影响民族政策有效执行的因素分析

包格乐

摘要：政策执行是政策目标实現的必要途径，早期的政策学者把研究的焦点集中在政策制定上，认为只要是好的政策，再配上一定的经费和人员，政策就能有效地执行。随着政策学研究的深入，人们更多地关注政策如何有效执行。民族政策属于公共政策的一部分，在公共政策学中，梅兹曼尼安和萨巴蒂尔模型从问题的可处理性、政策本身的规制能力、政策本身以外的变数三个主要方面表述了政策过程各阶段的影响变量，为政策执行过程的分析提供了比较全面的视角。基于此模型分析和完善影响民族政策有效执行的影响变量，有利于提高政策执行的有效性、保障政策目标的实现。

关键词：民族政策；综合模型；政策执行

民族政策是指国家和政党为调节民族关系，处理民族问题而采取的相关措施、规定等的总和。从20世纪70年代末，各国学者开始在个案研究的基础上构建分析政策执行的理论模型，其中，比较有代表性的是美国学者梅兹曼尼安和萨巴蒂尔于1979年在他们所著的《公共政策的执行：一个分析框架》中提出的模型，即综合模型。他们认为影响政策执行的因素有政策问题的可处理性、政策本身的规制能力、政策本身以外的变数三大类，其中每个大类又包含若干小类。具体如图1所示。

结合梅兹曼尼安和萨巴蒂尔的综合模型，笔者分析得出以下影响民族政策有效执行的因素。

一、从政策问题的可处理性方面分析

政策本身的特性以及政策对象的特征均影响政策的具体实施，影响政策的可处理性，政策层面所要解决的问题越困难，标的团体行为越复杂，政策有效执行的难度就越大。

（一）党和国家的民族政策是党和政府根据马克思主义民族理论，结合我国统一多民族的基本国情和民族长期存在的客观实际制定的，是我国政策体系的重要组成部分。如今也在不断地探寻中国特色的马克思主义民族理论。民族政策所要解决的民族问题是复杂的、长期的、重要的，并且呈现出以下特点：经济问题和政治问题的交织、现实问题和历史问题的交织、民族问题和宗教问题的交织、国内问题和国际问题的交织。民族问题的特性直接决定了民族政策本身的复杂性。

（二）民族政策问题涉及的标的团体主要是少数民族群体，有的政策对象也包含非少数民族群体，政策标的团体的行为相对而言比较复杂，标的团体的人数也根据具体政策目标的不同而或多或少，政策越具体，涉及的标的团体人数越少，政策执行和贯彻起来也更顺畅，并且容易实现政策目标，反之，政策执行的影响因素则更为复杂，政策目标在具体的执行中很容易出现偏差。截至2015年，民族自治地方总人口18617.7万人，根据国家统计局2016年4月20日发布的2015年全国1%人口抽样调查主要数据公报：全国大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口为137349万人。其中汉族人口为125614万人，占91.46%；各少数民族人口为11735万人，占8.54%，虽然少数民族人口占总人口的比例不足10%，但是维护各民族的平等团结，切实保障少数民族群体的切身利益关乎国家的长治久安。

（三）各民族有不同的居住地域，不同的生产、生活方式，不同的语言和风俗习惯等。而地理位置、文化习俗这些因素会直接影响政策对象的素质、参与能力以及参与意识、参与方式，影响政策对象对政策本身的接受和认同，这些都决定着对标的团体行为需要调适的幅度，需要调适的幅度越大，越影响政策执行的效果；反之，如果目标群体的障碍较少，则更能有利于民族政策的有效执行。

二、从政策本身的规制能力方面分析

在政策本身的规制能力方面可分为7个影响变量，这些变量也是政策本身的可控性变量，直接影响着政策执行的效果。具体分析如下：

（一）民族政策的制定必须能够科学地解决出现的民族问题，政策本身要有明确的目标、解决措施和方案。政策指令的明确，以及本身含有充足的因果论是政策能否有效执行的关键，具体和操作性强的目标，则更容易实现，在政策执行过程中也便于衡量，能够更容易评估政策是否有效地执行。现实中的很多政策，由于指令不是很明确，导致“上有政策，下有对策”，各级执行人员歪曲政策本意或者“钻政策的空子”，最终使目标出现偏差，严重地导致现实存在的问题没有得到有效解决，甚至逐步恶化转变成其他问题。民族政策由于政策对象和政策目标的特殊性，政策指令一定要与目标群体的实际情况相结合。

