多中心治理下城市边缘社区治安管理模式探析*——基于北京市B村的调查

袁 方

多中心治理下城市边缘社区治安管理模式探析*
——基于北京市B村的调查

袁 方

城市边缘社区治安管理一直是城市化进程中的难题。基于多中心治理理论视域，探索城市边缘社区治安管理模式，应从几个方面着手:一是确立政府主导的服务型治安管理模式，这是未来社区的发展趋势;二是推动政府组织、社区组织和商业组织(私人)功能互补的多元供给合作机制建设，以满足社区居民的安全需要;三是建立边缘社区警务制度，处理好警察与社区各组织之间的协作关系以及警察与居民的信任关系，以应对公共安全有效供给不足。

多中心治理;城市边缘社区;服务型治安管理

在我国城市化进程中，出现了大量独具特色的乡村城市边缘地带，它们既接受城市的辐射，又部分保有农村的痕迹，是城市与乡村、传统与现代、工业与农业的聚合点和交汇带，也是各种社会矛盾和城市犯罪的集中地。城乡边缘地带的治安问题一直是城市治安管理的难点，它不仅对地区安全造成危害，而且阻碍了城市化的顺利进展。本文基于北京市城市边缘社区B村的调查①，从多中心治理理论视域，探索城市边缘社区治安管理的目标模式。

一、多中心治理:现代社会治理命题

多中心治理(Polycentric Governance)表征着社会治理现代性的一种基本趋向，它是伴随服务型社会治理而生成的一种社会治理结构的“理想”类型。“治理”一词从英文“governance”翻译而来，本意指君王或国家至高无上权力的统治、管辖、支配和控制。在20世纪80年代，“治理”这一历史范畴在社会大变革中发生巨大转变，演化为与统治、控制相区别或相对立的政治理念，逐渐成为阐释现代社会政治秩序变动、行政权力架构、公共政策制定的分析框架及理论体系。据统计，目前全球研究机构和学者提出的治理概念达二百种之多。这些概念五花八门，有些概念彼此间还存在着矛盾和争议。这种治理概念体系的日渐复杂化，表明了治理研究领域的开放性。

从发生学上看，“治理”实际上是人类政治生活变革的产物。全球治理委员会把治理界定为:治理是个人和公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的非正式的制度安排。②尽管研究者对治理的界定方式、适用范围、阐释视角各有不同，但治理的核心要见却为大家所公认，可概括为:第一，治理不仅是现代社会组织发展的产物，也表现为一定的发展进程;第二，治理的组织载体既包含政府组织，又不局限于单一中心组织;第三，国家和公民社会关系调整;第四，公民积极参与公共政策制定和执行过程，政府与公民相互信任、相互依赖、相互合作;第五，善治是治理目标。总之，治理理念是对现代社会公共权力应然形态的表达，它更多地强调公民参与政府治理的重要性，主张用治理替代统治，以治理机制对付市场和政府的双“失效”。可以说，当下人类政治生活的中心正在从统治型社会治理模式、管理型社会治理模式走向服务型社会治理模式。

多中心治理是治理理论演变到新阶段所呈现的理论形态和理想秩序状态，明确“多中心”的含义是理解多中心治理理论的基础。“多中心”一词是由英国自由主义思想家迈克尔·博兰尼在《自由的逻辑》中作为经济学话语率先提出，它体现了博兰尼对自生自发秩序的概括和理想秩序形式的表达，同时也阐明了社会自我管理的可能性限度。随着经济全球化、市民社会兴起、后现代哲学出场，“多中心”已超越经济话语，向更广泛的社会政治领域拓展，并获得越来越多的认同和阐发。“多中心”作为一个分析性概念被看做是“一种审视政治、经济以及社会秩序的独特方法”③。美国著名的行政学家文森特·奥斯特罗姆及其同事，通过对地方公共事务治理的组织机制以及公共经济生产和消费属性的多年实证研究，认为大城市地区地方管辖单位的多样化可以理解为一种“多中心政治体制”，将多中心性由市场领域引入公共服务领域。

要言之，多中心治理就是通过建构政府、社会和公民的综合治理主体，形成为社群提供公共服务的行动体系，即通过多种权力中心和组织机制治理公共事务，提供公共服务。多中心治理意味着以下几层含义:在地方公共事务管理和公共服务供给中存在着独立的民间力量;公民参与;不同性质的公共产品和公共服务可以通过多种制度选择来提供;社会治理结构从“单一中心——服从”模式向“多中心——合作”模式转变。多中心治理理论及其模式决定着当代社会治理建构实践的指向。

