WTO框架下自由贸易与环境保护的博弈及中国的对策*

张帅梁

WTO框架下自由贸易与环境保护的博弈及中国的对策*

张帅梁

WTO有关环境保护的法律规定存在内容粗疏、文意含糊、流于形式等弊端，但通过相关争端解决实践，WTO逐渐改变了其自由贸易优先于环境保护的倾向性立场。尽管在WTO的核心价值体系中，维护传统的多边自由贸易依然占据重要地位，但促进环境保护、实现可持续发展的价值观已经初现端倪且日趋重要。中国应当重视和顺应这一趋势，在WTO法律框架下实施规范的国内环境补贴制度，同时考虑征收国内环境税和国际碳关税的可行性，制定涉外环境保护标准，并在环境与贸易关系的问题上与其他利益相关方进行有效的沟通与合作。

WTO;自由贸易;环境保护;一般例外;对策

一、WTO法律体系中有关环境保护的规定

《建立WTO协定》中提到可持续发展与环境保护是WTO的宗旨之一，但WTO本质上是一个促进自由贸易的国际组织，环境问题只在影响到自由贸易时才与WTO有关，因此，WTO法律体系中没有专门的协定来处理自由贸易与环境保护的冲突和协调问题，只在相关协定中存在着一些督促成员方实施环境保护措施的条款，并且这些条款的实施都附随了特定的与贸易有关的条件。《WTO贸易技术壁垒协定》(TBT)承认成员方有权以某种方式设置一定的环境保护标准以保护人类、动植物的生命或健康，但须符合两个条件:第一，不能构成不合理的歧视，对不同来源地的产品须实行同一标准;第二，不能对自由贸易构成不必要的限制。《WTO补贴与反补贴措施协定》(《SCM协定》)第8.2(c)款规定:“为促进现有设施适应法律和/或法规实行的新的对公司产生更多的约束和财政负担的环境要求而对其提供援助，只要此种援助是:(ⅰ)一次性的临时措施;且(ⅱ)限于适应所需费用的20%;且(ⅲ)不包括替代和实施受援投资的费用，这些费用应全部由公司负担;且(ⅳ)与公司计划减少废弃物和污染有直接联系且成比例，不包括任何可实现的对制造成本的节省;且(ⅴ)能够适应新设备和/或生产工艺的公司均可获得。”只有符合了以上五个条件，对贸易产生不利影响的环境补贴才为《SCM协定》所允许。

《WTO关税与贸易总协定》(GATT)第20条规定了环境保护的一般例外，该条(b)、(g)款允许成员方为了特定环境目标——“为保护人类、动植物的生命或健康”、“为有效保护可用竭资源”而实施与GATT规定相偏离的措施;为防止成员方滥用这些措施，该条又在序言部分规定了援引这些例外条款的前提，即不能在成员间进行歧视性引用，不能构成对国际贸易的变相限制。GATT与TBT、《SCM协定》是一般法与特别法的关系，因此GATT第20条较之前述TBT和《SCM协定》中的环保例外条款具有更大的适用空间。遗憾的是，GATT第20条没有对环境目标的具体含义进行界定，即没有明确何为保护人类、动植物的生命或健康?对抽烟、饮酒的限制是否属于这一环境目标的应有措施?由此导致实践中在具体阐释某一环境措施是否对贸易构成限制时，可能会采取比较苛刻的主观标准。因此可以认为，WTO在环境保护与自由贸易的关系上采取了歧视前者的态度，其有关环境保护的例外条款虽然表明以实现环境保护为目的，但具体内容设置仍是以自由贸易为本位的思路。

