我国耕地保护的社会责任及对策分析

时间：2024-05-09

陈美球　洪土林　许兵杰　王艳华

摘要：耕地是一个典型的准公共物品，不仅给农民带来经济收益，而且为社会公众提供了大量的、具有强烈外部性的非生产性功能。这在客观上要求耕地保护不仅仅是农民的责任，更应是全社会的共同责任。从外部性理论、准公共物品理论和产权理论三个方面看，强调我国耕地保护社会责任更有其必要性。这就要求我们提高全社会耕地保护意识，分担农民耕地保护成本，建立和完善耕地保护社会责任监督机制。

关键词：耕地保护；社会责任；外部性

中图分类号：F301.21文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2008)05—0119—05

一、引言

作为一个人多地少、人均耕地占有量低的国家，切实保护耕地是我国的一项基本国策。虽然党中央、国务院多次强调要实行“世界上最严格的耕地保护”，但多年来我国耕地保护的实效却不容乐观。“十五”期间全国耕地净减少9240万亩，全国人均耕地降为1.4亩。^［1］面对如此严峻的耕地保护形势，如何提高耕地保护的效果，及时调整和完善我国的耕地保护策略，已成为一个迫切需要解决的课题。

一直以来学术界致力于我国耕地保护政策的研究，如钱忠好对现行的中国农地保护政策进行了分析，认为以耕地总量动态平衡、土地用途管制、农地征用管制为主要内容的农地保护政策并没有达到预期的政策目标，其原因在于农地保护政策目标出现了偏差及农地保护政策执行具有不完全性。^［2］曲福田等认为我国耕地减少的原因既有市场失灵，也有政府失灵，在工业化、城镇化进程中，客观需要一定的代价性耕地损失，但应尽量避免过度性损失。^［3］李边疆等的研究表明地方政府在个体理性支配下的博弈行为是耕地保护政策失效的主要原因之一。^［4］郭春华则认为我国耕地保护的多个主体——国家或政府、农民集体、农民个人和用地单位，在追求目标上存在差异性，导致其在耕地保护中的行为明显不同。^［5］这些学者从不同角度对耕地保护进行的研究，已形成一种基本共识，即在我国现行的农村土地产权制度下，耕地保护不力的原因主要在于农业生产效益的低下、耕地保护主体的实际缺位、耕地非农化制度的不健全三个方面，这些原因最终归结为一点，就是耕地保护并没有成为全社会的共识，个别地方或部门为了局部的短期利益，而置切实保护耕地这一基本国策于不顾。

耕地是一个准公共物品，为公众提供了大量的、具有强烈外部性的非生产性功能，因此世界上很多国家都把耕地保护作为公共目标和全社会的责任，并采取了一系列社会化保护措施，这既提高了全民耕地保护意识，又较好地处理了社会经济建设与耕地保护的关系。当前我国耕地保护与经济建设的矛盾日益突出，我们必须提高全民的耕地保护意识，明确耕地保护的社会责任，进而采取一系列的社会化扶持措施，以改善耕地保护与经济建设的矛盾。这是关系到耕地保护成败的关键因素。

二、我国耕地保护的社会责任依据

1.耕地保护的外部性

外部性是由英国福利经济学家庇古首先提出，并由美国新制度经济学家科斯加以丰富和完善的一个重要经济学概念，外部性一词在经济世界里被广泛地使用。道格拉斯·诺斯认为：个人收益或成本与社会收益或成本之间的差异，意味着有第三方或者更多方在没有他们许可的情况下获得或者承担一些收益或者成本，这就是外部性。^［6］根据经济学中的外部性含义，我们可以把耕地保护的外部性理解为耕地保护的边际私人成本或边际收益与边际社会成本或边际社会收益相偏离，土地使用者对耕地保护所带来的收益被其他社会成员分享。耕地的合理保护所带来的这种良好社会效益和生态效益，在土地使用者的收益中却得不到完全体现。

