人代表的权利。国资委的成立仅是解决了五龙治水的问题，但更为重要的是对国资委的激励约束问题，防止国有资产的出资人代表及其外派人员与国有企业内部高层合谋，损害国家、民众的利益，成为国有企业公司治理突破的前提所在。在企业利益相关者的视角下，追求社会责任的外部治理就有必要对出资人代表的控制权进行适度的干预，强制性地赋予国有企业非出资人代表进入董事会、监事会的机会，从而保证非出资人代表的利益相关者能够向经营者施加压力，维护自身利益，实现多方利益平衡下的经营者控制权激励约束。

三、结论

国有企业经营者控制权配置所要解决的并非仅是股东利益至上的委托——代理关系，也并非仅仅是协调所有者与经营者之间的利益关系，对国有企业而言均涉及到出资人代表、经营者、消费者、供销者、政府、社区等多方利益相关者，不同国有企业职能定位的差异，决定了各利益相关主体在公司治理中被关注、重视的程度有所不同。目前，中国国有企业无论何种类型，不考虑其职能定位，一味强调股东利益最大化，考核侧重于国有资产的保值增值、利税的上缴，而对普遍员工、小股东、企业应承担的社会责任关注较少，与国有企业存在的使命、职能定位严重背离。因此，中国国有企业经营者控制权配置必须符合不同类别企业的目标定位，否则就丧失了存在的合理性。具体而言，在完善市场化运作的基础上，对谋求国际竞争力的竞争性国有企业，主要采取依靠市场监控的控制权配置;对水、电、气、路、通信、邮政等关乎民生的自然垄断性、公共服务性国有企业，采取市场监控与利益攸关方(包括:出资人代表、员工、民众、中介组织等)参与相结合的控制权配置，并通过强化独立监管，加大信息披露等机制，平衡各方利益，谋求企业持续、健康成长。

注释

［1］钱颖一.企业理论［A］.汤敏，茅于轼.现代经济学前沿专题［C］.北京:商务印书馆，1989:24－25.

［2］尤金·法马，迈克尔·詹森.所有权与控制权的分离［A］.陈郁.所有权、控制权与激励－代理经济学文选［C］.上海:上海人民出版社、上海三联书店，1998:166～191.

［3］费方域.企业的产权分析［M］.上海:上海三联书店、上海人民出版社，1998:170－181.

［4］刘灿，王越子.企业权力性质的历史唯物主义解读［J］.经济学家，2007，(6):16 －21.

［5］李东升.企业权力结构、信任治理与治理模式的动态演进［J］.经济学家，2010，(11):44 －50.

［6］青木昌彦.对内部人控制的控制［J］.改革，1994，(6):11 －24.

［7］卢锐.管理层权力、薪酬激励与绩效－基于中国证券市场的理论与实证研究［M］.北京:经济科学出版社，2008:46、57.

F271

1003—0751(2011)03—0061—04

2011—02—24

国家自然科学基金项目《基于权力理论的企业领导人更替决策机理研究》(70972118)的阶段性成果。