二、城市边缘社区治安管理的规范性分析

城市边缘社区治安管理的规范性分析是治安管理实践的先决条件。本文对城市边缘社区治安管理相关概念进行如下界定。

1.城市边缘社区

作为一个区域概念，城市边缘社区又被称为城乡结合部、城市蔓延区等。学者们对城市边缘社区的界定有空间说、定性说、形成说、综合说等，这些定义基本都包括两层含义:“一是具有自然特性和社会特性，一般定义为是城市中具有特色的自然地区;二是城市化对农村冲击最大、城乡连续统一体最有效地被研究的地区，城市扩展在农业土地上的反应。”④本文侧重地域性，把城市边缘社区界定为城市内边缘带和外边缘带之间、城市建成区和非建成区之间、城市形态和乡村形态之间的交融地带。这一区域受城市、乡村和其他外来成分的相互作用、相互渗透，呈现明显的人口复杂性、经济复杂性和管理复杂性。有学者称之为“三交叉”，即城乡地域交叉、农(民)居(民)生活交叉，街乡行政管理交叉。⑤

2.社区治安管理

社区治安管理是服务型治安管理，是现代社区建设和社区服务的基本内容之一，虽源于社会治安和公共安全，但相比早期的治安管理，体现出不同的治理理念。如果说统治型社会治理和管理型社会治理的治安问题是一种政治性话语，那么，服务型社会治理的治安问题是一个公共性话语。在多中心治理语境中，社会治安作为一个公共问题，治安管理的主要内容就是如何实现社会治安服务的有效供给，以满足民众的安全需求，保护经济发展和人民利益。社区治安管理则要解决的是如何构建社区治安服务的多元有效供给模式，凝聚各种力量，利用各种手段，防范和打击违法犯罪分子，消除居民的不安全感，保障居民安全。

3.社区治安服务的基本属性

一般来说，社会治安被人们认为是一种由政府提供的纯公共物品。但是由于治安管理的多层阶性，不同属性的治安服务提供方式和资源配置方式也有所不同。学者们一般根据消费的排他性和竞争性程度大致将社会产品分为纯公共品、准公共品(混合品)和纯私人品，具有非排他性与非竞争性的是公共品。在现实生活中，具备完全意义的非排他性和非竞争性的纯公共品是不多的，大多数公共品属于介于纯公共品和纯私人品之间的准公共品(混合品)。就社会治安服务而言，不同类型的治安服务具有不同的属性。比如国防，具有非排他性和非竞争性，属纯公共品范畴;而个人安全服务如私人保镖等，属于纯私人品。社区治安对社区内居民提供的治安环境具有非竞争性，而对非本社区的居民具有排他性，属于具有私人和公共混合特点的产品。

三、城市边缘社区B村治安管理的实证分析

B村位于北京市昌平区，号称三县交界处、三不管地区。其常住人口830户1554人，其中农业人口278户530人，非农业人口552户1024人。登记在册的暂住人口近3万人，出租房12000余间，门面房498间，有规模的出租大院11个2972人，有23家机关团体企事业单位，工地3处1945人。外来人口数倍于当地常住人口，人口倒挂，人员成分复杂，社情复杂，刑事和治安案件高发，是典型的治安乱村。

1.社区治安管理存在问题

(1)治安环境恶劣，刑事案件频发。从总体上看，2004年至2006年9月，B村治安案件和刑事案件一直处于上升趋势。群殴事件以及黄、赌、毒等社会丑恶现象屡禁不止;重特大侵财案件、爆炸、杀人和连伤多人等恶性案件发生多起;销赃、窝赃窝点查处多处。2005年，该村刑事案发案率占昌平区的70%，2006年1—9月刑事案发案率占昌平区近60%，属于刑事案件的重灾区。

(2)基础设施简陋，公共安全隐患问题突出。村内违法、违章建设的出租房屋较多，且绝大多数建筑质量差，安全隐患大。出租房存在私拉乱接电线现象，线路老化问题突出，且村内缺乏基本的消防设施。居民预防煤气中毒知识贫乏，冬季煤气中毒事故不少。村内道路、上下水及公厕等基础公共设施因人口密度大而处于严重超负荷状态，传染病等公共卫生和其他安全问题时有发生。

