恐怖主义犯罪风险评估探究*

孙彩虹

恐怖主义犯罪风险评估探究*

孙彩虹

近年来，恐怖主义犯罪愈演愈烈，其对社会秩序和公共安全的破坏使其成了各国政府、相关国际组织不得不高度重视的一个全球性问题。建立一套有效的恐怖主义犯罪风险评估机制，通过识别风险发生的概率及其可能带来的负面影响、法律保护对象对所面临的各种风险的应对能力等，提出预防、减轻和控制风险的最优对策，这对于预防、制止和打击恐怖主义犯罪具有极其重要的意义。

恐怖主义;恐怖主义犯罪;风险评估

近年来，国际社会发展出了多种基于“能力”和“脆弱性”的公共安全评估框架，由此带来了公共安全评估思维和模式的转变，也引发了公共安全评估方法与评价工具的突破性进展。公共安全评估中的“能力”也称危机弹性，是指在危机所涉范围内政府、社会、公众通过增强抵御措施或变革现状，从而达到或保持一定的危机应对水平的适应能力，其中最主要的是政府应对突发事件的能力。政府通过对能力缺陷(或弹性不足)的衡量和弥补，可以保障危机中社会机制的有效运行。“脆弱性”是指由自然、社会、经济、环境等因素或活动所决定的，某个地区更容易受到危机侵害的条件。越具“脆弱性”的地区越容易受到危机的影响。“能力”和“脆弱性”这两个因素在很大程度上是相互联系并可以相互转化的，危机应对主体应对“能力”的降低势必导致社会抵御危机的“脆弱性”增加，同时，克服社会应对危机的脆弱性在很大程度上也取决于危机应对主体的能力改善和提高。结合国内和国际风险评估机制的特点，本文从“能力”和“脆弱性”视角展开对恐怖主义犯罪风险评估的分析。

一、恐怖主义犯罪危害性和影响力的评估

1.恐怖主义犯罪的组织程度评估。从恐怖主义犯罪事件的发生方式和性质上可以很直观地看到，恐怖主义者具有很强的组织能力和行为能力。恐怖组织的规模和组织程度在很大程度上影响着恐怖主义犯罪对社会的整体危害性以及政府的应对和处理。在评估恐怖主义犯罪的组织程度方面需要考量以下因素:恐怖组织形成的原因及其历史背景;恐怖组织统领者的基本情况;恐怖组织成员的基本情况;恐怖组织的组织化程度;恐怖组织是否具有涉外政治背景;恐怖组织的资金来源及其运用情况;恐怖组织的武器装备情况及其善用的犯罪手段;其他决定恐怖组织犯罪能力的因素。

2.恐怖主义犯罪的政治目的、社会目的评估。所有的恐怖主义犯罪都伴随着相应的政治目的或者社会目的，如狭隘的民族独立的目的，改变社会政策的目的等。恐怖主义犯罪的目的是评估其危害性的主要考量因素，以侵害国家主权完整和政权稳定为目的的恐怖主义犯罪的危害性最大。一些组织通过资助甚至领导恐怖主义犯罪，策动民族分裂，试图破坏一国独立、稳定的政治局面和干扰、阻碍一国的经济社会发展进程。因此，我们在考量恐怖主义犯罪事件的政治目的与社会目的时，绝不能忽视该事件发生的时代背景和国际背景。

3.恐怖主义犯罪造成的人身和财产损失评估。人身和财产损失是衡量恐怖主义犯罪危害程度的重要因素，反映着恐怖主义犯罪社会影响力的大小。人身侵害最直接地造成社会公众恐惧感，私有财产和公共设施的被破坏程度则关系到应对恐怖主义犯罪的物资的调配以及恢复、重建工作的规模和方式等。具体应考虑暗杀、爆炸、绑架、劫机等不同形式的恐怖主义犯罪所反映出的不同社会矛盾及其造成的社会影响力和恐惧感的差异，有针对性地予以应对。

