“推—拉”理论视角下流动人口基本公共服务均等化研究

余剑

摘要：流动人口在转入地的社会认同，落户意愿和对转入地文化的接受都折射出他们的生活环境，流动人口能否在城市化进程中享受市民的待遇，更能说明政府以人为本的服务理念是否执行到位。因此研究如何使基本公共服务均等化，让每一个居住在当地的人都能公平的享受到基本公共服务，真正实现人的市民化，是城市发展面临的必须解决的问题。

关键词：流动人口；公共服务

一、问题的提出

流动人口进入转入地后面临的主要问题就是适应、融入问题。国内的诸多研究表明，由于流动人口本身的文化习俗特点和转入地多方面的制约，只有少数流动人口能够融入转入地主流社会，绝大部分人沦为弱势群体，被边缘化，而这种被边缘化的现象也就是隔离现象，它既阻碍着流动人口的社会融入，又暗示着他们融人机会的缺乏。

目前国内研究多以经济学角度研究流动人口，较少关注流动人口的社会融入意愿和转入地的基本公共服务的享有。因此研究如何使基本公共服务均等化，让每一个居住在当地的人都能公平享受基本公共服务具有非常重要的意义。

二、国内外流动人口理论的研究

国外人口流动理论的研究主要有两大类：一是经济学角度，代表理论有刘易斯的二元经济理论和迈克尔·托达罗的“托达罗人口流动模型”；二是社会学角度，如莱文斯坦的人口迁移的规律，沃尔波特的人口迁移决策理论和马波·昆杰的人口流动系统理论等。

国内研究主要是从人口流动的原因、管理、对经济和社会的影响因素、人口流动的特点和趋势等方面展开。但所有研究概括起来有两个共同特点：一是将关注的焦点放在转入地；二是以一个基层区域为研究对象的较少。

本文的研究是以唐纳德·博格的“推-拉”理论为基础，希望找到流出地拉力的影响源和转入地推力的产生因素，以期使这两种影响人口流动的“助力”能促进流动人口的市民化。

三、J市样本分析

J市作为沿海较发达地区，流人本地区的外来人员相对较多，截至2015年，外来人口占常住人口的46%，如何增强他们的城市认同感，提高他们的工作积极性和工作效率，不论在社会层面，还是经济层面都有潜在的巨大效益。基于研究对35000名在J市工作的流动人口进行问卷抽样调查，发放3.5万份，回收3.4万份，其中有效样本31648份。

（一）生活保障明显提高

调查结果显示J市流动人口平均月收入为1808元，参加基本养老保险的人数为4888人，占15.4%；参加医疗保险的有6844人，占21.6%；参加失业保险的有2569人，占8.1%；参加工伤保险的有6453人，占20.4%；参加生育保险的有1862人，占5.9%。住房公积金缴纳率低，许多务工的流动人口没有意识到可利用公积金政策来解决住房问题。但从此次调查的结果看，4.1%的流动人口已缴纳过住房公积金，其中近3年缴纳住房公积金的流动人口为2.8%，缴纳5年以上的为0.8%。

（二）居住超5年的长住型“流动人口”明显增加

抽样调查显示，来J市5年及以上的流动人口占31.6%。这表明近年来随着J市经济发展的转型升级，经济发展的产业层次提高，劳动力需求增幅在下降，而稳定性在提高。同时，随着居住年限的增长，使这类长住型流动人口更愿意接受转入地的文化，生活习俗，也使他们对基本公共服务的需求更强烈。在抽样调查中，18.4%的受访者选择“有意愿将户口迁入现住地”。

（三）自主参保率呈逐年上升趋势

抽样调查显示，自己或单位购买基本养老保险的流动人口就业人员比重为15.4%，十年内提高近了8.7个百分点；购买各类医疗保险的比重为21.6%，比2006年提高15.3个百分点，比2008年提高2.2个百分点；购买失业保险的比重为8.1%，比2006年提高5.7个百分点，比2008年提高2.4个百分点；购买工伤保险的比重为20.4%，比2006年提高8个百分点，比2008年提高5.2个百分点。

（四）居住条件改善的愿望比较强烈

调查数据显示，18.9%的流动人口有在J市域内购买住房的意愿，同时居住需求呈多样化。近53.6%的受调查者意愿购买普通商品房，近9.9%的受调查者意愿购买拆迁安置转让的新房，近32.5%的受调查者意愿购买政府建造经济适用房（包含货币补贴）。

四、J市流动人口的“推-拉”理论分析

从调查结果可以看出，除经济因素以外，流动人口对转入地的认同和其对文化、教育、住房、社会保障、医疗等基本公共服务有需求成正比。

（一）社会认同推力减弱

调查结果显示，对本地的工作和生活选择“适应”和“比较适应”的流动人口占比为81.9%，十年来提高了16.9个百分点。31%的流动人口在J市域内有长期居住生活的意愿，41.7%的受访者表示“目前没有、以后再说”，没有意愿的仅占27.3%。而在有长期居住生活的意愿的流动人口中，15.5%受访者有意愿将父母等亲属接来J市生活。这些结果表示，J市的本地居民对于流动人口的社会认同度在提高，排斥流动人口的社会氛围在不断减弱。

