日本的灾害对策体制及其对我国的启示

杨　东

日本是世界上地震、台风、海啸、暴雨等自然灾害最多的国家之一，素有“地震国”之称。在与自然灾害的长期抗争中，日本形成了一套可以说是世界上最完善的防灾减灾抗灾救灾的综合性灾害对策体制，主要表现在灾害对策立法、灾害应对机制及防灾教育机制三个方面。

一、日本的灾害对策立法

作为世界上较早制定灾害对策法律的国家，日本已经形成了庞大的灾害对策法律体系，每一次重大灾害发生后往往就会出台一部重要法律。日本灾害对策法律共53部，按照内容和性质可以分为灾害对策基本法、灾害预防和防灾规划相关法、灾害紧急对应相关法、灾后重建和复兴法以及灾害管理组织法五大类。①其中，《灾害对策基本法》是日本灾害预防、灾害紧急应对和灾后重建的根本大法，可以说是日本防灾减灾抗灾的“总宪章”、“防灾宪法”，其他灾害对策法律法规均在这部“抗灾宪法”的基础上展开。②日本关于地震的法律涉及地震观测、紧急应对、抗震支援、地震研究等方面，与地震灾害有关的基本法有三部，与地震灾后恢复重建及财政金融措施有直接关系的法律有《建筑物抗震改修促进法》（1995年）、《地震对策财政特别措施法》（1980年）、《地震保险法》（1965年）、《受灾者生活再建支援法》（1998年）等24部。③1978年12月，日本政府国土厅制定了《大规模地震对策特别措施法》。1995年1月日本发生举世震惊的阪神大地震后，制定了《地震防灾对策特别措施法》④，并对1950年就制定的《建筑基准法》进行了1996年、2000年、2006年连续三次修订，大大提高了各类建筑的抗震基准。1995年日本还制定了《建筑物抗震改修促进法》，要求学校、体育馆、医院、剧院、商场等公用建筑增加超过普通楼房的抗震强度。⑤日本的其他灾害立法包括《气候变暖对策法》、《防洪法》、《森林法》、《气象业务法》、《灾害资助法》、《海岸法》等。⑥

二、日本的灾害应对机制

依据上述法律，日本建立起了完善的防灾减灾救灾机制和灾害应对处理机制：第一，建立全国性防灾组织体制。根据《灾害对策基本法》，日本在内阁府设立由首相任主席的“中央防灾会议”，作为国家防灾决策方面的最高权力机构。另外，政府还设置防灾大臣，负责审议防灾重大事项，组织制定与防灾有关的基本政策和大规模灾害应急对策，综合协调政府各相关部门的抗灾救险工作。⑦第二，建立防灾预警预报机制。日本针对重大气象灾害及时发布预报和警报，形成了政府、社会团体、企业、志愿者等多种主体共同行动的防灾救灾应急机制。日本不断探索地震预报和速报并取得了成功。2008年6月14日日本东北部发生里氏7.2级地震，世界上第一个地震速报系统发挥了作用，使用这个系统的日本气象厅在最强地震波到来前10秒钟就通过电视等途径向公众发布了地震预警信息。第三，建立灾害应急救援机制。在日本，灾害发生后，中央和各级地方政府迅速收集受灾范围、程度等信息，全面掌握灾情，并将有关信息及时传递给各有关部门和受灾民众。根据《灾害对策基本法》，一旦灾害发生，受灾地区的各级政府迅速成立“灾害对策本部”。重大灾害发生时，国家成立由内阁防灾大臣任本部长的“灾害对策本部”，或成立由首相任本部长的“重大灾害对策本部”，启动全国性应急指挥系统。第四，建立完善的灾害救援体系。日本建成了由消防、警察、自卫队和医疗机构组成的较为完善的灾害救援体系。消防机构是灾害救援的主要机构，负责收集、整理、发布灾害信息；警察的应对体制由情报应对体系和灾区现场活动两部分组成，主要包括灾区情报收集与传递、各种救灾抢险、灾区治安维持等；日本自卫队属于国家行政机关，灾害发生时，自卫队长官可以根据实际情况向灾区派遣救援部队，参与抗险救灾。⑧第五，建立完善的国民防灾教育机制。日本政府非常重视强化防灾救灾知识的普及教育和防灾训练，支持民间自发的防灾活动，建立了相关的培训制度和协作体制。总体而言，日本全社会及民众防灾意识较强，具备基本的防灾自救知识和能力。⑨日本将防灾教育列入了国民小学生教育课程，早在20年前就开始出版针对中小学校园安全的教材，并按照每一年级不断变化教材内容，教育方式则充分考虑不同年龄段学生的心理和生理特点，体现趣味性、知识性。1982年日本将每年的9月1日定为“防灾日”，并将8月30日至9月5日定为“防灾周”，进一步加强国民抗灾防灾意识。日本吸取阪神地震的经验教训，将每年的1月17日定为“防灾和志愿者日”，将1月15日至21日定为“防灾和志愿者周”。1993年日本发生7．8级地震海啸后，日本规定每年7月10日为防海啸活动日。