诚然，耕地作为一种自然资源，具有经济产出功能，能给农民带来一定的经济效益，这个经济行为具有排他性，可以为经营者独享。但是耕地作为人类社会的一个特殊的重要资源，其作用远远不是单纯的经济生产效能，而是其强烈的社会效益和生态效益，且表现出很强的“积极的”(或“正的”)外部性，突出体现在以下几个方面。

第一，耕地的社会稳定作用。无农不稳，粮食生产是社会发展的头等大事，是国泰民安的基础，是任何时候都不能忽视的问题。“民以食为天”。在当今风云变幻的世界政治舞台上，粮食早已成为国际政治舞台的斗争武器，一些西方国家在粮食贸易中不但索取高价，还往往要附加政治条件。因此，作为一个拥有13亿人口的大国，我国人多地少，耕地资源匮乏，尤其要警惕在吃饭问题上不能受制于人，而要自力更生。

稳定的耕地面积是粮食总产稳定增长的基础，只有保持稳定的耕地面积和质量才能保证粮食总产的稳定增长，保证农业生产持续稳定发展，进而保证社会发展乃至中华民族子孙后代生存与发展的大计。因此，耕地保护无疑在全社会人们的心中是一颗“定心丸”。

第二，耕地的社会保障作用。在我国，虽然城市社会保障体系已逐步完善，但在农村，这方面建设还远远不足。耕地对农民来说具有重要的社会保障功能。依靠土地，可以解决近9亿农村人口的吃饭、就业、养老等问题；农民失去土地，就意味着其社会保障能力的最终丧失，生存问题受到挑战，很容易造成大量的种田无地、就业无岗、社保无份的“三无”游民，给社会带来许多不稳定因素。因此，耕地保护关系到农村的经济发展，关系到国家和社会的稳定，关系到大多数农民的生存保障。

第三，耕地是社会经济可持续发展的基础。实现可持续发展，首先要求的是自然资源的可持续利用。而土地作为稀缺的自然资源，在我国经济社会可持续发展战略中起着基础性、决定性的作用，是生存的源泉，是发展的基石，是立国富民之本。中国经济社会可持续发展有赖于土地资源的可持续利用，而土地资源可持续利用的核心是耕地资源的可持续利用，因此保护耕地就是保证经济社会可持续发展的重要前提条件。如果不加强对耕地资源的保护利用，不顾长远利益，对土地资源实行过度开发来获取较快的经济增长，那是竭泽而渔、饮鸩止渴。这种经济增长难以持久，到头来定要受到大自然的惩罚。

第四，耕地丰富的生态功能。众所周知，耕地在农田耕作传统文化、开放空间、农村独特景观、生物栖息、空气与地下水的净化等方面为社会提供了丰富的生态效益，这些生态效益，具有强烈的非排他性。以空气与地下水的净化为例，农户作为耕地的经营者，当然可以享受到耕地对空气与地下水的净化的好处，但这些好处随着空气流通和地下水的活动，为周围居民乃至全社会所共同享受，农户无法限制他人分享因耕地而净化的空气与地下水。而耕地为生物栖息提供场所，维持生物的多样性，其效益更为全人类共同分享。

上述关于耕地的种种社会效益和生态效益都是难以量化的，也难以明确具体的受益主体，这种效益给整个社会带来了实惠，而且人们对这种生态效益的需求随社会经济的发展和人们生活水平的提高而迅速增强。因此，必须由全社会来共同承担相应的耕地保护责任，而这种责任也应随社会经济的发展而不断增强。

应当注意的是，耕地保护的外部性具有一定的时空特性：一是代内外部性和代际外部性，二是空间区域的延伸性。通常我们所说的外部性多是指代内的外部性问题，主要是从当时的利益来考虑资源是否合理配置。而代际外部性问题主要是要解决人类代际之间行为的相互影响，尤其是要消除前代对后代的不利影响，可以把这种外部性称为“当前向未来延伸的外部性”。^［7］向未来延伸的外部性，是指现在经济活动中产生的一部分收益或成本要在未来才能表现出来，而当前无法享受或不必承担。因此，在考虑耕地保护外部性的时候，不能仅局限于一个地区、一个时期的生态环境问题，而应该从整体利益、长远利益出发来加以分析，例如生态破坏、环境污染、资源枯竭、淡水短缺等问题，不仅是对一个地区和当代人产生影响，而且对整个社会和我们的子孙后代的生存都会产生危害。

