“十二五”期间中国新农村建设的目标、理念和长效机制*

张伟兵 范会芳

“十二五”期间中国新农村建设的目标、理念和长效机制*

张伟兵 范会芳

强农惠农、加快社会主义新农村建设是“十二五”期间的一项重要任务，也是整个国家经济社会发展的重要战略。当前新农村建设的主要问题在于:一是新农村建设主要依靠各级政府的财政投入进行推动，农村内生资源和内生性力量的培育相对滞后;二是在快速工业化、城市化浪潮的冲击下，新农村建设面临生产要素流失、农民权利保护缺位的挑战，新农村建设依附于城市化战略。在新的历史时期，推进新农村建设，必须进一步深化农村改革，培育和壮大农村的内生性力量，确立新农村建设与城市化协调共进的关系，为农村经济发展和农民稳定就业提供长效的激励机制、保障机制、自强机制和反哺机制，从而促进农村社会的整体进步。

新农村建设;统筹城乡发展;政策机制

近年来，在统筹城乡发展、大力推进城乡基本公共服务均等化等政策的引导下，中国的发展战略及城乡关系发生了重大转变，开始从“以农支工”转向“以工支农”，从“城乡二元化”转向“城乡一体化”，从“城乡分离”逐步走向“城乡融合”。在“城乡一体化”建设过程中，资源配置和流向偏重于城市、农村内生资源和内生性力量培育薄弱的现象对新农村建设一直产生极大的困扰。在新时期，如何面对当前快速工业化、城市化浪潮的冲击，如何摆脱生产要素流失、农民权利保护缺位等因素导致的发展困局，是新农村建设亟待解决的重要问题。为此，笔者将在回顾和简要分析“十一五”期间新农村建设态势的基础上，根据党的十七届五中全会和“十二五”规划纲要的精神，思考新农村建设的进一步走向，着力探讨新农村建设的目标、发展理念和长效机制。

一、当前新农村建设面临的态势与挑战

目前，中国新农村建设受迅速城市化、工业化浪潮的影响，在特有的中央—地方关系格局下，面临着很多现实的挑战。

1.农地征用和生产要素流失不利于新农村建设

目前中国已经进入到工业化和城市化的快速发展阶段。这一阶段的一个显著特征是大量农地被征用并转化为城市建设用地。这种现状直接产生两个方面的问题:一是许多延续数千年的村落或消失或兼并，新农村建设在一些地方失去基本的村落依托。二是目前农地征用不是一个平等、协商的产权交易过程，以土地开发和城市建设为中心的发展战略为地方政府积累起规模巨大的土地出让金的同时，也极大地损害了农民的利益，引发大量的农地征用纠纷，对社会稳定和新农村建设产生极大的负面作用。

与土地要素的不平等交换相伴随的是其他生产要素在城乡之间流动的不均衡格局，农村土地、资金、劳动力等资源大量流向城镇。就资金流动而言，与各级各类金融机构从农村地区吸纳转移到城市的资金总额相比，流向农村地区的资金总量要小得多。据中国人民银行对全国1975个县的调查，2007年，这些县的金融机构共流入资金1.41万亿元，共流出资金2.63万亿元，净流出额为1.22万亿元。①这种简单推算的结果虽然不是很准确，但至少表明了农村资金的外流状态。这是农村发展滞后于城市的一个重要原因。可以说，如何保护农民合法的土地权益以及保护农村的内生资源，成为今后新农村建设首先需要考虑的问题。

2.转移就业对新农村建设的带动作用任重道远

在“三农”问题和新农村建设的众多研究中，一个主流观点是希望通过农村剩余劳动力的转移就业和加快推进农民工的“市民化”来减缓农村内部高度紧张的人地关系，带动土地的集约规模经营和农业产业化建设，促进农村内部生产要素的重组，实现农民富裕和农村现代化的目标。但是，就延续多年的乡—城人口迁移的现实状况看，存在与上述观点不相一致的现象:一方面，大量的农村劳动力及其家属实现了转移就业;另一方面，“非农化”并没有自然实现大量农村人口的“城市化”，而是形成了中国独特的“农民工”身份和制度安排现象。②“农民工”现象的长期存在，使得试图通过农村剩余劳动力转移就业解决“三农”问题的政策建议面临严峻挑战:第一，大量农村劳动力的转移就业和“非农化”，不只是遵循“农业经营过密化”和“剩余劳动力”的逻辑展开。在“种地不挣钱”的社会共识下，很多“非剩余劳动力”同样加入了转移就业的行列，农业经营出现了兼业化、老龄化的不利局面，大量农村出现空心化，这在很大程度上影响了农村的发展和繁荣。第二，尽管农民工中的大部分人难以在城市安家落户，但越来越多的新生代农民工却不愿返回农村。这一现实使新农村建设面临着人才流失、资金和信息短缺的考验。可见，过分倚重农村劳动力的转移就业和加快推进城市化，并不能很好地解决农村的发展问题。相反，没有了村落和土地为依托的农村转移就业人口，还可能会给城市带来许多不可预知的问题和风险。