4.恐怖主义犯罪的对象和发生区域评估。恐怖主义犯罪的危害性与其犯罪对象和犯罪区域有着直接的关联。2001年的“9·11”恐怖袭击事件发生在美国最重要的城市，这次事件中具有国际象征意义的世界贸易中心遭受了毁灭性打击，其经济影响和在人们心中所造成的恐惧是可想而知的。我国在处理群众性事件的级别评估工作中，也是将事件发生的地点及其针对的对象作为重要的指标加以衡量的。恐怖主义犯罪的发生地越重要、犯罪对象的象征意义越大，其危害性和影响力也就越大。

二、政府应急处置能力评估

1.政府国民经济动员能力评估。国民经济动员是国家在应对战争、紧急状态以及重大突发事件时，实现国民经济由平时状态向战争和紧急状态的快速转换，以维护国家主权统一、领土完整和安全，维护社会秩序、经济秩序、工作秩序、生活秩序的一项重要制度。国民经济动员包括国民经济动员的准备、实施、复员工作及相关活动，涉及工业、农业、交通运输、能源、邮电通信、科技、医疗卫生、城乡建设、商业贸易、财政金融等国民经济领域，采取行政命令、行政协调、行政合同、行政许可、行政征收征用、行政租用调拨、行政强制等多种行为方式，共同完成国民经济动员任务。在政府应急处置上，如何有效地实现人财物的调动、调配以应对危机，是政府国民经济动员能力的体现。

2.政府信息保障与沟通能力评估。新闻媒体对恐怖主义犯罪的宣传方式和力度直接影响到公众对恐怖主义犯罪的了解和认识，进而影响到恐怖主义犯罪的危害范围。正确的舆论导向使公众和政府部门能够有效地沟通和相互理解，能够增强公众对恐怖主义犯罪本质的认识，增强政府和群众抗击恐怖主义犯罪的能力;反之，不适当的舆论导向在扩大危机事件影响范围的同时，还会增加政府控制事态的难度。极端的宣传甚至会激化大众的悲观和愤懑情绪，使更大规模的后续性事件的发生成为可能。

3.政府国际力量动员能力评估。随着经济全球化程度的加深，恐怖主义犯罪的跨国性、国际化趋势也越发凸显，仅仅依靠一国的力量是很难控制和根除恐怖主义犯罪的。在联合国的主导下，国际社会在反恐合作方面已达成许多共识，并在此基础上签订了相关条约。例如，一些国际组织为了满足内部集体安全的需要，协议达成了关于军事力量统一调度、安全情报相互交流、刑警组织相互配合、跨境犯罪协作打击、涉外司法协助执行的条约。在应对恐怖主义犯罪的过程中，能否及时有效地得到国际力量的同情、理解、配合和支持，是考量政府应对恐怖主义犯罪能力的因素之一;同时，由于很多恐怖主义犯罪的指使者都是境外的敌对势力，所以一国政府寻求国际力量的支持、帮助以根除恐怖主义就显得尤为重要。对于一些相对贫穷的国家，如果能在恐怖事件发生后得到国际上的各种援助，则对于他们恢复生产、早日摆脱恐怖袭击造成的阴影将起到相当大的作用。

三、司法机制应对能力评估

1.侦查机关、国家安全机关的情报侦查能力、侦破能力评估。避免恐怖主义犯罪发生是反恐工作的首要目标，完成这一目标的第一步是努力侦查和监控准备实施恐怖主义犯罪的嫌疑人，因此，针对恐怖活动的深入、周密的情报工作就显得极其重要。同时，对于已经发生的恐怖主义犯罪案件，如果能够及时侦破，则不但能及时对被害人给予心理上的宽慰、剥夺恐怖分子继续犯罪的能力，而且有利于增强公众反恐的信心，早日消除恐怖事件造成的负面影响。侦查机关、国家安全机关的情报侦查能力、案件侦破能力的强弱，是考量政府抗击恐怖主义犯罪能力的重要因素。