由于耕地空间分布的不均衡性、耕地与非农用地的比较利益差别、区域经济发展不平衡等一些因素，耕地保护的外部性往往突破空间区域界线，表现出空间区域的延伸性。我国国土面积辽阔，不同地区差异明显，区域经济发展不平衡。在经济发达地区，人均粮食支出占其消费总支出的比重已处在较低水平，根据恩格尔定律，这种情况可以预见有进一步下降之势，即使粮食价格出现上涨的情况也对发达地区的经济决策构不成重要影响。因而，发达地区只享受他人保护耕地的好处，而没有承担耕地保护的责任。对于欠发达地区农民而言，生产粮食越多，意味着利益流失越大，同时需付出的耕地保护成本也就越高，这无论对不发达地区还是对土地经营主体农户来说都是不公平的。在同一区域内，农户耕地保护成本大小与其占有耕地面积的大小成正比，农户占有耕地面积越大，其耕地保护成本就越高，承担耕地保护的责任也就越大，耕地保护带来的生态效益和社会效益流失就越大。因此，要保证耕地保护的公平性，就必须把责任上升到全社会的层面，由整个社会来分摊耕地保护的成本。

2.耕地的公共物品属性决定耕地保护需要社会承担责任

在经济学中，一般根据效用、消费和受益等经济特性，把产品分为两类：公共物品和私人物品。公共物品是指具有非竞争性和非排他性两个特征的物品或劳务，在效用上不可分割，且为社会公众范围享有，比如地球上的阳光、空气等。非竞争性指一个使用者对该物品的消费并不减少该物品对其他使用者的供应。非排他性指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。^［8］兼具竞争性和排他性的是私人物品。现实生活中大量的物品既不是完全公共物品，也不能将其归纳到私人物品中去，是介于纯公共物品和纯私人物品之间的产品，即“俱乐部物品”，我们将其称之为准公共物品。美国经济学家布坎南认为这类物品有两大消费特征：其一，有限的非竞争性。即在一定的消费容量下，单个会员对某种俱乐部物品的消费不会影响其他会员对该物品的消费，一旦超过某个临界点，非竞争性就会消失，拥挤就会出现。其二，局部的排他性。即俱乐部物品对于俱乐部的全体成员来说是非排他的，但对于非会员来说则是排他的。

耕地的经济效益和社会效益、生态效益，其效用、消费和受益等经济特性是完全不一样的。基于经济效益的耕地保护行为，是典型的私人物品，具有竞争性和排他性。这是由于耕地的生产需要成本投入，这一成本即可排除某些人对耕地资源的消费或受益，同时在选择耕种作物品种、农产品销售等方面也存在竞争性。而基于社会效益和生态效益的耕地保护行为，却表现出明显的公共物品特征：耕地所带来的各种社会效益、生态效益是向整个社会提供的，而且享受的社会成员增多并不增加耕地的社会效益、生态效益等公共效益的成本，一个成员享用耕地的社会效益、生态效益等公共效益并不影响其他成员的享用，所以边际生产成本为零，边际拥挤成本也为零，即它具有非竞争性和非排他性。长期以来，由于我国工、农业产品的价格机制没有得到理顺，农产品的市场价格一直偏低，造成当前农村耕地的功能主要是社会保障功能，而不是资本功能。^［9］也就是说，耕地发挥主要作用并不是经济效益，而是社会效益和生态效益，因此综合耕地的经济效益与社会效益、生态效益的经济特征，我们认为耕地是准公共物品，而且是公共物品性远大于私有物品属性的准公共物品。