(3)非法经营猖獗，市场秩序混乱。由于流动人口生活水平较低，村内围绕流动人口形成了自给自足、自我封闭的低级次衍生的经济圈，无照经营的小餐馆、小发廊、小作坊、小修理店、废品收购点、黑诊所、黑网吧等比比皆是，偷税漏税、制假贩假等违法现象十分严重。尤其一些制假贩假违法窝点反复性强，难以根治。

2.根源分析

(1)城乡分治的二元管理体制是治安问题的深层根源。城乡边缘社区的特征，特别是自然属性和社会属性的混合性，导致边缘社区管理体制交叉和混乱。这种体制性矛盾造成了城乡边缘社区长期处在“村非村，城非城”的尴尬境遇。一方面它接受城市领导，又不能实施城市社区管理体制;另一方面它原属农村社区，土地所有权、户籍制度等依然实行农村管理体制。于是出现谁都管但谁也管不了、谁也管不好的局面。有人形象地称城市边缘社区是城市的“烂边”。

(2)流动人口聚集是治安问题的直接原因。城市现代化发展的内吸力和农村落后地区剩余劳动力的外推力，促使经济欠发达地区成千上万人口涌向大城市，寻找生存机会，实现人生梦想。从宏观上讲，流动本身就蕴含着巨大风险，同时也加剧其他风险。迅速而过度集中的外来人口很容易在短期内导致居住地人口结构失衡、各种资源配置失调，从而使违法犯罪问题凸显，这严重影响了城市特别是城乡结合部地区的安全状况。

(3)城市边缘社区治安资源不足是治安问题的内在原因。社区治安资源不足直接影响社区治安服务的供给能力。社区治安资源是社区人、财、物、信任关系网络资源的综合。在城市边缘社区，大量涌入的外来人口多来自经济落后地区，受教育程度不高，大多从事低端产业，乡村的地缘和血缘关系，使他们的暂住地和从事的职业相对集中，形成边缘社区诸如“江西村”、“安徽村”等各种村落。这些不断涌进的低收入人口，与本地居民争夺有限的生活空间，造成能源紧张、环境恶化、基础设施损坏严重，因而遭到本地社区居民的排斥。在这种状况下，社区集体经济为社区提供公共产品和公共服务的积极性下降，用于治安防范服务的“技防”投入鲜见，社区的保安公司服务匮乏，治安服务的物质资源较少。在维护社区治安人员方面，虽然外来人口越来越多，但职业性和业余性的治安联防队、治安志愿者或其他治安组织却几近涣散，警力和辅警力量严重不足，治安服务的人力资源不足。外来人口村落与本地居民关系紧张，也使原有的邻里相望、彼此信任、和睦相处的网络关系遭到破坏，居民之间彼此戒备、互相防范，不安全感增加。调查表明，在城市边缘社区生活的无论本地居民还是流动人口，都存在不安全感，认为治安问题是本地区最主要的问题。因而，社区治安服务资源的总量匮乏，使边缘社区的治安服务供给不足。

(4)治安管理机制不健全，治安管理效率低是治安问题的间接原因。针对城市边缘社区的严重治安问题，政府一直采用严打的高压态势，但这种治理所带来的良好治安不具有可持续性。治安服务供给主体单一、职业性警力的有限性、财政支持的短效性，使治安服务重形式轻实效、重高压打击轻协调治理、重突击型人海战术轻关系网络构建、重管理轻服务，无法满足城市边缘社区居民的多种安全需求。

2006年秋季，北京市昌平区对B村进行高压严打和集中整治，成功打掉了盘踞在村内组织卖淫抢劫恶势力犯罪团伙“鱼叉帮”。在流动人口和出租房屋管理方面，B村采取若干措施，建立流动人口管理规章制度、服务组织、管理队伍的旅店式网格化管理模式，积极增加社区治安资源，注重社区安全宣传教育，使社会秩序明显好转，群众安全感明显上升，一举摘掉了治安乱村的帽子。其旅店式网格化管理被作为经验在当地推广。

四、城市边缘社区治安管理多中心治理的目标模式

B村治安问题实际上是我国众多城市边缘社区治安问题的一个缩影，B村治安管理的网格化管理模式是一种基于现实而形成的经验模式。对此，我们应进一步探索建立在经验模式之上的目标模式，即经验模式的发展方向。建立在多中心治理下的目标模式应包括以下几个方面的主要内容。

