长三角地区公共服务领域改革发展策略

郑睿

公共服务的对象是人，人口形势近年来出现的新变化要求长三角地区必须加快公共服务改革发展。首先是流动人口比重逐年增多。根据国家统计局的数据显示，长三角地区已经成为我国流动人口增长最快的区域之一，区域内流动人口规模已经从2000年的1936万人增加到2014年的5507万人，年均增长7.75%，相比全国同期高出2.34个百分点，这对长三角地区的公共服务提出了更高的要求。其次是人口老龄化趋势明显。国际上通常将65岁以上人口比重大于7%视为该地区进入老龄化社会的重要指标。据全国第六次人口普查数据显示，长三角地区纳入统计范围的25个城市，65岁以上人口比重均已超过7%，标志着长三角地区全面进入老龄社会，养老服务需求增长迅猛。最后是人口国际化趋势明显。随着经济全球化进程不断推进，长三角地区的外籍人口数量呈现持续增长态势，高端化、国际化服务需求日益增长。

在这样的人口形势下，长三角地区公共服务改革发展既要满足广大人民群众的基本公共服务需求，实现基本公共服务均等化，又要通过高端引领、市场化运作，实现分层化、多元化和国际化发展。

一、长三角公共服务领域改革方向——多元化、分层化、国际化

针对目前服务对象的变化形势，长三角地区公共服务领域改革发展的主要方向和目标是：在确保和满足民众基本需求的前提下，创新多元化公共服务供给机制，建立分层化公共服务体系，提升公共服务国际化水平。

1.创新多元化服务供给机制

要满足不同层次的民众对公共服务的多元化需求，仅仅依靠政府的力量是远远不够的。因此，长三角地区必须加快公共服务领域市场化改革，创新多元化的公共服务供给机制，充分调动和发挥社会资本、社会组织以及社会公众参与公共服务供给的积极性，利用市场调配资源的决定性作用，把国资、民资、外资等多元化的力量引入教育、医疗、文化、养老、社会保障等公共服务体系，提高公共服务的多样性和针对性，提高服务供给效率。

2.建立分层化公共服务体系

从职业、收入、家庭资产、消费与服务选择偏好等角度看，长三角地区人口结构已呈现多元化、分层化的特点。因此，长三角地区的公共服务应跳出均质化模式，建立分层次多元化的公共服务体系。一方面，要保障均等化的基本公共服务；另一方面，还要满足中高收入群体的多元化服务需求，通过高端引领，拉动公共服务整体水平提升。

确保基本服务。向社会成员提供均等化基本公共服务，是长三角地区各级政府的基本职责之一。长三角地区应通过不断深化改革，为基本公共服务均等化提供制度保障，在义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、市民就业等基本公共服务领域增加总量，消除城乡差异，提升质量，优化服务，满足基本的民生需求。

高端引领提升。随着人们生活水准的日益提高，越来越多的民众不满足于均等化公共服务，他们对公共服务提出更高端的需求和偏好，也愿意支付相应的费用，但长三角地区的中高端医疗保健、中高端幼托及学前教育、学历教育、职业教育、中高端养老和家政服务等公共服务目前仍处于严重的供不应求局面。长三角地区各级政府应在保证均等化公共服务的基础上，通过市场机制拓展分层化、多元化公共服务，提升服务能级，滿足社会多元化需求。

3.提升公共服务国际化水平

为满足日益增长的常住外籍居民的日常需求，接轨国际先进标准，营造良好的国际化营商环境，长三角地区各级政府应把加快提升公共服务国际化水平作为公共服务领域新的重点发展方向。一方面，要学习国际先进的公共服务发展经验，瞄准国际目标，创新政府在公共服务领域的管理模式，争取把长三角地区建成我国率先与国际接轨的公共服务先行区；另一方面，要在公共服务领域扩大向外资、境外组织的开放力度，扫除政策障碍，降低进入门槛，推进国际资源进入长三角地区公共服务领域。

二、长三角地区公共服务重点领域改革发展举措

长三角地区应以构建多元化、分层化、国际化的公共服务体系为目标，在教育、医疗、文化、养老、社会保障等重点领域深化改革，从而提升区域内公共服务的整体水平。

1.深化教育管理体制改革

扩大教育开放，形成多元开放的办学格局。健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育。深化扩大国际合作办学试点，争取把上海自贸试验区教育培训领域扩大开放政策逐步推广到整个长三角地区。

深入推进国家教育综合改革试验区改革创新，促进教育治理体系和治理结构现代化。深化教育“管办评”联动改革，完善学校治理结构，扩大学校办学自主权，探索考试招生制度改革。建立健全地方政府履行教育职责的评价制度。探索建立督导机构独立履行职责的体制机制。

加强对外交流，提升教育国际化程度。积极发展中外合作专业、课程开发，开展学生交换项目，探索与境外学校之间的课程和学分互认。建立境外教师培训基地，加大选派重点课程教师和骨干教师出境培训的力度，建设适应教育国际化要求的教师队伍。完善吸引海外学者从事教学和合作研究的政策体系，积极引进海外教师、专家和管理人员。

2.推进医疗健康产业深化改革

扩大医疗服务领域开放，加快形成多元办医格局。进一步放宽中外合资、合作办医条件，逐步扩大具备条件的境外资本设立独资医疗机构试点。加快落实对非公立医疗机构和公立医疗机构在市场准入、重点专科建设、职称评定、学术地位、等级评审、技术准入等方面同等对待的政策。

逐步形成促进医疗人才流动机制。探索解决国际医疗人才国内执业资格认证问题，加快推进规范的医师多点执业。探索公立医疗机构与非公立医疗机构在技术和人才等方面的合作机制，建立二、三级医疗机构高级医务人员向基层柔性流动机制。

