在更高水平上推进江苏水生态文明建设

王鲁宁 范成新

水是生命之源、生产之要、生态之基。加快推进水生态文明建设，从源头上扭转水生态环境恶化趋势，是在更深层次、更广范围、更高水平上推动民生水利新发展的重要任务，是促进人水和谐、推动生态文明建设的重要实践。本文以“水生态文明建设”为主题，基于江浙两省在开展生态文明建设中的进展与举措，比较两省水生态文明建设的特点、成效与差异，揭示相关问题，并提出对策建议。

一、江苏的具体实践与探索

近几年来，江苏省委、省政府积极贯彻党中央关于建设生态文明的一系列指示精神，特别是根据***总书记对江苏在“率先”、“带头”、“先行”中要体现生态文明建设内涵的要求，在全省开展了“生态文明建设”部署，取得了积极成效。

坚持绿色、循环和低碳发展理念，健全完善水生态保护法规制度体系。江苏省国土面积小，水域面积占比大，单位水体污染负荷高。省委、省政府特別重视水生态环境约束的转型升级工程和水生态文明建设。2013年6月，率先制定全国首个省级生态文明建设规划，先后出台或修订了《江苏省水资源管理条例》、《江苏省湖泊保护条例》、《江苏省水库管理条例》、《江苏省太湖水污染防治条例》、《关于加强饮用水源地保护的决定》、《建设项目占用水域管理办法》、《沿海环境保护行动方案》等地方法规或方案。

积极开展水生态文明城市创建，在全国起到引领作用。江苏省委、省政府把水生态文明城市创建作为重要抓手，大力推进国家级和省级水生态文明城市建设。2013年，徐州、苏州、无锡、扬州等四市列入国家级水生态文明城市建设试点；2016年，南通、淮安、盐城、泰州、宿迁等五市又列入第二批全国水生态文明城市建设试点。全省13个省辖市中已有9个市列入国家水生态文明城市建设试点，数量居全国各省之首。2016年5月，环保部在浙江发布了《关于授予江苏省扬州市等37个市（县、区）“国家生态文明建设示范区”称号的公告》，江苏省共有13个市县入选，数量再次居全国各省区之首。

将太湖治理作为重点，坚持铁腕治污，创新水污染问责制度。坚持把太湖水环境综合治理作为江苏省水生态文明建设的重中之重，大力开展了太湖藻（草）打捞、生态清淤、调水引流等关键性工程。2007年～2015年间，已累计打捞蓝藻700万吨，实施太湖生态清淤土方3500多万方，连续八年实现了“确保饮用水安全、确保不发生大面积湖泛”的目标，促进太湖水质总体保持稳中趋好态势。在全省推进骨干河道管理“河长制”和湖泊管理联席会议制度，总长2万多公里727条省骨干河道、1212个河段落实了河长及河道管理责任单位。首创于无锡市的“河长制”这种新型问责水污染治理制度，已向广东、浙江、山东、安徽、江西、天津、辽宁、湖北、河北、四川、黑龙江、云南、贵州等省市推广实施，在水生态文明建设中起到率先作用。

积极推进节水型社会建设和水源地达标建设。全力贯彻节水优先和保障水源安全，推进节水型社会建设。在用水总量控制、循环用水、水生态修复和非传统水源利用等领域，2015年，全省累计建成徐州等7个国家级和11个省级节水型社会建设试点，创建企业、机关、高校、学校、社区、宾馆等各类节水型载体和节水示范项目。全省万元GDP用水量已从2000年的546立方米下降至2010年的133立方米，2015年降至65.7立方米。在水源地建设方面，全省有条件的市县全部建设了两个以上水系独立的饮用、备用或应急水源地。其中，无锡市实现长江、太湖双源供水。全省已有20多个大型水源地通过达标验收。

积极推进水美乡村建设和整治、湿地建设及裸露山坡及工矿废弃地治理。以实现“河畅、水清、岸绿、山美”为目标，在全省农村大力开展河道疏浚、村庄河塘整治，实现了整治村镇沟通水系、提升引排、整治环境、修复生态的多重效益。实施以太湖流域湿地保护为重点的湿地修复工程和控制地表水土流失及废弃地绿化工程，无锡市建设白荡湿地公园等一批太湖流域湿地保护项目，自然湿地保护率达40%；“十二五”以来，治理宕口面积22万平方米。

大力推广循环经济和清洁生产，污染减排成效显著。以省级以上开发区、园区循环经济改造为重点，加快推进生态工业园区的创建。无锡市硕放工业园、江苏宜兴陶瓷产业园区、锡山经济开发区完成验收或组织创建国家示范园区。积极推进中水回用工程建设，如无锡市新区中水回用率达到33%。以倒逼机制使污染企业在产业结构调整中失去竞争力，全省已禁批化学制浆造纸、制革、酿造、染料、印染、电镀等六类的取水项目。仅“十一五”期间，就关闭小化工生产企业5000多家，使得全省化学需氧量排放总量累计削减18.5%，超额完成国家下达任务。2015年，化学需氧量和氨氮两项水污染排放量，同比又分别削减了2.66%、2.48%，减幅均处于全国领先水平。此外，江苏在太湖流域开展多年的水污染排污权交易，已成为国内相关行业学习榜样。