WTO的首要宗旨是促进贸易的自由发展，因而其有关环境保护的条款相对粗疏，缺乏具体的可度量的标准及可操作的程序，这似乎给各国在处理自由贸易与环境保护关系问题上自行其是大开了方便之门。WTO 贸易与环境委员会也认为WTO不应该变成一个环保机构，不应该卷入到审议国内环境优先问题、建立环境标准问题或者制定全球环保政策中来，那些问题应该继续是各成员国政府和其他更适合做该项工作的国际组织的工作。①但事实上，由于贸易的全球化、环境保护的一体化以及WTO规则的普遍适用性，WTO法律框架对各国涉及贸易的环境法规以及涉及环境的贸易法规的制定及实施均产生了实质性影响。特别是，WTO争端解决机构(包括专家组和上诉机构两部分)在实务中处理的有关案例已逐步修正了WTO关于环境保护的法律规定的粗疏性、单边性及其贸易优先的相对偏颇的价值取向，在自由贸易与环境保护的动态博弈中寻求着微妙的平衡。

二、WTO争端解决实践中自由贸易与环境保护的博弈与平衡

(一)WTO争端机构通过对GATT第20条的灵活适用实现了自由贸易与环境保护的动态平衡

GATT第20条是WTO法律体系中有关自由贸易与环境保护关系的最重要的法律条文，包括序言和子项两部分:序言规定成员方在行使子项赋予的权利时，应避免在成员间构成歧视，且不能对国际贸易构成变相限制;子项(b)、(g)是环保例外条款(内容如前述)。由于GATT第20条不存在客观的裁判标准，所以WTO争端解决机构在处理涉及自由贸易与环境保护的关系的案件中，对该条进行了动态、灵活适用，以实现自由贸易与环境保护的均衡、兼顾。这从以下著名案例中可见一斑。

在美国汽油标准案中，WTO上诉机构认为美国限制贸易的措施符合GATT第20条(b)、(g)两项的规定，但依据该条序言部分，上诉机构最终认定美国限制贸易的措施违反了其在GATT下所应承担的义务。上诉机构认为，GATT第20条子项规定的是权利，成员国可将之作为法律权利予以引用，但这一权利的行使方式应当是合理的，不能减损该成员国在GATT下所应承担的义务。②该案件较以往相关案例的最大区别在于，WTO争端解决机构对GATT第20条子项的适用标准的严格程度大大降低，这暗示了GATT第20条的具体适用标准并非固定不变，而是有一定弹性空间的。

WTO上诉机构在2002年韩国牛肉案中指出:“第20条所用‘necessary’一词指的是一连串不同程度的必需。在这个连串棒(严)的一端，是按‘必不可缺’含义来理解‘necessary’的;而在(宽)的另一端，‘necessary’指‘对……做出贡献’。”③从法律技术层面讲，如此阐释体现了条约的有效解释原则的客观要求。该原则要求解释者赋予条约的所有条款以意义和效力，不能随意导致条约的某个条款或段落多余或无用。而在韩国牛肉案之前的案例中，WTO争端解决专家组往往依据“例外从严解释原则”解释条约，使得几乎没有国家可以成功援引GATT第20条的子项，结果造成GATT关于环境保护的一般例外条款几乎成了空文。

WTO上诉机构将GATT第20条一分为二:一是将限制贸易的环境措施的评价标准放到序言中来，从而照顾到了有能力实施环境措施的发达国家，认可其在环境保护方面所作的努力;二是通过严格相关贸易措施是否构成不合理歧视和变相贸易限制的标准，维护了发展中国家的利益。这种“两阶段审查法”意味着成员国所采取的措施可以因为符合GATT第20条子项的规定而获得WTO的承认，即使其实施方式不符合GATT第20条序言的规定(只要被诉国根据序言的规定进行必要的修正，相关措施就是合法的)。可见在WTO的核心价值体系中，尽管维护传统的多边自由贸易仍占据重要地位，但促进环境保护、实现可持续发展的价值观已经初现端倪且日趋重要。WTO争端解决机构通过对静态法律条文的灵活适用，既实现了环境保护与自由贸易的博弈均衡，也使WTO贸易优先的单一价值取向有了明显的改观。