（二）社会保障拉力增强

抽样调查结果显示，5年以上居住的流动人口以及购买转入地“五险三金”社会保障的流动人口数有了明显变化，相较刚成立新居民事务管理局这一专门机构之时，分别提高了31.6%和平均5%。J市的基本公共服务的吸引力在增强，同时这种吸引造了成的J市基本公共服务的拉力也在慢慢增强，使更多的流动人口愿意接受转入地基本公共服务，甚至落户到转入地的意愿也达到了18.4%。

（三）改善居住环境推力增强

随着长期居住型流动人口的增多和J市最低工资水平的不断提升，有过半的流动人口愿意购买商品房。但由于房产政策和房价居高不下，流动人口中真正能购买商品房的人数寥寥无几。同时，J市的廉租房、经济适用房虽然规划和建造速度较快，但往往优先考虑“精英人才”，这使流动人口的改善需求得到不回应，这种不能改善居住环境的回应使推力增强，越来越多的流动人口选择到J市周边能满足他们这一愿望的其他城市，对J市的第二产业的用工和发展的人口红利都带来较大的影响。

五、流动人口基本公共服务均等化的对策建议

通过政策的调整使转入地传统文化社会形成的推力转化为拉力，与转入地经济拉力共同形成强大的吸收力，使流动人口更快更好地融入当地社会经济生活中，为当地经济社会发展提供强大的动力。

（一）以提升生活质量为目标，切实改善转入地基本公共服务均等化水平

改善流动人口的生活条件是使流动人口市民化的重要方法，通过重点改善流动人口子女教育条件、居住条件和公共卫生等方面的基本公共服务水平，使流动人口感受到转入地政府“公平、正义”的管理，为城市发展做出更大的贡献。

一是依法实现“九年制义务教育”，促进流动人口随迁子女能享受到这一法定的教育权利，加大人口密集地区公共教育资源投入，保障二代流动人口享受和城镇儿童相同水平的教育。

二是放宽住房申购条件，改变以户籍为主的制度性保障房建设和分配机制，以积分制形式向流动人口开放保障房、经济适用房的申请，使其能够在城镇安居乐业。

三是加快推进跨区域的公共卫生服务统筹水平，健全针对流动人口的救助机制。国家要根据转入地人口承载压力大、地方财政支出压力大的客观条件，加快中央政府在公共卫生服务的全国统筹。同时在财政和事权统一试点基础上，逐步放开转入地的地方债券发行权限，发行权限与吸纳外来人口数量挂钩，增加城镇化的资金来源。

（二）以合作共赢为前提，强化流出与转入两地的互动机制

流动人口一方面冲击着转入地的公共服务体系，促使转入地公共服务供给增多，分类供给又导致质量下降，特别是转入地的基础教育和人力资源素质提升投资因为流动人口的不稳定性而遭受损失。另一方面，低成本的“人口红利”给转入地带来新的活力，同时提高了流出地资源平均占有率，改善了其发展空间。如何使流出地和转入地都能在人口流动中受益，建立起双向或多向的两地互动联系机制，增强两地间政府交流沟通势在必行。人口流出地应该依据转入地产业发展的需要，有针对性地加大职业技能类的培训投入，为转入地输送高质量的技术工人。人口转入地政府要积极推进社会保障关系异地转移接续等方面的制度创新，为他们的流动提供更加便利的服务，解决人口跨区域流动和市民化过程中出现的社会保障人与帐户不同步的问题。同时，人口流人和转入两地政府要鼓励社会资本进入基本公共服务领域，深化PPP模式在基本公共服务领域内的作用，以市场无形之手和政府有形之手合作来调整基本公共服务的供给。

（三）以公平正义为核心，加速形成基本公共服务均等化合力

公众基本公共服务的需求与政府提供基本公共服务的供给还存在信息的不对称，导致流动人口难以全面了解自己应有的基本公共服务权益。信息的不对称也不利于政府这一供给方从总体上规划供给，制定和创新相关政策。因此，完善基本公共服务顶层设计，以“公平、正义”为原则形成推进基本公共服务均等化的合力是让流动人口享受到的基本公共服务的全新途径。

一是创新基本公共服务治理模式。从部门管理制向委员会决策，专业部门实施，成员单位配合的联席会议制度转型。通过顶层设计变更，提升改革创新的系统性，增强各部门政策之间的协调性，完善流动人口社会参与机制，形成工作合力，共同推进基本公共服务均等化进程。

二是以“互联网+”模式，加速形成国家基础人口信息数据库，健全流动人口动态管理机制，实现各部门信息资源的整合，特别是流动人口户籍、社保等资源信息的共享，为研究制定推进流动人口基本公共服务均等化的政策措施提供依据。

三是以财权事权相适应为原则，创新公共服务财税流转体制，基本公共服务统筹账户由中央政府统筹，在公平、公正和兼顾效益的前提下，由中央政府负责基本公共服务均等化的财力保障、标准设置等，形成覆盖全国流转的基本公共服务保障体系。

四是加快推进《基本公共服务法》的制定进程，以法的形式确立政府、市场和各种社会力量在基本公共服务供给的范围，促进有形之手和无形之手共同作用于公共服务领域。