三、日本经验对我国的启示

1.制定《灾害对策基本法》。目前，我国防治灾害方面的法律有《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《保险法》、《防洪法》、《防震减灾法》、《消防法》、《人民防空法》、《矿山安全法》、《安全生产法》、《交通安全法》等。这些法律在防灾减灾抗灾救灾方面发挥了重要的作用，但总体而言，我国灾害对策立法刚起步，与日本等发达国家相比差距较大，如缺乏国家防灾减灾的灾害对策根本大法；现行的单灾种法律（《防震减灾法》、《防洪法》等）多数覆盖面单一，没有综合灾害对策思路，面对未来灾害的多元化及开放性如城市恐怖活动、城市交通瘫痪、城市大面积停电停水等交织在一起的情况，它们暂时还无法满足政府的救灾管理需求。重大救灾是一种全景式立体化的活动，需整合社会各部门资源，这就需要以更高法律位阶的人大立法的形式制定一部如日本1961年《灾害对策基本法》那样的灾害预防、灾害紧急应对和灾后重建的根本大法，作为我国防灾减灾抗灾的“总宪章”、“防灾宪法”。⑩该法应明确防灾抗灾的重要性，规定国家、地方政府及公共机关必须建立必要的体制，明确防灾抗灾责任，同时要制定防灾计划、灾害应对策略、灾后重建及相关金融财政措施。在基本法的统帅下，将来还应该制定专门针对地震、台风、雪灾等的法规或规章。

2.修改《防震减灾法》等法律法规。我国1998年就颁布实施了《防震减灾法》，但该法出台后10年间，我国没有发生较大的地震，所以，很多制度是否有效并没有得到实践的检验。此次地震后，我们应该考虑修改《防震减灾法》，修改时要注意吸收这次抗震救灾中一些好的经验，将其上升为法律。从此次汶川地震应急救援的情况来看，主要是依靠人民解放军和武警部队的力量进行的，《防震减灾法》应更加明确人民解放军和武警部队在地震应急中的法律地位和作用；对地震重灾区政府部门组成人员残缺不全的情况，应当规定一个临时的处置原则，或者规定由上级政府临时直接行使相关职权，或者规定特别程序保证地震灾区国家政权机构能够有效地开展抗震救灾活动。(11)

3.建立全面的灾害对策法律体系。仅仅修订一部《防震减灾法》远远不够，从长远来看，必须像日本那样，建立由灾害对策基本法、灾害预防和防灾规划相关法、灾害紧急对应相关法、灾后重建和复兴法以及灾害管理组织法五大类法律构成的灾害对策法律体系。除了制定《灾害对策基本法》和修订现有法规之外，我们应该考虑制定《紧急状态法》，明确震后灾区政权机构如何有效履行《突发事件应对法》、《防震减灾法》等法律所规定的职责；制定《灾害救助法》，明确地震后应急和救灾工作中各方面利益的平衡问题，如参与救灾单位的救助义务问题、参与救灾人员受伤后应当受到的补偿问题等；制定《灾害补偿法》，明确震后恢复重建过程中相关单位和人员的补偿问题；制定《灾害捐助法》或《关于灾害抚恤金支付的法律》，解决捐赠人对捐款的监督问题，捐赠人如何享受税收优惠问题，政府财政扶持与社会捐款使用的分工问题等。此外，还要制定《灾害恢复和重建法》、《受灾市街区复兴特别法》、《受灾者生活再建支援法》、《公共设施灾害重建工程费国库负担法》等法律。(12)

4.建立完善的防灾减灾组织体制，强化防灾抗灾救灾教育。可以考虑设立一个实体型专门部委从事防灾减灾的综合管理工作（可以称之为“国家防灾部”或“灾害对策委员会”），在此基础上，建立国家危机管理指挥系统，综合协调各部门防灾减灾能力。(13)我们应当学习日本，建立完善的防灾教育机制，加强中小学生的灾害教育、防灾教育，在中小学校设置专门的防灾抗灾救灾课程。国家应该投入大量资金进行广泛的灾害应对宣传和防灾宣传，提高民众防灾意识，加强防灾训练。此外，还应当借鉴日本的做法，确定国民防灾日或灾害日的日期。此次汶川地震后，国务院发布公告宣布2008年5月19日至21日为全国哀悼日。基于此，笔者建议将每年的5月19日定为全国哀悼日。

注释

①⑨王挺等：《日本重大气候灾害的影响及其对策与技术措施研究》，《全球科技经济瞭望》2008年第4期。

②吴妮：《日本减灾防灾措施扫描：专立基本法抗灾》，《新京报》2008年6月8日。

③⑤《原日本驻华大使国广道彦著文介绍日本抗震救灾经验教训和对策》，http://world.people.com.cn，2008—05—31.

④［日］笹木俊宏：《应对紧急灾害时的体制构建——灾害对策基本法以及大规模地震对策特别措施法的一部分修改》，《时的法令》1996年1月30日。

⑥马超：《日本：用法律保障综合减灾》，《人民日报》2008年3月19日。

⑦［日］风间规男：《灾害对策基本法的制定——防灾政策网络的形成》，《近畿大学法学》第50卷第1号，2002年7月。

⑧赵燕、李季梅：《一些国家的应急管理的做法》，《当代世界》2008年第6期。

⑩金磊：《我国应尽快建立“综合减灾法”》，《中国经济周刊》2008年6月1日。

(11)(12)郭晓宇、李娜：《汶川地震为修订防震减灾法带来哪些启示》，《法制日报》2008年6月3日。

(13)朱凤岚：《日本的突发灾害危机管理及其启示》，《华夏时报》2008年5月17日。

作者简介：杨东，男，中国人民大学法学院副教授，日本一桥大学法学博士。