(二)WTO争端解决机构赞同优先通过多边合作的方式实现可持续发展

面对环境日益恶化的现实，各国强调环境保护的一些贸易措施已经逐渐被WTO不同程度地认可，但在承认限制贸易的环境措施时，WTO争端解决专家组和上诉机构一直都极为审慎，尽量在支持为环境保护目的而采取限制贸易的措施的同时防止对这些措施的滥用，主张这些措施只有在符合以下条件时才有效:第一，目的必须正当，即只为保护环境;第二，措施具有足够的灵活性，不至于在情形相同的国家构成歧视;第三，在实施该措施前，与受该措施影响的国家进行充分协商。在美国海虾海龟案中，WTO上诉机构认为美国同美洲其他国家达成的《美洲公约》标记出了GATT第20条序言和子项之间平衡线的基准，美国违反了GATT第20条序言的规定，其所实施的单边进口限制措施构成对其他国家的歧视;相反，如果美国能够在实施贸易限制措施之前与其他国家进行善意、充分的协商，它就很有可能得到上诉机构的支持。“我们没有说环境保护对WTO成员方不重要，很明显环境保护很重要;我们没有认定作为WTO成员方的主权国家没有制定保护濒危物种的有效政策的权力，显然他们能够且应该;我们也没有判决认定主权国家不能在WTO或者其他国际框架之内，通过双边或多边行动保护濒危物种或是保护环境，毫无疑问他们不仅可以且应采取行动。”④

从WTO争端解决机构对一些典型案例的处理可以发现，尽管WTO有关环境保护的法律文件如 TBT、《SCM协定》、GATT等存在条文粗疏、流于形式等弊端，但WTO争端解决实务使环境保护从理念和静态条文变为了现实。WTO争端解决实务表明:环境保护不是各国采取单边贸易保护措施的借口，WTO支持通过多边合作的方式解决自由贸易与环境保护之间的冲突;单边环境保护措施无论如何正当，都会因缺乏与利益攸关者的充分沟通、欠缺多边主义的正当性，而为WTO弃之不用。多边主义缺乏效率已为实践所印证，采取兼顾公平与效率的有限多边主义是一个较优选择。

三、在环境保护与自由贸易关系问题上中国应持的立场及对策

(一)对国内产业实施规范的环境补贴制度

近年来，我国对外贸易迅猛发展，但环境保护与自由贸易之间的矛盾和冲突日益凸显，主要表现为进口产品对国内环境的污染加剧和出口不断遭遇绿色贸易壁垒。“无论从对内解决生态赤字的角度，还是从对外破解绿色贸易壁垒的角度讲，利用WTO规则，由政府大力推行相关行业的环境补贴制度都是一个经济学上的帕累托最优选择。”⑤环境补贴是指政府在经济主体因认识上的偏差或资金限制而不能有效进行环保投资的情况下，为了解决环保问题或出于政治、经济原因而对企业进行各种补贴，帮助企业进行环保设备更新、环保工艺改进的一种政府行为。⑥《SCM协定》中规定了三种补贴:禁止性补贴、可诉补贴、不可诉补贴。根据该协定，环境补贴是为解决法律、法规中新的环境要求对企业造成更大困难和财务负担问题而给予的资助，这类补贴原则上是不可诉的，可以在符合WTO规则要求的条件下自由实施。我国在实行环境补贴时必须考虑到WTO的相关要求，避免因实施环境补贴而造成对正常国际贸易的扭曲。

