社会资本视域下乡村生态环境的多元共治研究

时间：2024-05-09

黄健霞

（广西师范大学政治与公共管理学院，广西桂林市 541006）

1 问题的提出

中国乡村地域辽阔，在半自然的状态下，生态系统的修复功能较强。随着农村城镇化的发展，工业化的推进以及城乡一体化的融合，乡村在应对现代性压力的同时，生态环境出现危机，空气、水源以及土壤污染与人民日益增长的美好生活需要格格不入。

面对乡村出现的的环境问题和生态危机，国家积极采取措施，出台了如《乡村环境综合整治“十三五”规划》、《农村人居环境整治三年行动方案》等多个政策文件，不断向人们强调与自然和谐共生的观念，树立“良好生态环境是最普惠的民生福祉”等生态文明观。2020 年《关于构建现代环境治理体系的指导意见》强调推进绿色发展，坚持多方共治，“明晰政府、企业、公众等各类主体权责，畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局”［1］。因此，乡村生态环境治理需要全社会共识，包含政府、企业和民众在内的多元主体共治，这便形成了一个社会参与网络，通过发挥信任、规范、网络等社会资本，助力乡村振兴，建设美丽乡村，是有效推进乡村生态环境多元共治的实践要义和研究主题。

梳理已有文献，围绕乡村生态环境治理的研究，学界主要集中在生态环境治理多元主体角色的研究。冯阳雪等（2017）指出政府在农村生态环境治理中兼具法律、伦理、经济、监管四项责任，政府要加强制度回应性，才能更大改善农村生态环境［2］。生态环境治理也要还权市场，渠旭梅（2017）认为在环境污染面前，要明确划分政府与企业在环境保护中的角色定位［3］。生态环境治理更要还权社会，实现多方共治。何寿奎（2018）通过分析农村环境保护服务的多元共治与农村环境之间的必要联系，认为政府、企业、社会组织以及村民多元共治才能理性构建农村环境治理体系［4］。围绕诸如网络、信任、规范、互惠等社会资本在乡村生态环境治理中的作用研究也逐步深入，学者们开始关注社会资本与乡村生态环境治理的理论契合，探讨在当下乡村生态环境治理中，社会资本的现实困境，并提出培育社会资本的建议，助力乡村生态环境治理。陶国根（2016）认为生态环境协同治理尤为重视社会资本的作用，通过构建多元主体之间的信任、塑造生态公共精神等路径，大力培育社会资本，推动生态环境多元协同治理［5］。胡志平等（2019）通过探讨乡村生态环境治理中社会资本的参与逻辑、存在困境，进一步提出了社会资本与制度引导的双向驱动新路径［6］。张诚（2020）认为社会资本紧密关联乡村环境的治理，指出大力推进乡村社会资本的发展，实现乡村环境合作治理［7］。

通过文献梳理可知，有关乡村生态环境治理研究已然汗牛充栋，学者从社会资本的角度，通过研究增加乡村社会中的社会资本存量，来提高环境治理有效性的构思也相对成熟，政府主导到社会参与，再到环境治理的多元共治或协同治理也从理论的不断深入到实践的探索落实。而从社会资本的角度，尤其立足于乡村社会资本的特殊性来探讨乡村生态环境治理多元共治的研究相对较少。在乡村生态环境治理中，社会资本与多元共治之间的理论契合、凸显困境和实践路径是什么？非常值得我们探讨。

