浅议城管执法法治化的价值目标

王品清 孙翠娟 周 旭

（燕山大学 河北秦皇岛 066004）

浅议城管执法法治化的价值目标

王品清 孙翠娟 周 旭

（燕山大学 河北秦皇岛 066004）

如果说城市化是一个国家走向现代文明的标识，那么城市管理水平的高低则是检验政府城市管理体制健康程度的标尺；而如果说健康的城市管理制度与实践程序的合理化目标是经济发展、社会公正、政府廉洁，那么城管行政执法的法治化则是政府提高城市管理水平的核心要素。在我国，伴随城市化程度的不断提高，城市管理的规范化和制度化进程明显滞后，致使城管执法过程中凸显出诸多问题和弊端。而城管执法活动与城市居民权利义务的直接关联性直接决定城管执法问题必然备受广泛关注，相应地城管执法法治化也就成为急待解决的社会热点问题之一。本文就城管执法的法治化的价值目标进行了分析，目的在于为城市管理的规范化和制度化提供理论支持。

一、概念界定

在澄清城管执法法治化这个概念之前，我们首先必须界定法治的明确含义。从学理角度而言，法治是一个仁者见仁、智者见智的概念，不同时代的学者有不同的理解。

（一）按中国先秦诸子和古希腊哲学家的观点，法治意指以法律为依据而不是以当权者个人意志为依据的治国方略或社会调控机制。《管子·明法》指出“依法治国，则举措而已”。《韩非子·心度》也有“治国无常，唯以法治”的说法。而亚里士多德在《政治学》中则开明宗义的指出：“所谓法治，是指已经制定的法律为万民共同遵守，而为万民共同遵守的法律是善法之法即正义之法，”就上述而言，法治应表述为与人治对立的社会调控机制。（二）按近现代英美法系的观点，法治意指政府及政府官员依法办事的原则。英国著名学者海耶克说“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约，这些规则能够使人们明确地预见到在特定情况下当局如何行使强制力，以便根据这种认知规划个人事务”。美国法学家福勒表达了相同见解，他说：“法治的本质必然是：在对公民发生作时，政府忠实地运用预先宣布的应由公民遵守并决定其权利和义务的规则”。按两位学者的观点，现代法治的精髓是官吏依法办事；因为只有官吏也按受法律制约时，才有法治可言。（三）按前苏联法学界的观点，法治意提良好的法律秩序。比如尚巴和雅维茨即持这种观点，即：法治意指社会生活的基本方面和社会关系主要领域均纳入法律轨道，社会关系主体的权利义务法定化并且明确化，每个主体均忠实履行法定义务，各安其份，不相僣越的一种良好秩序状态。

综上所述，所谓法治，是指社会关系的主要领域及社会生活的基本方面均有良法可依，每个主体均以法律作为行为的依据和理由，官员应模范遵守法律，其掌控的一切权力均来源于法律并只能依法行使；而公共权力运行的必然结果是对多元化的、正当的利益施以无差别、无歧视的保护。就法治的客体而言，其内容当然包含国家经济生活、政治生活和社会生活。但笔者强调：法治的首选对象永远是国家权力和行使国家权力的官员。因为，纵观历史，对法治的危胁和危害主要不是来自于公民而是来自于公共权力和官员；法治的重点是治权、治吏，这是不言而喻的。

结合上述对法治概念的解析，城管执法法治化的定义理所应当地表述为：城管行政机关以法律、法规为依据，按法定程序、步骤和环节，在法定授权范围行使城管执法之权，并平等对待每一个行政相对人，对合法权益进行公正保护的、合理的具体行政行为机制。与法治的重点相呼应，城管执法法治化的重点工程当然是治权、治吏，即：城管执法者应带头守法，严格在法律授权范围行使行政权力，一切违反行政合法性原则、超出法定授权范围的滥权行为均为行政侵权，是违法执法。