（二）政策的有效执行需要一定的资源支撑，比如人力、财政、信息等。政策执行主体的素质、能力、知识结构、权威以及政策对象的参与能力、知识水平等素质条件均影响政策的有效执行。但并不是说资源投入得越多，政策执行的效果越好，政策目标越容易达成，而是需要各方面资源的合理优化配置以及相互制约。

（三）政策执行主体的执行决策是政策执行的基础和前提，政策执行主体的知识和能力是政策有效执行的保障。政策制定后，在具体的实施过程中要转化为政策执行人员的行为，并且要经过执行机关之间和执行机关内部机构之间的有效整合，执行机关人员的合理配置，以及执行人员对政策的消化和理解，当然这个过程也是最容易出现政策偏差的环节，再合理的政策，如果执行人员执行不当，则势必影响政策目标的达成。反之，执行人员就有可能为了实现自身利益而做出违背政策制定初衷的行为，对政策进行个体化的修饰和“再决策”，从而使政策的执行出现偏差。

（四）在政策执行的过程中，要尽可能地拓宽外界人士参与的渠道，鼓励社会的多方参与。民族政策的贯彻实施不仅需要各少数民族的理解和认同，更需要非少数民族群体的支持，扩大参与的层面，一方面能够为目标群体对政策的理解创造条件；另一方面，能够使政策制定者更充分地了解实际的政策环境，多层次、多角度地把握政策所要解决的问题。

三、从政策本身以外的变数方面分析

（一）政策环境是政策产生和发展的土壤，政策环境处于自然环境和社会环境之中。公共政策系统的自然环境是指与之发生密切联系并进行物质、能量和信息交换的外部自然条件，影响着政策执行过程及其结果：社会环境是指该系统以外由人以及人的活动形成的，并对政策执行活动产生交互影响的各种社会因素。民族政策的制定和实施受到自然环境和社会环境的影响，其中自然环境又包括原生和次生，原生自然环境受人类的影响小，最主要的是影响人类生存和发展的环境，决定人的行为特征，从我国统一多民族这一基本国情来看，自然地理环境影响着民族发展，也关系到民族政策的制定和实施。次生环境虽然建立在原生环境的基础之上，但是不可避免地更多受到人类的影响，人为地对环境做出改变。政策执行的各个阶段离不开自然环境的制约，同时受到社会经济、政治、文化发展程度的影响，有些政策也会受到国际环境的辐射。

（二）媒介对问题注意的持续，在政策执行过程中起到导向作用。政策的实施能否达到预期的目标，解决现实存在的问题，媒介的持续关注变得愈来愈重要，因为如果没有持续的关注，很有可能政策在执行初期即逐渐地“销声匿迹”，很多问题如果不能在持续的关注下，引起多方参与，并上升到一定的决策层面，则根本解决不了问题。

（三）政策的有效执行离不开科学的政策评估机制，以及正确的评价标准和评价方法。如果政策在执行过程中缺乏有力监督，缺少监督机关的支持，则执行人员很难规避出现的问题，另外，执行的效果也很难评估和量化，更难确定执行人员的责任范围，使追责“无的放矢”，无法确保政策的有序、有效执行。比较健全的监督机制是纠正政策执行过程中的偏差、保证政策达到预期目标的重要保障。强化责任意识，才能有利于政策执行过程的各个阶段有章可循。

（四）目标群体的自身素质不高，法律意识淡薄是影响政策执行的一个重要因素。很多政策标的群体，一谈到民族问题，首先想到敏感，不能以正确态度面对。其实，很多问题未必是民族问题，更不能谈“民族”就“色变”，民族问题是社会问题的组成部分，除了民族关系问题，更重要的是民族发展问题，发展是硬道理，贯穿存在于社会发展的各个阶段，并不是民族特有的问题，所以，大众的支持，选民的态度就显得尤为重要。

（五）政策执行主体实施政策目标的知识和能力，包括执行人员的精神状态及领导策略，对政策的有效执行也至关重要。政策执行人员要合理运用整合资源、驾驭局势的能力，充分发挥主观能动性，并坚定政策目标的信念，合规、合法、有步骤地实施政策，才能在一定程度上调动目标群体的积极性，赢得公众的理解和支持，最大限度地降低政策执行成本，减少政策执行各阶段的障碍。

总之，民族政策属于公共政策的一部分，影响民族政策有效执行的变量诸多，且随着现实环境的变化而不断地发展，有鉴于此，对现有因素的分析，有利于民族政策的有效执行，并切实地解决出现的问题，这是民族政策研究的发展趋势，也是发展的动力。endprint