1.政府主导的服务型社区治安管理

在多中心治理语境中，管理公共事务、提供公共服务的主体不是一元，而是多元，不同利益关系人或组织之间存在相互博弈、相互调适、相互协作的关系。社区治安服务作为一个非竞争性而排他性的准公共产品，政府组织、社区组织，甚至商业组织都可成为供给主体。但是由于城市边缘社区的特殊性，人口倒挂严重，有限的社区公共设施、社区资源被挤占，搭便车的现象十分普遍，居民不安全感强烈。在这种境况下，维护治安的职业性力量的作用显然是其他非职业性力量不能替代的，政府组织主要是公安机关应成为治安服务的重要供给主体，并在治安服务中发挥主导性作用。一方面，由于城市边缘社区的治安服务在消费上具有非竞争性，每增加一个单位的供给，不会增加生产一个单位治安服务所需成本，政府组织供给是必然的。而城市边缘社区与一般城市社区和农村社区不同，治安服务的消费者众多、需求量大、流动性强，在技术上将搭便车者排除在外的成本极高，因而需要政府强制性供给。另一方面，社区组织不是自生自发的，边缘社区治安组织如流动人口服务站和出租房管理服务站更需要在政府指导下建立并引导其发展。政府组织应成为社区治安服务的生产者、组织者、引导者和监督者，建立政府主导的服务型社区治安管理模式是未来社区的发展趋势。

2.多元供给合作机制

公共服务，从供给主体结构看，一般可分为商业组织、政府组织、非盈利组织等;从供给过程看，存在三种基本模式，即以政府为主体，以权力运作方式、以满足公共需要为目的的权威型模式;以营利组织为主体，以市场交易方式并以营利为目的而提供公共服务的商业模式;以营利组织、非盈利组织或公民个人为主体，以慈善帮助方式来满足社会需要为目的而提供公共服务的志愿性模式。⑥对城市边缘社区服务准公共品而言，应建立多元供给模式。政府供给采取的是强制性的供给方式，利用征税来生产和提供治安服务公共品，加大财政投入，建设装备精良的职业警力队伍，提高物技防设施和水平，设置警务室，实施信息化管理等。但是，如果政府作为治安供给的独立主体时，会存在政府财政压力增加、资源浪费、产出效率低、官僚主义盛行以及忽视居民多样性安全需求等问题。社区组织或非盈利组织作为社区治安服务的供给主体，可以通过社区居民自愿联合，根据自己安全服务的边际收益来出资，形成自发的治安联防队，维护本地区治安。但是，这种自愿联合的组织比较松散，随时可能因环境的改变而发生变化。正如奥尔森所说，集体行动往往发生在小集体中，因为小集体成员的贡献和搭便车行为容易被发现，而在大群体中集体行动必须借助强制或奖励手段。在城市边缘社区，外来人口是受本地居民排斥的，这种现象无法靠社区组织自身解决，同时社区自治组织基于维护自身利益的考虑，保护本社区的行动有时也会产生负外部性，形成社会势力，对抗外部社会甚至法律。城市边缘社区的治安服务同样也可以引进市场机制，如居民通过共同出资聘请保安公司等获得治安服务。但是私人生产的外部性必然带来供给的不足。

可以说，城市边缘社区的治安服务的准公共品属性，导致独立的政府供给、独立的商业公司(私人)供给或独立的社区组织供给都无法摆脱供给困境，无法满足社区居民的安全需要。因而，建立政府组织、社区组织和商业组织(私人)功能互补的多中心供给合作机制势在必行。多中心供给合作机制要求，作为政府组织的公安机关应成为提供治安服务的主导和主体，社区自治组织采取互补合作的方式参与服务供给，商业组织采用竞争合作的方式提供治安服务，这三方组织提供的治安服务都要处在地区党委、人大、政府和社区居民的监督之下，社区居民的满意程度是检验其治安服务成效的最终依据。

迈克尔·麦金尼斯说，也许政府在一种多中心秩序下最重要的作用，就是以一种符合社会公正标准的方式去协助地方管辖单位解决它们之间的利益冲突。当前社区建立多中心供给合作机制的关键问题在于:公安机关是否具有分权的政治意愿，社区组织是否具有自主选择权，居民是否积极参与。