鼓励各地市在工程建设任务中重视水生态文明建设的内涵。全省各地根据自身发展特点重视或突出水生态文明工程建设。无锡市在水危机事件后实施保护水源“6699”行动和环保优先“八大”行动，铁腕治污，2007年以来，累计地方投资393亿元，完成治理太湖重点工程2663个，取得沿湖“六大湿地”建设及城区运河故道等两处遗产点“大运河申遗”成功的水生态和水文明成果。苏州市在“十大工程”中，关于水生态文明建设的就有六个，并将“四个百万亩”工程列入苏州“十大工程”的重中之重；投入约50亿元开展东太湖治理，实施了退垦还湖、行洪供水通道疏浚、生态清淤及生态修复工程。徐州市从2013年起，大力实施“水更清”行动计划，市区总投资17.2亿元，围绕“河湖连通惠民生、人水和谐润彭城”目标定位，通过控源截污、清淤贯通、生态修复、资源利用、长效管理“五大行动计划”，实施“水更清行动”仅一年多，重点河流水质显著改善，“南水北调”六个断面和淮河流域两个出省断面水质达到国家、省级考核标准。

二、浙江的主要举措及成效

浙江省与江苏省的人均单位GDP相差不大，国土面积几乎相同，且与苏南河湖水系相连，也都拥有江河湖海各类水体，在当今面临的水环境和生态问题方面具有较高的相似性。此外，浙江省也是国内各方面的排头兵之一，无论从自然地理、经济还是从面临的问题看，分析浙江省在水生态文明建设方面的举措和成效，将对江苏的工作具有重要意义。

倡导绿色循环理念，重视舆论宣传。浙江省是在全国较早提出生态省建设的省份。2002年，浙江省十一次党代会提出建设绿色浙江目标，宣布用20年时间完成生态工业、生态农业、生态环境治理等“十大工程”，大力宣传打造经济繁荣、山川秀美、社会文明的“绿色浙江”，在全省牢固树立“绿水青山就是金山银山”的全新发展理念。在水生态文明建设中，浙江省委提出治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水的“五水共治”总部署。在全省媒体大力宣传水是生产之基，治水就是抓转型；水是生態之要，治水就是抓生态；水是生命之源，治水就是抓民生。抓成功典型及时推广是浙江省坐实对外宣传的根本。2014年5月，国家环保部在湖州召开全国生态文明建设现场会，湖州经验被浙江省作为县区生态文明建设典型在会上被介绍。不久后，湖州获得全国首个地市级生态文明先行示范区称号，继而形成“湖州模式”向全国推广。

以治水为突破口，倒逼转型升级。浙江省委提出的“五水共治”总部署和“治污先行”路线图，在《浙江省淘汰落后产能规划（2013年～2017年）》中，明确对水污染影响大的印染、造纸、制革、化工、电镀等八大行业为淘汰重点，倒逼重污染行业转型升级。同时，在发展低碳型产业的“四换三名”（腾笼换鸟、机器换人、空间换地、电商换市，名企、名品、名家）产业结构升级工程中，再次对高排污企业施以重拳，做足浙江全省水生态文明建设对重污企业层层进逼的态势。抓地方典型是促水生态文明的好方法。嘉兴市将“五水共治”作为领导干部教育培训、年终述职和民主生活会的必讲内容，甚至作为干部评价必考指标；丽水市则是将跨行政区河流交接断面和饮用水源地水质达标、农村污水处理率作为重点治理；温州市将黑臭和垃圾河道治理等作为重点。通过以上典型的树立，带动了其他地方的水生态文明建设步伐。

明确治水首要任务，合力分步推进。浙江省明确环境污染整治的首要任务是水环境整治。2003年，浙江就启动生态省战略，随即提出全省“811”环境污染整治专项第一轮行动（2004年～2007年）。“8”，是指浙江全省八大水系及运河、平原河网，“11”指11个设区市。重点治理对象是化工、医药、制革、印染、造纸等8个重污染行业。此后乘胜追击又推出“811”专项第二轮（2008年～2010年）“一个确保、一个基本、两个领先”和第三轮（2008年～2013年）“生态文明推动”行动。“五水共治”涉及发改、环保、水利、农业、市政、城建和财政等多部门，但由省委主抓，分管领导和部门具体承担，施行部门联动、步调一致、分阶段考核、合力推进的措施。“五水共治”，分三步走：2014年～2016年，要解决突出问题，明显见效；2014年～2018年，要基本解决问题，全面改观；2014年～2020年，要基本不出问题，实现质变。每个阶段任务目标均十分明确，不急于求成，踏踏实实整体推进。