2 乡村生态环境：社会资本与多元共治的理论契合

社会资本是由经济学中的“资本”引入到社会领域而得来的，布迪厄首先界定“社会资本”的概念，主张“持久性的网络占有状态能够促进实际的或潜在的资源的累积，而这些资源的总和就是社会资本”［8］。根据这一定义，社会资本是一种社会结构联系与成员资格身份，个人能够通过这些资源获得回报。科尔曼在《社会理论的基础》一书中进一步阐述，他认为“社会资本的定义由其功能而来，它不是某种单独的实体，而是具有各种形式的不同实体，其共同特征有两个：它们由构成社会结构的各个要素所组成；它们为结构内部的个人行动提供便利”［9］。把社会关系作为可获得回报的“资源”时，这种关系便是社会资本。帕特南将个人层面的社会资本上升到集体层面，指出“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”［10］。由此可见，社会资本是一种能够创造价值的可塑性资源，其核心构成要素是普遍信任、互惠规范以及社会参与网络等，对经济发展和民主政治进步发挥着至关重要的作用。

在社会资本视域下，乡村生态环境多元共治要求政府、企业以及公民等多元主体，共同打造一个基于普遍信任的基础，通过规范约束治理行为，进而构建多元主体共治的社会参与网络，以合作实现乡村环境治理有效性。

2.1 信任：乡村生态环境多元共治的情感根基

“信任恰如润滑剂，它能使任何一个群体或组织的运转变得更加有效”［11］，福山在《大分裂——人类本性与社会秩序的重建》一书中如此形容信任的作用。乡村生态环境的好坏，与政府、企业、民众有着直接的利益、责任关系，现代讲究合作共赢，多元共治是乡村实现生态环境治理现代化的必然选择。政府引导、企业推进以及民众参与的多元共治要基于一个普遍信任的社会环境中，政府、企业、民众等个体或群体间的信赖期望越高，沟通成本越低，合作、行动的几率便越大，乡村生态环境治理便越有效。多元主体存在多元价值，在各自的价值引领下，普遍信任是多元主体沟通、交流、合作的前提。但多元共治重点在“多”，也在“共”，“共”建立在普遍信任的情感机理中，从而推进乡村生态环境共治共享。因此，信任是“熟人社会”与“生人社会”多元主体之间致力于乡村生态环境治理的情感根基，成为乡村生态环境多元共治中不可或缺的社会资本。

2.2 规范：乡村生态环境多元共治的制度保障

在乡村生态环境治理中，如果说普遍的信任是推进多元共治的“软”措施，那么，完善的规范便是实现多元共治的“硬”手段。规范有正式与非正式之说，均能发挥不同程度的约束作用。正式规范具有强制性，通过奖惩机制对人们的行为进行引导，具体表现为行政法律法规等；非正式规范在人们的长期交往过程中形成，具有自发性和持续性，一经形成，人们便会无意识接受，行为选择出于习惯遵循而非正式制度安排，也非出于个人理性的计算，具体表现为乡约、民规［12］。由此可见，要立足于乡村生态环境治理多元主体的价值多元化和利益诉求自我化，通过规范的有力约束，引导和制约多元主体遵循乡村生态环境正式与非正式制度安排的集体行动，从而为乡村生态环境多元共治提供重要的制度保障。

2.3 网络：乡村生态环境多元共治的合作平台

乡村生态环境治理是乡村社会的共同责任，需要多元主体的共同努力，功在当代，利在千秋。乡村生态环境的公共性要求治理主体的多元性、协作性，这为乡村生态环境构建多元共治参与网络奠定基础。乡村生态环境治理主体之间镶嵌的社会资本，表现形式便是我们说的网络［13］。网络有横向与垂直之分，参与网络可以跨越社会间的分层，促进交往，孕育合作。作为社会资本的重要表现形式，参与网络紧密度与合作共治呈现出正相关的关系，乡村生态环境的参与网络越紧密、越发达，合作共治的目标追求就越易于达成，成为政府、企业、民众多元主体之间的连接纽带和参与平台。

3 社会资本的匮乏：乡村生态环境多元共治的现实困境

社会资本对于社会领域的好处不亚于经济领域，在传统熟人社会与现代陌生人社会并存，传统社会资本流失与现代社会资本难以构建并举的当下中国乡村，社会资本的匮乏，成为乡村生态环境多元共治的现实困境。