3.边缘社区警务制度

20世纪60年代发端于英、美等国的社区警务制度是一种针对公共安全有效供给不足而采取的由警察、当地政府、社区成员等相关者之间互动而形成的一种多中心供给制度，是一种以治本为主、治标为辅的警务发展战略。自80年代传入我国后，社区警务作为社区建设的基本内容加以推广。目前社区警务暴露的问题主要有:社区警务理念并未随着社区警务站的设立而真正建立;社区警务运行机制尚在探索中;强调警务工作的职业化专门化战略依然是主旋律;社区民警与社区脱离，警民关系淡漠，群防群治的公安优良传统在市场经济条件下受到挑战，居民参与积极性不高等。对于违法犯罪重点整治区的城市边缘社区，公安部门一直以财政的不断投入、警力的不断扩充、突击性的严打高压来实现对该地区违法犯罪现象的遏制，但是严打过后，这些现象又卷土重来。事实证明，严打不是解决违法犯罪问题的最好方法，在城市边缘社区实施社区警务战略，是解决违法犯罪问题的重要出路。

在城市边缘社区建立社区警务站，要处理好两种基本关系。第一，警察和社区各组织之间的协作关系。城市边缘社区最突出的问题是流动人口的管理和出租房屋问题。流动人口管理无力和出租房屋管理混乱是城市边缘社区的治安大患。因此，建立流动人口管理组织、出租房屋管理组织是治理的前提。村两委应作为组织者和领导者，管理人员应由居民选聘。村里公共财政应出资建立“建围墙、安街门、把路口、设岗亭”等治安设施，成立专职巡防队。政府也可引入市场机制购买某些治安服务。社区民警与社区自治组织(治保会、专职巡防队、流动人口管理服务站、出租房管理服务站、志愿者组织等)在职能划分上不能截然分开，而是职能互补，甚至存在部分替代。涉及警察专业知识和组织之间的协调工作应由警察完成，涉及邻里之间关系的协调工作应由社区组织完成，在双方交叉部分，如巡逻、治安防范宣传、教育等应由警察和社区组织协商完成。这种警社之间的协作关系可通过规范化形式加以认定。第二，警察和居民之间的信任关系。社会信任是一种重要的社会整合和控制机制，是维系社会系统的重要凝聚力。良好的信任关系有利于消除社会越轨行为，而不信任会将一些有心融入社会和某个群体的社会成员排斥在外，这样一种被排斥在外的境遇很容易推动这些社会成员走上越轨的道路。⑦就现代公共治理而言，信任能降低管理成本，提高管理效率。在警民信任关系中最重要的是居民对警察的信任，这种信任可大幅提升警察整合社区治安资源的能力，提高治安服务的质量。信任关系的建立不是短期行为，社区民警要想赢得社区居民的信任，必须做到:一是要转变观念，改善关系。树立群众工作就是公安工作的理念，坚持群众路线的优良传统。社区民警要有责任感，将串百家门、知百家事、解百家难作为其最基础的工作。二是服务民生，践行理念。通过扶贫帮困，切实解决居民关心的民生问题。调查表明，警察通过自己的行动帮助群众解决身边的小事比破重大案件更能赢得居民的信任和尊敬。

注释

①文中数据根据有关部门调查的数据整理。②参见全球治理委员会:《我们的全球伙伴关系》(Our Global Neighborhood)，牛津大学出版社，1995年，第23页。③［美］迈克尔·麦金尼斯:《多中心治道与发展》，王文章等译，上海三联书店，2000年，第2—3页。④顾朝林:《中国大城市边缘区研究》，科学出版社，1995年，第2页。⑤冯小英等:《由城乡分治走向统筹共治》，中国农业出版社，2007年，第6页。⑥唐娟、曹富国:《公共服务供给的多元模式分析》，《华中师范大学学报》2004年第2期。⑦郑杭生:《中国人民大学中国社会发展研究报告2004:走向更加安全的社会》，中国人民大学出版社，2004年，第312—313页。

D631.4

A

1003—0751(2011)03—0130—05

2010—10—12

中国博士后基金课题《社区安全与人类安全能力建设》(20090450515)的阶段性成果。

袁方，女，中国社会科学院社会学所博士后，中国政法大学马克思主义学院副教授(北京 100088)。

责任编辑:海 玉