3.基本公共服务体系建设的作用比较有限

建设城乡均等化的公共服务体系体现了政府的再分配职能，在部分地区和部分项目上取得了较为明显的效益，这是当前新农村建设中的亮点。但是，城乡均等化的公共服务体系建设仅仅是新农村建设的一个方面，并不能从根本上改变农民群体的弱势地位。第一，就项目来看，社会救助类项目如五保户供养、特困户救助、灾害救助、最低生活保障等，多是特惠制而非普惠制，受益者只是农民中的极少数人。新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险属于缴费型的社会保障项目，农民享受待遇首先需要履行缴费义务，这对农民的就业和可持续缴费能力构成了直接挑战。第二，目前农村公共服务体系建设“输血多，造血少”，更多强调增加财政支出而相对忽视农村内生性资源的发育和培养，容易导致新农村建设中财政依赖和资金利用低效率同时并存的现象。第三，农村公共服务供给与城市化存在冲突和对立。就新农村建设需要的人才、资金、技术和信息而言，目前针对农村人口的就业培训和就业信息大多以促进农村劳动力向城镇转移就业为目的，很少考虑农村本身的需求。在农村饮水工程、道路工程和电网改造工程方面，虽然这些工程极大地改善了农村的基础设施和村容村貌，但在农业产业依然弱势、农民增收相对滞后的条件下，这些公共服务设施因农村的空心化而实际上处于浪费和闲置状态。可见，基本公共服务体系建设要想在新农村建设中发挥更大的作用需要更多外部环境和条件的支持。

新农村建设面临的挑战与态势可归结为两个方面:第一，各级政府的财政投入是推动新农村建设的重要力量，同时也意味着新农村建设高度依赖外部资源的输入。在农村内生资源得不到有效保护的情况下，新农村建设很难抵御外部力量的侵蚀和挤压，由此产生各级政府努力加大对农村的公共投入与农村内部各种资源、生产要素快速流失之间的矛盾。第二，从外部环境考虑，很多地区没有处理好新农村建设与城市化之间的关系。它们以加快推进城市化作为城乡一体化的重要抓手，过于偏重城市和城镇的利益，依靠“土地城市化”的方式来“经营城市”，造成大量的“失地、失业”农民，引发广泛而严重的社会冲突，形成目前新农村建设依附于城市化的不利格局。因此，“十二五”期间的新农村建设，需要在延续“十一五”期间强农惠农政策导向的基础上，选择好要遵循的目标与理念，以各种方式去探索走向目标的可行之路，克服阻挡城乡协调发展的体制障碍，切实按照统筹城乡发展的要求，协调城市化进程和新农村建设的关系，形成新农村建设的新格局。

二、“十二五”期间新农村建设的战略目标:城乡协调共进、建设农村现代化社会

关于新农村建设和农村发展的战略目标，党的十六届五中全会的表述是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这个表述包含一个重要的思想，就是依托农村、实现农村居民可以安居乐业的小康式的农村现代化社会。党的十七届五中全会再次指出，要“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是‘十二五’时期的一项重大任务，必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，统筹城乡发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农力度，夯实农业农村发展基础，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活新家园”。十七届五中全会还着重强调，“完善城乡平等的要素交换关系，促进土地增值收益和农村存款主要用于农业农村，积极稳妥推进农村土地整治，认真总结统筹城乡综合配套改革试点经验，积极探索解决农业、农村、农民问题的新途径”。