拓宽医疗费用结算渠道，形成多层次医疗保障体系。允许民办（包括外资）医疗机构纳入医保定点范围。逐步扩大具备条件的境外资本设立独资专业健康医疗保险机构的试点范围，探索解决与国际医疗保险机构结算问题，鼓励发展与基本医疗保险相衔接的商业健康保险，拓宽医疗费用结算渠道，形成多层次医疗保障体系。

3.加快公共文化体制机制改革

推动公共文化社会化、多元化发展，探索市场化的管理运营模式。进一步放开公共文化投资领域限制，拓展公共文化服务项目的融资手段和渠道，在文化设施建设、机构管理运营中引入社会资本和市场主体，形成多元化的公共文化供给体系。加快公共文化领域的市场化改革进程，建立以市场为手段、服务外包为主要形式的政府购买公共文化服务新模式，提高文化设施和机构的管理运行效率。

加大对公共文化管理运营主体的培育扶持力度。放宽对公共文化服务类社会组织的登记注册限制，建立有效的市场竞争机制，引进专业机构来负责文化场馆和机构的日常运营管理。推广“民办公助”等模式，促进民营文化场馆发展，通过日常运行补贴、活动项目补贴、宣传平台支撑等方式，促进“社会力量办文化”做优做强。

加快文化国际化发展步伐。借助上海自贸试验区建设机遇，借鉴“负面清单”模式，扩大文化开放领域，加快人才、要素集聚，做大做强各类文化产业平台和项目，重点突破资金进出、审批流程复杂等体制机制障碍，加快文化“走出去”和“引进来”步伐，实现文化国际化发展目标。

4.深化养老服务体系改革

推动养老服务社会化、市场化发展。完善政府托底、社会化参与、市场化运营相结合的养老服务模式。加大公办养老设施建设力度，支持社会力量参与为老服务，对各类民办非营利性养老机构的开办费、运营费补贴纳入政府养老扶持政策范围。完善养老服务土地、税费等政策，进一步明确公办养老机构和民办非营利性养老机构享有同等用地政策，完善政府购买为老服务目录和办法等制度，积极探索和推进基本养老服务补需方的财政补贴政策和机制。拓展融资渠道，探索老年人住房反向抵押养老保险，鼓励发展各类养老服务业保险产品。

建立健全城乡居民养老金合理增长与保值增值机制。逐步建立完善相关机制，妥善解决城乡居民社会养老保险与其他社保政策的转移接续，实现养老保险基金的保值增值。长三角地区各级政府的财政和劳动保障部门要建立健全养老保险基金管理办法，加强对基金的财务状况、收支情况及资金管理情况的监督。在投资管理方面，应出台相关政策，放松投资管制，为长三角地区的养老保险基金创造更多的投资渠道，确保基金保值增值，减少政府财政负担，实现基金供给的可持续性。

5.加快社会保障制度改革

建立城乡一体的就业创业政策体系。完善以创业带动就业的机制，健全与创业相关的人才、税收、服务保障体系，发挥创业带动效应。建立覆盖城乡的就业培训体系，鼓励各类培训机构深入乡镇，加强农民职业技术教育培训，为农村富余劳动力的非农转移和就地创业提供支持。

構建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。改进和完善社会最低收入家庭廉租住房保障制度及供应办法，逐步扩大廉租住房制度的社会受益面。加强人才公寓和务工人员宿舍的建设，对区域内的大中型企业，应强制性要求建造租赁型职工宿舍，政府在地价和税收方面给予优惠，逐步解决外来务工人员的“群租”问题。根据城乡规划和建设的总体要求，合理制订拆迁安置房建设计划，控制拆迁规模。

调动社会力量，扩大社会保障基础。积极引导和扶持各类社会组织开展为民服务活动，进一步加强救助体系队伍建设，充分发挥志愿者团队的服务作用。借鉴发达国家和地区利用税收杠杆促进慈善业发展的做法，探索建立激励企业向公共服务捐赠的税收制度，推进税收抵扣形式，鼓励企业、个人捐助民生事业；扩大受赠范围，除了指定慈善团体外，允许捐赠企业或个人按照自己的意愿或偏好，直接捐款给医院、学校、养老院和其他社会服务机构。

三、推动长三角地区公共服务改革发展的保障措施

建立城乡基本公共服务均等化机制。参照发达国家标准，制定公共服务资源城乡均等化配置标准，引导教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障等公共服务资源在城乡间优化配置。以优化人才资源配置为重点，促进公共服务均衡发展，建立完善远郊地区的教师、医生等公共服务领域人才的综合激励保障机制，鼓励高水平人才到郊区工作。

清理社会资本进入公共事业的障碍。清理修改阻碍社会资本和外资投资公共事业的法规政策，如企业开办的申报批准、外籍员工的出入境便利、个调税等问题。创新管理模式，尽量消除在实际审批和投资过程中存在的“玻璃天花板”现象，减少社会资本投资公共服务领域的障碍。借鉴自贸试验区“负面清单”管理模式，制定公共服务领域负面清单，先行先试大幅度开放公共服务社会投资。

完善政府购买服务的体制机制。政府通过市场机制，向社会力量购买服务，把社会力量引入公共服务领域，是惠及人民群众、深化公共服务领域改革的重大措施，是推动政府职能转变、推进政事、政社分开的必然要求，也是构建分层化、多元化公共服务体系的有效途径。因此，长三角地区各级政府应尽快在公共服务领域建立公开透明的政府购买服务机制，制定政府购买服务清单，形成公众参与、社会监督的评估制度。

（作者系上海市发展改革研究院助理研究员，博士）

责任编辑：戴群英