二、城管执法法治化的价值目标

城管执法法治化的价值目标从现实与理想角度分为两个层次，及直接目标和终极目标两个方面。其中，终极目标当然是实现城市的整体社会和谐，这一点笔者不想作过多陈述，因为有关专家学者在这方面的探讨和论述已经足够多了。至于直接目标，笔者认为主要有以下几个方面：

（一）建立良好的城市管理秩序。这是城管执法的最直接的价值目标，但凡城管执法，无论其效果是良性还是恶性，加强城市管理秩序都是执法者的直接目的和目标，同时也是他们在执法侵权后寻找的最主要的主观理由和借口。

（二）避免城管执法过程中行政权力的交叉。由于城市管理涉及到全部行政权力的合理规范与配置问题，所以，如何规范参与城市管理过程的各个行政机关的权限范围、划定其执法领域，避免执法过程中不同机关对同一事项争夺管辖或推诿管辖现象的发生显然是城管执法中必须要实现的价值目标之一。

（三）提高城市管理的效率。其中，尤其是我国目前仍处于探索阶段的城管综合执法机制，其意图即在于节约不同行政执法机关必须同时介入同一事项时的时间成本、执法投入成本和相互沟通的斡旋成本，最终达到提高管理效率的目的。

（四）保障城市公众权利的实现。权利保障不仅是城管执法的核心价值，同时也是所有行政管理行为的核心价值。其中，权利保障的最主要对象即为人权；所谓人权，是指人区别于动物的观念上的、道德上的、政治上的、法律上的基本权利，是人类社会最高形式和最具普遍性的权利，它包含着“是人的权利”、“是人作为人的权利”、“是使人成其为人的权利”和“是使人成为具有尊严的的人的权利”等多重含义，其特性为不可转让性。人权保障对现代国家的基本要求即是通过立法划定公权力的运行边际，以防止公权力妄动时侵犯人权。在我国，官方的结论是公民的生存权为首要人权。

既然如此，我们不妨讨论一下城市小贩摆地摊的行为应该不应该禁止。我们先看一看小贩们的身份——无一例外，均为生活来源极为窘迫的城市弱势群体，否则也不会摆地摊；我们在看他们为什么摆地摊——无一例外，均为生活所迫，也就是说是为了维持自身生存的需要。那么好，城管执法权运行的首要目的是保障人权，人权在我国的首选是生存权，而对于这些小贩而言，摆地摊正是他们赖以维持生存的手段啊！城管执法者禁止他们摆地摊是否为赤裸裸的剥夺生存权的行为呢？既然城管执法实践中出现了这样大的一个逻辑上的悖谬，我想，城市小贩摆地摊的行为还是不要禁止吧！并且我奉劝执法者不要找“为维护市容的整洁”或者“为了正常城市交通秩序”甚至是“为了正常奥运交通秩序”之类的借口，否则，刘建平、崔英杰等人的悲剧将会不可避免的重演！

上述城管执法法治化的价值目标是有机的、不可分割的统一整体，但笔者要强调的是：人权保障永远是城管执法的首要价值目标，当秩序和效率与人权保障相抵触时，人权保障应当优先，因为，但凡人权没有保障的地方，那里也就永远不会有社会和谐！

[1]古希腊，亚里斯多德著，吴寿彭译：《政治学》，中国商务印书馆，1983年版。

[2]英，海耶克著，《奴役制之路》，芝加哥大学印，1954年版。

[3]美，福勒著，《法的美德》，耶鲁大学印，1969年版。

[4]俄，尚巴著，任允正译，《法律秩序与民主》，《法学译丛》1987年第4期。

[5]张文显著，《法理学》，2001年版。高教出版社

[6]英，洛克著，瞿菊农、叶启芳译，《政府论》下篇，中国商务印书馆，1964年版。

王品清，男，现任教于燕山大学继续教育学院，教师，讲师。孙翠娟，女，现任于教于燕山大学里仁学院，教师，讲师。周旭，女，秦皇岛市海港区法官，法学硕士。