2.刑事司法活动中的特别应对能力评估。鉴于恐怖主义犯罪组织的专业化程度和隐蔽性越来越强，政府有必要授予反恐职能部门一些特殊的权力。如允许侦查机关对恐怖主义犯罪适用更广泛意义上的非法证据排除规则，允许司法机关对恐怖分子适用特殊的审判方式、特殊的审讯关押制度、特殊的监狱制度等。当然，这些规则、制度的合理性及其具体程序设置还有待深入讨论，但在治理恐怖主义犯罪问题上，这些特殊制度及其程序设计无疑具有一定的实践意义。

3.刑事罪名的规定是否合理健全。刑法的基本原则之一是“罪刑法定”，由此我们可以找到衡量一国司法制度对恐怖主义犯罪规制能力的一项重要标准，即刑法条文对恐怖主义犯罪及其关联性犯罪的规制能力。从规制思路来看，各国刑法主要将涉恐犯罪区分为典型的恐怖主义犯罪和恐怖主义关联性犯罪。前者也称恐怖主义手段罪，指恐怖组织或个人为了达到某种目的而实施的具体犯罪，主要包括抢劫、爆炸、暗杀等侵犯人身安全的犯罪，放火、决水、投放危险物品、破坏电力电信设施、危及飞行安全、非法侵入计算机系统等危害公共安全的犯罪，以及制造恐怖事件危害国家安全的犯罪等。恐怖主义关联性犯罪是指与恐怖主义犯罪密切相关的犯罪，表现为恐怖主义行为的上游犯罪、下游犯罪以及恐怖组织罪。恐怖主义行为的上游犯罪，是指为了实施恐怖主义活动而进行准备的犯罪。恐怖主义行为的下游犯罪，是指恐怖主义行为人实施恐怖主义犯罪后，其他人所实施的与恐怖主义犯罪行为密切相关的犯罪。

4.有无对恐怖主义犯罪被害人的安抚和国家补偿制度。恐怖主义犯罪在大多数情况下都是针对不特定的普通民众的。在恐怖袭击发生后，为了有效消除恐怖事件所造成的恐怖气氛，恢复混乱的社会秩序，有必要对遭受恐怖袭击的被害人及其家属实施安抚与救助。一些特殊形式的恐怖主义犯罪如自杀性爆炸袭击，使被害人很难通过刑事附带民事诉讼获得补偿。实践中多数国家通过行政救助来实现对被害人的补偿，如直接从地方财政中拨付补偿金予以补偿，或者根据有关规定进行相应的补偿。①但是，此种救济属于临时的应急性措施，补偿的数额也有限。因此，应当建立刑事被害人国家补偿制度，明确国家在补偿、救济、恢复等方面的责任。如此既能体现国家对被害人的重视，又有利于被害人社会援助制度的建立，也显示出国家同恐怖主义犯罪作斗争和保护被害人的决心与信心。自1963年新西兰通过世界上第一部关于补偿被害人损失的法律以来，已有数十个国家建立了针对刑事被害人的国家补偿制度，内容包括补偿金的来源及管理、补偿对象、补偿数额、补偿程序、补偿原则等。②我国还没有建立刑事被害人国家补偿制度，司法实践中一些地方的人民法院开始考虑对普通刑事案件的被害人予以补偿，恐怖主义犯罪案件中被害人的补偿实践还有待展开。

四、非权力主体应对能力评估

抗击恐怖主义犯罪不能仅依靠行政、司法等公权力机关，从广泛意义上讲，恐怖主义犯罪造成了重大的社会创伤，社会的自我应对和修复能力对抗击恐怖主义犯罪也起着至关重要的作用。因此，有必要探讨非公权力主体在恐怖主义犯罪风险评估中的作用。