正由于此，耕地带来的社会效益、生态效益等被置于了公共领域，为全社会成员所共同享受，人们在享受耕地的社会效益、生态效益时，并不减少或排斥他人对其的享受，因此就不可避免地会出现“搭便车”现象。而就耕地使用者的农户而言，他们没有能力、也根本不可能控制这种“搭便车”现象。这在一定程度上会使农民失去耕地保护的积极性，造成社会效益、生态效益等公共效益供给效率低下，从而影响耕地的保护。为了提高公共效益供给效率及保持其良性循环，社会公众必须要承担起耕地保护的社会责任，通过社会的扶持来鼓励农户的耕地保护行为，进而调动农民耕地保护的积极性，减少农民耕地保护的成本，体现社会效益的公平性。

3.我国实行土地社会主义公有制更具全民保护耕地的优势

人类的历史是一个以各种团体方式共同谋求生存与发展的历史。在维系团体所必需的各种社会关系中，责权利关系是最基本的关系。^［10］对一个社会而言，能否根据大家认可的原则来处理内部成员之间的责权利关系，是决定其生存与发展与否的重要因素。“责权利相结合”原则要求：一是责权利三位一体，即责任、权利、利益均统一于责任承担者一体，责任者既是责任的承担者也是权利的拥有者和利益的享受者；二是责权利互相挂钩，使成员能够有责有权有利，克服有责无权或有责无利的责权利脱节状况；三是责权利明晰化，使成员知道具体的责任内容、权利范围和利益大小。实践表明，责权利三者之间的结合越合理，人们的积极性发挥得就越好。

公有制作为人类社会一定阶段的生产资料所有制关系，具有自己的不同实现形式。事实上，在不同的历史阶段，随着生产力发展任务和体制的不同，它采取了各种不同的实现形式，有原始社会的公有制，有不同时期的国家所有制形式，还有传统的社会主义公有制形式，即全民所有制和劳动群众集体所有制。但不管其采取哪种实现形式，责权利关系是所有制关系中的基本关系。

《中华人民共和国宪法》明确规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。耕地作为农村土地，法律上属于劳动群众集体所有，而广大农民只是土地（耕地）的直接使用者，并非土地的所有者。在现实生活中，劳动群众集体的经济组织主体并没有人格化，耕地实际上缺乏一个真正的执行主体，因此可以把耕地的所有者视为社会公众。既然如此，社会公众拥有耕地的权利，也在享受耕地带来的种种社会经济利益，那么就必须承担起耕地保护的义务。从西方土地私有制情况看，耕地为私人所有，根据责、权、利相结合原则，耕地保护的主要责任人是农户，但实际上很多国家都采取了包括税收优惠政策、耕地用途管制、城镇理性增长控制、耕地发展权的多种社会措施来强化耕地的保护。我国作为公有制国家，社会应承担起更多的耕地保护责任，从产权制度经济学分析，我国耕地保护的社会措施也应更具有优势。

三、增强我国耕地保护社会责任的对策建议

1.加强耕地保护社会责任的理论研究

在我国，耕地保护的社会责任是一个比较新兴的研究课题，很多相关的理论依据、责任量化标准与方法、相关责任行为等都在不断完善之中。因此，加强耕地保护社会责任的理论研究已成为推行耕地保护社会责任的一个客观要求。当前，特别要加强耕地保护社会行为的责任主体及承担责任方式的理论研究。这是因为任何社会行为都必须明确执行主体，落实具体的责任人，如果社会行为的主体虚化或缺位，就很有可能落入“公地的悲哀”的境地，即名义上人人都有责任，实际上人人都无行动。而耕地保护社会行为的承担责任方式，是社会采取耕地保护的具体措施的落实，是通过国家加大农田基础建设投入或进一步加大对农户的经济直补，还是采取其他措施，这些措施分别有什么理论依据与优缺点等，都必须通过系统的理论研究来提供理论支持。