可以看出，中央政府已经从新农村建设的实践中注意到目前快速推进的工业化、城市化与新农村建设的矛盾，积极倡导探索农村发展的新途径。笔者认为，这个新途径就是积极探索一条与发达国家以往的发展经验所不同的中国农村发展新路，即在同步推进转移就业的农村人口“市民化”的同时，维护乡村生活形态，确立新农村建设的主体地位，在农村就地实现现代化。也即是说，在一个较长的历史时期内，不是瓦解而是积极建设与城市经济、社会相对的具有独立价值的乡村经济和社会，使广大农村社区在长时期内成为可供人们选择的另一种生产和生活方式，成为一种协调城乡关系的生活形态，成为众多在农村生活的人们获得美好生活的基地。这是与城市化协调并进的新农村建设，也是建设具有自己的历史文化特征、自己的品味、价值、人文关系和独特魅力的中国新农村的发展方向。

三、“十二五”期间新农村建设的理念:社会融入、公平与发展

达到新农村建设的战略目标，必须创新新农村建设的发展理念。目前存在一种倾向，就是把新农村建设当做一场轰轰烈烈的社会运动和一项大规模实施的社会改造工程。其突出的表现是社会各方面的关注点全部集中于各级政府如何拨款给农民盖新房、修厕所、硬化道路、建示范村等。似乎新农村建设就是上对下，官对民，城对乡，工对农的“给予”和“恩赐”。只要加大转移支付和社会捐赠，就可以解决农村的所有问题，将农村和农民拉进现代化。

这样的操作实践实质上有意无意地忽略了新农村建设是中国走向工业化、城市化过程中的一个长期性的历史任务，也没有充分考虑到新农村建设的复杂性以及这种复杂性与其他更关键性的社会层面——诸如产业政策、地方治理等层面的相互作用。毫无疑问，这些缺陷使得目前的新农村建设难以彻底解决诸如“三农”脆弱性和社会排斥等社会问题。对中国农村而言，现有的以支持生产要素流动和鼓励农村劳动力转移就业的经济政策是以发展农业规模经营以及稳定国家粮食生产为目的，忽视了社会融入的概念;而政府所一直致力的收入转移支付的社会政策也是以给农村居民提供基本的生存和生活条件、稳定农村社会为目的，相对忽视了如何帮助农民和农村更好地融入现代社会。故此，为了切实实现建设农村现代化社会的战略目标，新农村建设应在坚持多予少取放活方针的基础上，强调社会融入的理念和公平发展的取向，为农村居民创造一个能够充分发挥自身潜力、符合自身需要和利益的生活环境，使他们拥有更多的选择空间。阿马蒂亚·森指出:“发展的目标和手段都需要把自由的视角放在中心，必须要把人们看做主动参与——在他们有机会时——他们自身前途的塑造，而不只是被动接受某些精心设计的发展计划的成果。国家和社会在加强和保障人们的可行能力方面具有广泛的重要作用，这是一种支持性作用，而不是提供成品的作用。”③“十二五”期间及未来的新农村建设，应在发展理念上聚焦农村和农民自身的发展，增进农民的能力，扩展他们的自由，帮助他们更好地融入到一个日益市场化、专业化和全球化的现代社会中。

四、“十二五”期间新农村建设的长效机制:构建全面社会保护的政策体系

以社会融入和社会公平的价值为导向，需要构建对“三农”进行全面社会保护的政策体系来促进新农村建设的进一步发展，避免农村在城市化和工业化进程中被边缘化。全面社会保护的政策思路是:一是重点强调“可持续生计”和经济参与。动员农民起来积极参与农业发展过程，培育劳动者从市场中获得收入的能力。二是机会平等和起点干预。通过社会政策的调整，创造社会成员发展能力的平等机会，投资人力资本，为全面提升个人能力编织社会支持网络。三是多元化的社会治理路径。强调通过社区动员，强化村民在政策制定及实施过程中的参与能力，突出主动获取、自我拓展、草根、能动的发展能力方式，形成家庭、政府、市场、社会等多主体的良性互动和合作关系。这样的发展思路与党的十七届五中全会的精神是协调一致的。具体而言，其全面社会保护的政策内涵有以下几个方面。