3.1 差序式信任乏力：乡村生态环境多元共治的集体行动困境

中国的乡村社会，是以血缘、亲缘、地缘为纽带的“熟人社会”，人际关系亲疏有别，内外有分，信任格局亦表现为“差序式”［14］。以自我为中心缘，越往外扩大，关系越疏远，信任越式微，随着社会的转型与流动，传统的信任资本慢慢瓦解。乡村生态环境多元共治的信任乏力首先表现为乡村社会民众间的人际信任流失。洁净的空气、清澈的水流这一类公共产品，每个人都能分享，无论在这其中他有无为此做过贡献，那么集体行动的困境便会随之而来。空气、水流等一旦遭遇污染，人人都在等待着他人做出积极的行为来改善，因为缺乏可信的互相承诺，人人却都打算“搭便车”，开始基于个人理性算计乡村生态环境治理成本，而忽视多元共治的集体理性受益。

乡村生态环境多元共治的信任乏力还体现在村民对地方政府、乡镇企业的信任度低。《中国居民社会信任度调查报告》结果显示“在不同的职业群体被信任度方面，政府官员和企业家的被信任度最低”、“在政府被信任度方面，居民对政府的信任度整体较高，对中央政府的信任度显著高于对地方政府的信任度”［15］。

3.2 传统规范约束力弱化：乡村生态环境多元共治的制度安排短缺

传统的乡村社会资本规范约束力弱化表现在：一是传统的规范得不到遵守。民众、企业对生态环境治理的道德伦理规范漠视。在乡村生态环境多元治理过程中，“经济人”的思维不断跳跃，原有的乡约、民规的规范变得乏力，陌生人社会模式下的道德伦理规范不被民众待见。二是在传统的基础上，现代的规范约束尚未系统形成。具体又表现在：首先，乡村生态环境治理的行政法律规范不完善。通过对我国生态环境部官方网站进行文件查询，以“乡村生态环境治理”词眼查询，没有相关文件；以“农村生态环境治理”词眼查询，剔除掉一个函，在部文件以下有且仅有1 项，这说明乡村地区生态环境的行政法律法规尚未形成系统性，或者可以说明缺乏针对性。其次，企业、民众等主体欠缺环境保护意识，在乡村生态环境多元共治主体中，乡镇企业一方面助力乡村经济的快速发展，另一方面，企业追求经济效益先行，成为乡村生态环境遭遇破坏的主要源头之一，欠缺针对乡村生态环境治理的行政法律规范，企业、民众等主体对待环境治理时很大可能出于利益思考而出现“污染有所为”、“保护有所不为”的现象。最后，乡村生态环境多元共治互惠规范不足。互惠是规范中最为重要的一种，人们往往关注短期的利己行为，而忽视短期利他和长期利己的结合，互惠规范不足在乡村生态环境治理中表现为多元主体没有在美好乡村生态环境一事中相互出力受益。乡村生态环境正式制度与非正式制度安排短缺，多元共治参与环境治理约束不力。

3.3 社会参与网络松散：乡村生态环境多元共治的联动效应不佳

公民参与网络不充分。不同的社会在不同的发展阶段，有着不同的传统和习惯，社会资本也大有差异。过去，整个社会系统以执政党及其政府为中心，乡村生态环境治理主要由政府主导，这种单中心治理模式使得公民参与网络的发展受到抑制，改革开放以后，经济的发展推动着民主政治的进步，开始探讨多中心治理模式，强调乡村生态环境治理多元主体合作共商、互利共赢，彼时，公民参与网络才逐渐得到发展，但由于历史传统等原因表现出不充分的特征。

