从“九龙治水”到“一队治湖”的创新探索

汪晖　李思嘉

千岛湖水域面积573平方公里，岸线3500公里，流经19个乡镇。长期以来，千岛湖的综合保护面临“九龙治水”难题，“看得见、管不着”“看不见、管不着”“多头管、管不好”以及执法与监管“不衔接、难闭环”等问题突出。为破解上述难题，2022年，淳安积极创新探索“一支队伍管千岛湖”行政执法模式，通过体制变革、系统重塑、数字赋能，实现了从“九龙治水”到“一队治湖”的转变。

千岛湖综合保护的实践举措

聚焦体制变革，加快推进“人、事、权”整合融合。厘清职责边界，突出“水上生态保护、湖区交通安全、渔业资源管理、旅游秩序安全”等执法监管重点，划定执法范围，梳理形成涉湖执法监管事项清单。优化职能配置，通过“划转、联合、法定、统筹、赋权”等方式，重塑涉湖部门乡镇监管职责，形成相对集中执法监管事权。整合执法队伍，以综合执法、渔业执法力量为基础，融入海事（港航）、公安、生态环境、文化市场等部门的派驻人员，全面负责千岛湖水上行政执法工作。下沉执法力量，将渔业行政处罚事项赋权给除千岛湖镇以外的22个乡镇，实现湖面、沿岸线、溪流、滩涂的千岛湖全水域监管执法覆盖。科学划分网格，将千岛湖划分为东南、东北、西南、西北、中心五大湖区，18个网格。合理配置执法力量，建立“1名执法队员+1名巡查力量+2名辅助力量+若干网格力量”联勤模式，打造“响应短、扁平化、处置快”的最小作战单元。

聚焦系统重塑，着力破解难点堵点问题。明确业务主管部门与水上综合行政执法队在信息共享、执法协助、业务培训、技术支持、举报受理、案件移送等方面的协作配合责任。出台部门间争议处理办法，建立府际协调机制，与上游安徽歙县统一执法规范，并联合开展浙皖交界处网箱整治、钱塘江流域全面禁渔、新安江流域渔民退捕等联合执法。开发“全域监测、全协执法、全维督评”三大应用场景，实施案件全周期管理和监督，形成案源接入、分析研判、受理交办、事件处置、结果反馈、评价分析的全流程闭环管理机制。依托“大综合一体化”行政执法监管数字应用平台，将审批、监管、执法办案信息及案件交办、移送、抄告、反馈、跟踪等情况实行信息化流程管理，实现执法信息可追溯、有留痕的闭环监督。成立千岛湖水上综合执法指挥中心，构建千岛湖水上“综合执法+专业执法+联合执法”联动执法体系，形成巡查、监管、执法“三位一体”融合。实施“六统一”标准运行管理，即统一选配标准、统一集中办公、统一制服标识、统一勤务安排、统一指挥调度和统一考核奖惩。

聚焦数字赋能，有力提升执法监管实战实效。按照“大场景、小切口”原则，开发上线“数字第一湖·一支队伍管千岛湖”数字化综合指挥平台，形成数据驾驶舱、“监测、指挥、督评”三大场景、N个算法中心的“1+3+N”总体架构，归集全部涉湖管理部门的相关资源和力量，实现湖域监管一屏集成、力量统一调度、案件集中处置、紧急情况实时响应。积极打造“一巡多功能”智慧巡查平台，对千岛湖沿湖沿线进行数字化管控、智慧化巡查，切实减少执法扰企、执法扰民现象。因地制宜创设富有千岛湖特色的“监管一件事”场景，建立电子化执法检查事项清单，提升监管、执法效能。拓展运用“综合飞一次”，综合运用大数据、移动互联网、无人机等技术手段，组建覆盖千岛湖水域的“空中巡检网络”，推动感知、分析、服务、指挥、监管一体化管理。依托现有数字监管平台，对千岛湖的水质、污染防控数据、渔船、经营性船（艇）、农林船（艇）、水上设施、水上从业人员等基础信息数据进行集成应用，并通过日常巡检实现实时更新，确保基础数据准确、可靠、完善，为开展千岛湖治理提供基础数据支撑。

千岛湖综合保护的工作成效

形成高效协同的水上综合行政执法格局。通过“一支队伍管千岛湖”行政执法模式，建立了一支统一管理、整体有序、覆盖全面、响应快速，能在第一时间调动资源、处置到位、消除影响的水上执法队伍，实现“力量全面整合、管理统筹到位、效能充分体现”，彻底解决治理“碎片化”问题。

促进千岛湖综合保护的提质增效。“一支队伍管千岛湖”改革，实现了千岛湖水源地生态保护、渔业资源可持续发展和水域治理的长治久安。迄今，淳安县已经出动执法人员3447人次，摩托艇行驶时间1416小时，共发现问题3363件，问题解决率达99.38%，办理非法捕捞涉渔案件1421件，其他水上违法载客等案件56件，千岛湖出境断面水质始终保持Ⅰ类。

助推千岛湖旅游业高质量发展。旅游业是淳安县的支柱产业，推进旅游业高质量发展是实现淳安县生态富民的重要途径。保护环境是保护旅游发展最强的生命线、旅游可持续发展的根基。“一支队伍管千岛湖”持续提高了执法效率，提升了市民游客的获得感、幸福感、安全感，促进了旅游业的高质量发展。

千岛湖综合保护的经验启示

坚持统筹治理。统筹之治要求通过事物的整体筹谋布局来认知和处理问题，注重从整体上把握系統各个组成部分的有机联系和相互作用。要明确系统整体之大于构成要素的统领地位，治理“碎片化”是千岛湖综合保护的难题，而“一支队伍管千岛湖”改革就是要把治理“碎片化”问题转为一个整体，实现“1+1＞2”的效果。要厘清关键要素之于系统整体的不可或缺地位，“九龙治水”是我国相当长一段时期的管理体制弊端，其关键就在于没有建立协调协作机制，而“一支队伍”管千岛湖通过体制机制系统重塑，有效克服这一弊端，实现从局部分治到整体智治的转变。

坚持科技治理。“数字治湖”是深入贯彻落实总书记指示要求，继持续加强水质保护、坚决完成临湖整治之后，运用数字化手段对千岛湖进行综合治理的有力举措。要持续推进数字化改革，以数字化技术撬动部门职责整合、组织形态重构、行政流程再造，以数据驾驶舱为指挥中枢，优化部门、层级间的协同治理，形成湖域整体智治新格局。

坚持网格治理。网格治理是社区治理的重要经验，将网格治理经验复制到湖泊治理是千岛湖湖泊治理的重要经验。湖泊不同于河流，没有自然分界线，难以进行线性分段管理。借助数字化技术，参考社区网格化管理经验，将湖面分为若干水上网格，以网格为单位设置站点、配置资源，从而实现广袤湖域的精细化治理。