1.转变农业发展方式，培养新型农业形态，改善农业产业结构，为农村经济发展和农民稳定就业提供长效的激励机制

新农村建设过程中，有效发展农村经济和提供充足的就业空间是从根本上解决农村发展滞后的有效途径。农村劳动力大部分外出务工现象反映了农村实体经济项目的缺乏。提供可参与就业的生产性项目不足，是农村社会发展滞后和城乡差距拉大的重要原因。“十二五”期间乃至今后，在保护农村土地资源、发展低碳经济、建设资源节约型社会和环境友好型社会的要求下，国家应首先将农业发展的重点放在生态农业、有机农业上来。生态农业、休闲农业、观光农业等新的产业形态的发展不仅能适应经济社会发展和人民生活水平提高的新形势，而且丰富了农业内涵、提升了农业功能，因而是推动区域经济和农村经济社会发展的重要动力。在不具备发展大工业条件的农村，以保护和建设农村生态环境为前提，围绕农业做文章，根据不同的地域特色，积极发展集生产、生活、生态和农产品加工、农业旅游服务等为一体的新型农业形态，是拓展农村就业空间、推动农村地区经济发展的重要手段，也是农业产业化和农业现代化在当前阶段的重要突破口。另一个振兴农村经济和拓宽农村就业空间的长效机制和政策手段是大力发展和扶植乡村手工业、旅游业和中草药种植业等新兴农村产业。④在几千年农业文明的发展过程中，中国农村保留着大量的具有浓郁的传统特色、地方特色、民族特色的古村镇和民间手工业。随着现代原生态消费观念的兴起，这些具有独特文化含量的古村镇和民间手工业以及中草药种植业具有很大的消费市场。我们必须重新发现和评估中国乡村的时代价值，充分发挥农村丰富的土地资源、独特的文化资源的优势，大力扶植和恢复乡村手工业，大力发展乡村旅游业、中草药种植业和生态观光农业等新型农业形态，充分发挥和提升农业的富民、利民、养民的福利功能。目前的问题是缺乏产业化开发，因此，国家和地方发展规划应将农村手工业和农村新兴产业纳入其中，给予资金、技术、税收等方面的大力扶持。

2.提升农村社会保障和基本公共服务体系的功能，注重农村人力资本和内生性资源的培育，为新农村建设提供长效的保障机制

目前农村养老保障、医疗卫生服务、社会救助、教育以及妇幼福利等公共服务政策缺乏维护农村可持续发展的政策理念和政策手段。从促进城乡统筹发展的中长期战略角度看，需要建立使农村居民有效参与经济发展和分享发展成果的保障机制，而不仅仅是目前消极的公共投入和政府再分配体制。具体的政策思路是:第一，建立公平优先、机会均等的城乡义务教育体系，避免农村义务教育资源过度向乡镇和县城集中。防止教育资源在农村的萎缩，保证所有学龄儿童在常住地或行政村范围内都能享受国家保障的均等化的义务教育，通过保护农村教育来发展农村。第二，实施更加积极的农村就业政策。通过适合农民和农村需要的教育和技能培训增加农村人力资本，提高农民的职业技能和创业能力。职业教育和技能培训要围绕产业转型趋势和产业特点，探索可持续的培训制度，把培训的方向和内容往新型环保产业、旅游业、文化产业、有机农业等方向倾斜，为农业产业转型储备大量的技术人才。第三，在扩大农村各项社会保障覆盖面的基础上，积极探索农村社会保障基金的投资渠道。建立预防为主的居民定期健康检查的公共卫生保障体系，通过加大前端的预防性医疗投资来促进全民健康。构筑新型的县、乡、村三级医疗卫生服务体系，明确划分县、乡、村三级医疗卫生服务体系的职责。改变目前医疗保险制度以治疗为主、忽视预防的不良现象，使农村人口能就近、就地享受良好的医疗卫生服务，加快城乡医疗卫生事业发展的均衡化步伐。这些措施是目前农村社会保障和公共服务政策从应急型向积极的社会投资型政策转变的一个有效手段。

3.利用和引导农村的乡土网络资源，培育农民的互助合作精神，增大农村的社会资本，为新农村建设提供长效的自强机制

社会资本是产生信任和行动的重要规范和社会关系网络，可以通过促进合作行动而提高社会效益。它不是有效的公共政策的替代物，但往往是政策成功的前提，甚至是结果。⑤中国农村社会是典型的关系网络社会和人情社会，一个是成长于传统乡土社会基础上的由宗族乡社构成的邻里关系网络，另一个是计划经济体制时期在集体经济基础上形成的社员互助关系网络。随着家庭联产承包责任制的推行和农民外出务工步伐的加快，这两个关系网络和农村的互助资源有的已经消失，有的逐步萎缩，农户正在逐渐演变为原子化的个体，这对开展农户之间的合作是极为不利的。因此，在新农村建设过程中，应以乡土网络资源为基础，注重培育农村居民的公民意识、公民精神，倡导农村居民对公共事务的参与意识，并逐渐形成普遍化的互惠惯例。在经济层面，要通过政策引导、财政扶持和技术支撑等手段，促使各类农产品加工业、农民合作经济组织以及农民合作金融服务业等中小型企业和社会服务组织的发展，不断提高农业生产的合作化、社会化和现代化水平，实现农民观念意识的转型。在政治和社会层面，要建立健全农民的社会参与机制，进一步完善村民自治制度，使村民能够了解村庄的公共事务和自己的利益所在，提高其参与的自觉性、主动性，升华其公共意识和合作精神，增强村庄的社会资本，增加新农村建设的内生性资源和力量。