体现政府亲民形象，引导全社会参与。将政府的水生态文明建设工作贴近群众，是浙江省治水的一贯做法。2003年起实施的“水清、流畅、岸绿、景美”的“万里清水河道”工程，每年投入四五十亿元，整治了约1万公里乡镇河道，河道保洁8万公里。在实施十多年的“千万农民饮用水工程”中，确定“水量为60升/人/日以上”的建设标准，基本解决了1860多万农村人口和62万农村学校师生的饮水安全问题，让群众切身感到受惠。2013年初，出现浙江多地网友“悬赏”环保局长下河游泳的新闻。这似是笑谈，但浙江省抓住这一群众关切的治水契机，顺势在全省打响“铁腕治水”攻坚战。对一些重大治水项目，媒体几乎每天公布治水进展。政府也配合全民治水征集标语口号，征求金点子。有的地方还以群众认知度高的“可饮用、可游泳”要求附加于水质达标检验。

推行制度创新，加大政绩考核中的水生态评价。浙江是一个多低山省份，2005年就出台了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，是全国首个出台生态保护补偿制度的省份。2007年～2011年，全省财政累计转移支付的生态补偿资金达51亿元，极大地控制了上游地区对下游的水体污染。浙江还创新实践了区域生态补偿新模式。如金华市在当地经济开发区内划出一片土地，给地处上游经济欠发达的磐安县开发，税收等收益均归属于磐安县。如今，这块开发区的经济效益已占磐安县税收1/4以上，而磐安县98%的河道水质可保持在国家I类标准。在治水中“水土不分家”，国土部门对低效用地集约化再开发和对废弃矿山修复，较好地控制了面源污染，保护国土地表生态。对不符合环保、安全、产能的厂矿用地，采取收回、流转、置换收储等方式进行集约化二次开发；对废弃矿山和道路边坡进行生态基质复绿，较好地减少水土流失面源污染。

在领导班子政绩考核方面，浙江省根据中组部〔2013〕23号文件，依据自身水乡特点，重新修订了实绩考核评价指标体系。在“生态建设与保护”指标中有关大气、水体和固废的12个分项中，特别提高了水体的权重（6项）。

三、江苏水生态文明建设面临的挑战

比较两省在推进水生态文明建设的做法和成效，对照中央特别是***总书记对江苏的新要求，江苏在水生态文明建设方面尚面临一些问题。

规划内涵和思路创新性不足，相对忽视节水。水生态文明建设规划是人们设计未来实现水资源可持续利用、支撑经济社会和谐发展的整套行动方案。有些部门现有的或设计的与水生态文明建设有关的规划还相对单一，多有日常性、列行性工作，针对性不强。即使针对性强的工作也多是强调上大型工程和铺大摊子形成所谓的“整体推进”。工程和整体固然需要，但是人水和谐理念的倡导和微小任务的建设也非常重要。另外，在相关规划中还缺乏新内涵和新思路。

典型性不突出，缺少新举措。江苏的国家级生态文明试点城市和国家生态文明建设试点示范区在全国各省中数量最多。如何在“试点”中使江苏在全国做到率先、领先和具有高度，防止雷同的典型考虑并不多。江苏特别是苏南地区，开发历史早，城乡建设得风气之先，在经济发展中从不缺乏新思维，但关于如何保障人水和谐、水资源的可持续利用，方面的新举措还略嫌不足。

涉水部门间合作有待加强。水利、环保、国土、农林和城建等涉水部门在水生态文明建设方面，还应有更大合作空间。在保护和修复行动上，部门间还缺少绿色循环层面上的有机联系，缺乏协作方面的创新。比如，水质保护中河湖清淤和打捞出的富营养污泥和藻体，对某些部门是待处置的废物，对国土和农林部门则可能是可利用资源；再比如，面污染源占江苏水体污染物来源的30%，由于水系的复杂，单一部门治理见效难，虽然各部门条块都上项目进行治理，但部门间的技術和工程衔接却极为鲜见。

群众的参与性不够。水生态文明建设是庞大的系统工程，需要集聚社会方方面面力量参与。但现实中，似乎全都是政府一家的事，群众成为看客。与浙江比较，较少见有社会力量和市民参与到一些环节中，说明在调动群众积极性方面还有值得改进的地方。

四、在更高水平上

推进江苏水生态文明建设

1.创新治水理念，体现规划新内涵

治水是水生态文明建设中最为核心的内容之一。根据江苏的民生、经济、安全方面分析，以《江苏省生态文明建设规划》为依据，应提出“节控保”的治水思路，即从节用水、控污水、保供水三个方面，分阶段实施：