1.社会保险制度及社会援助制度的构建。较之政府救助，社会保险制度中的保险金赔付更注重等价规避风险的可能性，从而更加有利于对受害主体的救济。因此，保险产业的发展程度也是社会应对恐怖主义犯罪能力的重要考量因素。建立恐怖主义犯罪案件中的被害人社会援助制度也是必要的。如日本1999年4月设立了“全国被害人援助网”，同年5月15日发表《犯罪被害人的权利宣言》并建立了被害人救济基金制度。③有些国家建立了被害人社会援助组织，如英国的被害人支援协会(Victim Support)，美国的全美被害人支援机构(National Organization Victim Assistance)，德国的“白环”(Weisser Ring)，法国的国立被害人援助、仲裁中心(INAVEM)，等等。社会救助活动的开展可以引起全社会对恐怖主义犯罪事件中被害人的关注，从而增强全社会抵御恐怖主义犯罪的能力。我国目前还没有建立犯罪被害人社会援助制度，无法通过社会救助制度来解决受恐怖主义犯罪侵害的人的物质补偿、心理康复、精神安慰等问题。

2.公众对恐怖主义的认识和评价。包括公众是否具有承受恐怖主义犯罪事件发生的思想准备，公众在遭受恐怖主义袭击后是否能够在心理上保持对执政者的支持即“政治忠诚度”。恐怖主义犯罪风险评估所关注的公众政治忠诚度，更多地体现为一种长期积累下来的公众在心理上对社会稳定、安全的满足程度。公众的经济能力、受教育程度、政治权利行使情况以及社会治安情况、宏观意义上的社会保障及救助情况、政府在应对恐怖主义犯罪过程中的态度和举措等都影响着公众的政治忠诚度。④

五、国家对恐怖主义犯罪的制裁能力评估

恐怖主义犯罪发生后，仅仅被动地应对恐怖分子造成的混乱局面是远远不够的，更有效的措施是对恐怖主义犯罪分子进行追惩和制裁。在分析和评估国家对恐怖主义犯罪的制裁能力方面，最重要的内容是对国家的外交能力和武装能力进行评估。目前世界各国无不在应对恐怖主义犯罪中充分发挥和运用外交手段。这一方面是由于恐怖主义犯罪往往是跨国界的，一些国外涉恐势力会对国内恐怖主义分子提供资金支持、人员培训、武器装备，甚至参与、领导恐怖主义犯罪活动。此时，外国政府对于恐怖组织和恐怖主义分子的态度就显得十分重要，就非常有必要通过外交手段劝导那些存在恐怖组织的国家加强对其国内涉恐组织的治理和制裁，以达到铲除恐怖主义犯罪“幕后黑手”的目的。另一方面，各国都有应对和惩治恐怖主义犯罪的资源(如相关机制、信息情报等)，有效地利用、协调这些资源，对一国打击和制裁恐怖主义犯罪是很有帮助的。鉴于恐怖主义犯罪的残忍性，各国往往会根据需要组建专门的反恐部队，其成员主要从特种部队中选拔，接受本国最高反恐机构的领导，针对恐怖主义犯罪开展侦查、预防、应对、保护和制裁活动。反恐部队是一支制裁恐怖主义犯罪的重要力量，可以有效威慑和打击恐怖主义犯罪，一国在打击恐怖主义犯罪方面应争取这一国际化反恐资源的援助。

注释

①参见钟开斌:《风险管理:从被动反应到主动保障》，《中国行政管理》2007年第11期。②参见田思源:《构建犯罪被害人补偿制度框架的基本设想》，《法学杂志》2001年第6期。③参见田思源:《犯罪被害人的权利与救济》，法律出版社，2008年。④参见熊炎:《公共安全应急管理:一个时代的课题——基于对风险社会理论的思考》，《天津行政学院学报》2009年第2期。

［1］陈征楠.试论法正当性的道德面向［J］.河南师范大学学报(哲学社会科学版)，2010，(4):33.

［2］韩峙.论公安机关对公共危机事件的应对与处置［J］.学术交流，2010，(8):47.

［3］钟开斌.风险管理:从被动反应到主动保障［J］.中国行政管理，2007，(11).

D924.11

A

1003—0751(2011)03—0095—03

2011—03—11

上海政法学院“城市公共安全与社会稳定”科研基地中央财政专项资助项目《和谐社会视角下社会矛盾解决机制重构》(2010GSC008)的成果。

孙彩虹，女，上海政法学院副教授(上海 201701)。

责任编辑:林 墨