2.提高全社会耕地保护意识

要在全社会中形成耕地保护的自觉行动，让全民都把耕地保护作为自己的责任，这就需要形成全民的耕地保护意识。然而，虽然党中央、国务院多次强调耕地保护是我国长期坚持的一项基本国策，关系到我国的粮食安全、社会稳定及可持续发展能否顺利实现等重大问题，但目前我国民众的耕地保护意识并不强，有相当一部分民众认为耕地只是农民自己的事情。^［11］因此，提高全社会的耕地保护意识，是推行耕地保护社会行为的首要任务，不仅要加大耕地在保证粮食安全、维护社会稳定方面重要作用的宣传，还要普及耕地在农田耕作传统文化、开放空间、农村独特景观、生物栖息、空气与地下水的净化等方面为社会提供的生态功能方面的知识，让人们认识到耕地不只是为农户带来经济收益，更多是为全社会带来了诸多的社会效益和生态效益，全社会人人都是耕地保护的受益者，只有这样，才有望形成全民提倡耕地保护的氛围。

3.分担农民耕地保护成本

农户作为耕地的直接使用者，在耕地保护中担当着重要的角色，尤其在耕地质量的保护上，农户是关键因素。耕地保护的实质是保护耕地的生产能力，而耕地生产能力与土壤培肥、农田基础设施、耕作制度选择、污染防护（治）等行为密切相关，这些都离不开农户的直接参与。从这一角度上看，任何缺乏或忽视农户主动行为的耕地保护机制，注定是一个残缺、低效的机制。因此，如何提高农户的耕地保护主动性和责任心，对于实现耕地保护的战略目标至关重要。然而，现实的情况是当前农民耕地生产积极性并不高，耕地保护的积极性也不高，甚至有相当一部分农户还希望自己的承包地能被征用。^［12］究其原因，最主要的就是耕地生产的经济效益太低，在收成比较好的年份，耕地能够给农民带来一定的收入，一旦碰到自然灾害或是其他不确定的灾难时，耕地留给农民的只有可惜和无奈，而耕地给社会带来的丰富的社会效益和生态效益，农民难以在经济上得到补偿。因此，社会必须分担农民耕地保护的成本，应把耕地产生社会、生态效益的成本转移到社会，由社会来承担，从而减轻农民耕地保护的负担，调动其耕地保护的积极性。这种耕地保护社会成本的分担，最主要的途径就是进一步加大国家对“三农”的扶持力度，特别是对农田基础设施和农村生产基本建设的资金投入，让农民享受更多的社会福利。

4.建立和完善耕地保护社会责任监督机制

所谓社会责任监督，就是指非国家权力监督，即不具备国家权力性质和法律约束力的监督，包括政党之间和政党内部的监督、社会团体的监督、社会舆论监督和人民群众的直接监督等。建立耕地保护社会责任监督机制也就是发动社会各种力量共同承担耕地保护的责任，充分发挥社会对耕地保护的辅助和监督作用。建立和完善耕地保护社会责任监督机制主要从以下几个方面考虑：一是明确耕地保护的目标责任。可以在完善现有的基本农田保护政策基础上，进一步强化相关的政策制度建设，特别是要建立基本农田档案，并进行质量变化的动态监测。二是加大耕地保护的监督力度。可以借助遥感等高新技术及时对耕地变化进行监控，并向社会公布，接受全社会的监督。三是充分发挥舆论监督作用。舆论监督作为社会监督的一种重要形式，是公民或社会组织表达一种针对政府机构、团体或个人的批评性言论的活动，是制约权力机制的一种形式。当耕地保护在全社会达成真正的共识之时，耕地保护的监督也就会成为全社会的共同责任，从而破坏耕地、浪费耕地的行为难有立足之处。

总而言之，耕地是一种典型的准公共物品，具有强烈的外部性，除了具有生产性功能外，还具有强烈的非生产性功能，由此决定了耕地保护并非是某个集体或个人的责任，而是整个社会的责任。在国外，许多国家在耕地保护的社会化扶持方面已相继建立了一些较为完善的措施体系，而在我国，要实现真正意义上的耕地保护由社会承担责任，还需要一定的时间。因此，我们应充分借鉴国外有关耕地保护社会化扶持等方面的成功经验，结合我国的基本国情，积极探索构建具有我国特色的耕地保护社会化机制与模式，从而使耕地保护这一基本国策得到真正贯彻落实。

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