多元共治主体关系网络松散。每个人生活都有自己相对固定的圈子，尤其对于较封闭落后的乡村地区来说，民众的关系网络局限在村庄。中国有句老话叫“事不关己，高高挂起”，当乡村的生态环境尚未侵犯自身利益时，人们的漠视会被认为是当下理性的选择；此外，在某种特定环境下，由于利益诉求不同，易形成不同的利益集团，比如以村庄民众为主，主要捍卫本村庄的利益，再如以乡镇企业为主，不愿独自承担治理责任等；而地方政府负责自上而下的生态环境政策执行，努力完成压力型体制下的任务。多元共治主体以团体分散在社会中，缺乏交往，对所处的乡村生态环境缺乏沟通和相互合作，基于乡村生态环境多元共治主体的参与网络松散，主体间的联动效应不佳。

4 社会资本参与乡村生态环境多元共治的路径选择

乡村生态环境要克服治理低效性，达成多元主体共治的有效性，需要培育丰富的社会资本，增加社会资本存量，以社会资本为纽带，构建政府、企业、民众多元共治的长效乡村生态环境治理合作机制。

4.1 培育信任资本，构建乡村生态环境多元共治信任体系

一是完善乡村生态环境信息公开，实时全面公开有关乡村生态环境现状、数据信息，通过信息公开提升村民、企业的环境保护意识和治理责任，培育乡村民众、乡镇企业主体的信息信任；及时收集民众、企业对乡村生态环境治理的表达诉求，地方政府对每个阶段的环境治理问题与民众、企业开展定期线上或者线下的沟通交流，增强多元共治主体之间的信赖、期望，重塑乡村生态环境多元主体之间的人际信任，引导民众对地方政府和乡镇企业的信赖。二要表达制度的正义，在对乡村生态环境治理监管过程中，保证乡村生态环境法律法规、地方政府甚至村民自治组织体现出公平的感知，建立制度信任［16］。由此，通过找回、重建人际信任和制度信任，培育信任资本，构建乡村生态环境多元共治信任体系。

4.2 强化规范约束，建立健全乡村生态环境多元共治互惠规范，强化村生态环境

治理规范约束，主要做到正面鼓励与负面清单相结合。正面鼓励约束主要从推进法治化、道德化两方面实现：一是完善乡村生态环境治理的行政法律规范，主要由政府主导，完善相关法律政策，推进乡村生态环境治理法治化，地方政府制定对当地生态环境适用性强的政策文件，为乡村生态环境治理提供制度保障，强化乡村生态环境多元共治主体行为有效约束。引导民众塑造生态公共精神，提高乡村生态环境多元共治的互惠性，规范企业做到经济效益与社会效益并重。二是重新树立乡约民规的重要性，重建传统道德规范和文化习俗习惯对民众的无形软约束，增强民众的社会公德意识，提高民众的乡村生态环境保护认知水平和道德水平。最后，实行负面清单约束。制定环境保护领域问责工作机制，推动政府向责任型政府转变，强化地方政府生态环境政策执行规范，提升环境保护绩效指标；把排污量大、污染较严重以及拒绝承担治理责任的乡镇企业列入负面清单，责令技术改革创新，推动企业制造绿色发展；实行村庄民众享有权利与保护义务挂钩，引导民众发挥自我管理、自我监督、自我服务的自治优势，真正把乡村生态环境治理责任落到实处。

4.3 构建参与网络，实现乡村生态环境多元共治主体积极参与

为地方政府、乡镇企业、村庄民众积极构建参与网络合作平台，如定期召开多元共治会议，每年举行乡村生态环境治理总结大会……强调公民参与，增强民众参与乡村生态环境治理意识，激发民众参与治理热情，积极引导公民参与乡村环境治理，强调乡镇企业在乡村生态环境治理中承担的社会责任，形成政府引导、企业参与、民众自治的参与网络平台；统一多元主体的环境价值取向，发展乡村生态环境治理非政府组织，政府加大对此类组织的外部扶持力度，环境治理非政府组织对内要强化自身建设，引导多元共治主体积极参与其中，构建良性的关系网络，致力于社会共同的善。