4.建立制度化的财政转移支付体系，出台扶植和鼓励农村金融业的政策和法规，为新农村建设提供长效的反哺机制

2006年以来，各级财政逐年加大了对新农村建设的投入，但要使新农村建设转移支付资金成为一种长效性的支出制度，需要从以下两个方面着眼:一是要使转移支付资金实现常规化和制度化。不仅要使新农村建设转移支付资金纳入各级政府年度财政预算，还要对资金增长幅度、支付使用的范围和方法制定专门的政策和法规。二是要建立新农村建设转移支付资金实现效用最大化的长效机制。在中国现行的五级政府管理体制下，为了减少转移支付的环节，应实行中央到省、省到县、县到村的三级转移支付管理，大力开展省直管县以及强县扩权的行政体制改革。同时应改变长期以来事后监督的做法，建立与新农村建设转移支付同步的全过程监督体系，导入发达国家的绩效预算管理和绩效审计制度。

在农村金融业的发展方面，国家应予以大力扶持。农民无论是生产、消费、投资、储蓄等，都需要金融服务，特别是一家一户的小农生产，天生脆弱，依靠自身力量很难进行扩大再生产，对金融服务的需求十分迫切。现在的问题是无论是中国农业银行、农业发展银行还是农村信用社，都无法很好地起到服务农村的作用。农村和农民缺乏自己的金融服务体系，从而形成单纯依靠财政转移支付资金来进行新农村建设的被动局面。各级政府应借鉴中国台湾地区以及日本、韩国等国家发展农村和农业的经验⑥，大力扶植农民互助合作金融的发展，为分散的农户及农民专业合作社、农业龙头企业等提供产前、产中、产后服务的信贷支持，激活土地、住房、劳动力等生产要素的流转和整合，促进农村经济发展并拓宽就业空间。同时，应通过重建乡村社区为本位的农民互助合作金融组织，带动农业保险、农村各项公共服务事业的发展，增强农民的互助合作精神，培养农民的公共事务参与意识，促进村民自治制度的进一步完善，真正把“传统小农”发展成为有组织的现代农民。

上述四大机制是涉及新农村建设的理念和实践操作的改革机制，也是对新农村建设具有长效作用的改革机制。它不仅仅是关注粮食安全的经济政策，也不仅仅是强调公共投入和政府责任的分配型社会政策，而是聚焦于农村现代化发展目标的发展型社会政策。它是立足于全面社会保护的立场，根据十七届五中全会和“十二五”规划纲要精神而提出的在现实资源结构条件下进一步发展新农村的建议方案。希望这些机制能够促进农村社会的整体进步，创造一个与自然和谐共处、生计生活可持续的乡村文明的未来，为实现城乡协调发展打造一个牢固的社会根基。

注释

①本书编写组:《党的十七届五中全会〈建议〉学习辅导百问》，党建读物出版社，学习出版社，2010年，第61页。②陈映芳:《“农民工”制度安排与身份认同》，《社会学研究》2005年第3期。③［印］阿马蒂亚·森:《以自由看待发展》，任赜、于真译，中国人民大学出版社，2002年，第2页。④张孝德:《调整产业结构的增量战略与新兴产业发展——关于促进十大新兴产业发展的思考》，《天津行政学院学报》2010年第3期。⑤Putnam，R.Making Democracy Works:Civic Traditions in Modern Italy.Princeton:Princeton university press，1993.579.⑥杨团:《中国新农村发展与农村社会保障》，《学习与实践》2006年第5期。

C912.82

A

1003—0751(2011)03—0115—05

2011—2—11

国家社会科学基金项目《新形势下我国农民专业合作社发展的动力机制研究》(10CSH039)的阶段性成果之一。

张伟兵，男，长治学院历史系副教授，社会学博士(长治 046011)。

范会芳，女，郑州大学公共管理学院副教授，社会学博士(郑州 450001)。

责任编辑:海 玉