宣传“水乡也要节水”的新理念。江苏96%以上的水量是过境水，且本地降雨的60%还集中于汛期，南丰北枯使得水量空间分布不匀，人均水资源量实际只有全国平均的1/4，这其中还包括水质未达标的水量。因此，“节水优先”在江苏甚至江南水乡，也要上升到前所未有的高度加以宣传。充分利用节水型社会试点契机，结合“世界水日”、“中国水周”活动，广泛宣传节约用水的方针、政策、法规和知识，宣传节约用水的典型经验，创建节水型典型城市、企业、街道社区和学校等。举办节水展览，使节水成为人们的自觉意识。

将“控污水”作为结构调整、转型升级新利器。学习浙江的经验，制定出“治污先行”路线图。对污染产生量大、耗水量多、供水威胁大的企业，优先排入地方产业结构调整和转型升级队列，控制向水体的污染排放。用是否符合循环经济和清洁生产的高要求，倒逼产业结构调整和促进转型升级，从源头上缓解经济增长与水资源水环境之间的矛盾。

重视集中式水源的“保供水”，创新河湖问责体系。应积极推进江苏有条件的市县以上水系独立的饮用、备用或应急水源地建设；对于没有条件（特别是双边毗邻）的区域，应考虑建设跨水系水源地和鼓励将已有水源互惠对方为备用应急水源地的方法；对于以长江为唯一水源的城市，要尽快建设好备用或应急水源。在“河长制”经验总结基础上，积极推进和完善由江苏提出的断面达标的新问责制（简称“断面长”制），可通过典型示范和经验总结，再次形成对全国有引领作用的新问责体制。

2.在“试点”中树立新典型，创新合作形式

培育具有“引领”水准的国家级试点和示范区。要充分利用“国家级水生态文明城市建设示范点”和“国家生态文明建设示范区”建设的机会，有重点地开展水生态文明建设，使得所形成的示范点和示范区真正具有可推广、可复制和可完善的性质。比如，在水乡韵味浓厚、文化底蕴丰富的苏南乡镇，重点开展人与自然和谐方面的建设，推出若干现代文明和古代文明交融的城市和乡村典型；在河渠纵横、农耕文化相对深厚的苏中地区，突出建设绿色农业、古运河和里下河水生态文明乡镇，为我国农业和低洼同类地区树立可复制典型；对于南水北调清水走廊苏北区，建立“节水型”和“污水处理”水生态建设示范典型，建立“四化同步”城乡发展一体化的新型城镇。

创新“山水林田湖”管理部门间的合作和协助。***总书记提出，对“山水林田湖生命共同体”要进行统一保护、统一修复，促进自然资源的永续利用与人地和谐。在水生态文明建设中，有很多任务是必须由部门间协作完成的。比如，以往由发改部门负责、环保和水利（水务）部门参与的产业结构调整和转型升级中，是否多尝试些以环保水利部门为主、发改部门为辅的水环境保护和最严格的水资源一票否决制，继而总结成功案例在全省推行？再比如，高氮磷含量的河湖疏浚淤泥（以及打捞的藻体），可做成无害植物基质土。国土、水利、农林和园艺部门合作，可进行矿山坡面和废弃地的复垦修复，既绿化山林、减少水土流失，又解决了淤泥和腐藻的出路问题。

3.以太湖为重中之重，创建流域示范榜样

发挥太湖水生态文明建设新模式在全国的引领作用。根据太湖水网区行政区划与河流水系边界普遍不对应的特点，建议由水利和环保部门等合作，与浙江省正全力打造的“湖州市生态文明先行示范区”相呼应，结合宜兴、溧阳的生态文明建设工作，尝试创建以流域空间为主体的“宜溧河流域水生态文明示范区”。结合上下游生态补偿机制的建立和完善，打造以水为纽带的跨区域联动水文明新模式，为江苏乃至全国河湖流域治理做出榜样。

构建文明和谐环境，编织官民亲情纽带。生态文明建设过程也是体现领导密切联系群众的过程。借鉴浙江的经验，可在“铁腕治污”实行多年有条件的市县区，每年选择本行政区一两条河流，领导带领或参与群众在河湖边垂钓甚至下河游泳，以显示领导对治理水污染的坚强决心、信心以及治理成效。如能在一个地区形成惯例，将会得到群众的衷心拥护，作为亲民治水典型被效仿。另外，号召全民参与水体保护，可在一些小型重要湖泊（如南京玄武湖、无锡蠡湖、苏州金鸡湖、徐州云龙湖等），在节假日开展“手拉手”环湖行动，以唤醒全社会的环保公德，逐步培养人们自觉保护身边水环境的文明意识。

（王鲁宁：江苏省人民政府台湾事务办公室副主任，高级经济师；范成新：中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员，博士生导师）

责任编辑：戴群英