(二)考虑征收国内环境税和国际碳关税的可行性

在实施环境补贴的同时，国家应利用市场和法律手段对企业适用较高的环境标准，如引入环境税、污染税等。征收环境税是将企业外部成本内部化的资源配置方式，是在隐性交易成本(环境污染)逐渐增大而引起市场对资源配置的无效率时政府实施的管制措施。环境税通过法律权利与义务的设置将环境资源在企业与社会公众福利(环境保护)之间进行了再次分配，征收环境税的目的不在于惩罚企业，而是为了保护环境。我国目前已具备了征收环境税的物质基础。从长远来看，征收环境税可以促进企业改善产品结构、减少环境污染，从而引导我国企业向绿色化发展，走可持续发展道路。如此一来，出口贸易中的绿色壁垒将不攻自破。

在对内征收环境税的同时，可以考虑对外征收碳关税。所谓碳关税，是指针对高耗能产品的进口征收特别的二氧化碳排放关税。随着2009年6月《美国清洁能源与安全法》的通过和欧盟宣布2012年开始将飞越欧盟天空的2000多家航空公司纳入其碳排放交易体系，碳关税的征收已如箭在弦。我国政府对此明确表示反对，认为碳关税违反了《京都议定书》共同但有区别的责任原则，是以环境保护为名、行贸易保护之实。⑦但是，在WTO就征收碳关税问题尚未明确表态的情况下，我国应当转换思路，学会掌控规则的制定权和更大的话语权，及时考虑对外征收碳关税，为国内经济发展营造更加有利的氛围。

(三)完善涉外环境法规，构建涉外环境影响评价体系

我国立法应当对经济发展水平低、产品技术含量低的发展中国家作出一些特殊考虑，如在出口产品是否符合进口国要求的环境条件方面，如果出口国暂时不具备相应的环保达标能力，可给予其适当的过渡期间，或者允许其通过其他方式达到我国环境立法的要求。同时，我国应在相关立法中构建涉外环境影响评价体系，该体系的功能是对影响对外贸易的环境措施进行评估，为利益受损方保留申诉的权利，通过多边协商的方式实施我国环境保护措施，并尽量减少对自由贸易的限制。

(四)将在WTO争端解决机制的平台上进行国际合作作为解决环境保护与自由贸易冲突的有效途径

鉴于各国对发展本国经济的重视，通过WTO贸易与环境委员会在宏观制度上推动环境保护与自由贸易关系的改善是不现实的。WTO的另一个机构——WTO上诉机构的裁决是对各国意见的反映与综合，因而经常得到WTO成员方的广泛支持，其在性质上属政策性较强的司法判决，在有些情况下其政治意义远远大于法律意义。WTO争端解决机制已成为WTO各成员方进行政治协商的平台。我国无论是作为环境贸易措施的实施者还是利益受损方，都应当将通过双边或多边谈判，在我国与其他当事国之间寻找利益平衡点，作为解决有关环境保护与自由贸易纠纷的首选途径。同时，我国还应与非当事国交换意见，把握WTO成员方对涉案措施所持的意见和态度，以判断WTO争端解决机构的倾向性意见，在此基础上作出是否起诉或改变涉案措施的决定。

注释

①李本:《SCM协定下的环境标准与环境成本优势》，《华东政法学院学报》2006年第5期。②WTO Appellate Body Report on United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline，WT/DS2AB/R，p22.③赵维田、刘敬东:《WTO解释条约的习惯规则》，湖南科学技术出版社，2006年，第16页。④WTO Appellate Body Report on Shrimp-Turtle Case，para.193.⑤李本:《欧盟环境执法 PPP原则及其例外考察——兼议对中国环境补贴制度设计的启示》，《理论导刊》2009年第10期。⑥姚爱萍:《环境补贴对国际贸易的影响及我国应采取的对策》，《世界贸易组织动态与研究》2005年第4期。⑦《拉米表示世贸组织尚未向碳关税开绿灯》，《中国气象报》2009年9月15日。

D996.9

A

1003—0751(2011)03—0098—03

2011—01—10

河南省哲学社会科学规划课题《社会制度演化与和谐社会构建》(2008BKS004)的成果。

张帅梁，男，河南农业大学文法学院讲师(郑州 450002)。

责任编辑:林 墨