基层治理现代化与基层党建创新的耦合

徐月高

基层治理是国家治理体系的重要组成部分，基层治理现代化是国家治理现代化的重要基石。基层党组织作为党执政大厦的地基和治国理政的神经末梢，是基层社会治理的领导力量。在推进基层社会治理现代化的当下，如何更好地发挥基层党组织的作用，加强基层党建创新，是当前摆在我们面前的一个重大课题。党的十八大以来，全国各地以创建学习型、服务型、创新型党组织为目标，着力把基层党建工作创新和深化社会治理结合起来，形成了一系列成功做法和有效经验，有着深刻的启示和镜鉴。本文试从各地生动实践出发，就基层党建创新与基层治理现代化的耦合谈几点认识。

一、坚持把优化基层党组织设置

与引导社会组织发展结合起来

灵活多样的党组织设置形式，是基层党组织实现有效覆盖的重要途径，也是发挥基层党组织在基层社会治理中作用的重要保证。在社会结构发生深刻变化的背景下，基层党组织的设置，必须适应社会组织迅速发展的实际，把优化基层党组织设置与引导社会组织设置结合起来，从而为基层治理现代化提供组织基础。

创新基层党组织设置。随着我国市场经济的发展，经济结构和经济成分日趋多样化，各种非公有制经济组织和新社会组织大量涌现，党员的流动性显著增强，流动党员在党员队伍中的占比有较大提高，这无疑是基层党员管理服务和社会治理面临的新课题。传统的以属地为基础建立党组织的方式，已不能适应新形势的要求。为此，必须扩大基层党组织覆盖面，深入探索完善基层党组织设置形式，拓展其生长空间，使之扎根于新的经济社会结构之中。要按照“纵向到底、横向到边、上下贯通、立体覆盖”的原则，以经济关系、社会关系为主轴，依托产业链条和各类经济社会组织，建立党组织，把基层党组织设置到产业化链条的各个环节，覆盖经济社会活动的各个角落。基层党建工作的重点应放在非公有制经济组织和社会组织上，在这两类组织当中开展党建工作是增强党的阶级基础、扩大党的群众基础、巩固党的执政基础的当务之急。

创新社会组织党建工作，引导社会组织有序发展。随着经济体制变革、社会结构变动，在深化社会改革的进程中和构建服务型政府的时代背景下，现代社会治理模式呈现出多元主体合作治理的发展趋势，公共服务需求多样化要求积极引导社会组织参与社会治理。社会组织包括基金会、社会团体与民办非企业单位，已经成为社会治理的重要主体之一，在公共服务、政策倡导、公民参与等方面发挥着重要的作用。因此，党和政府在推进基层治理现代化的实践中，要顺势而为，引导规范、管理、扶持社会组织健康发展，并将其纳入基层社会治理体系之中，积极探索发挥其治理功能的有效途径。与此同时，执政党如何引导和协调社会组织有序发展，也已成为基层党建领域的重要课题。目前我国社会组织的党建工作严重滞后于非公有制组织，面临缺少法律依据、功能定位模糊、管理相对混乱等多重困境。党的十八大报告明确提出：“要加大社会组织党建工作力度，全面推进各领域基层党建工作。”社会组织党建工作应该明确规定社会组织中党组织的功能、定位和作用；树立科学的工作理念；把握科学的工作原则；科学定位社会组织党组织的功能；构建社会组织党建工作落实体系，从而引导社会组织有序发展。

二、坚持把加強基层党组织服务功能

与整合公共服务资源结合起来

服务是基层治理的核心要素，也是加强基层党组织建设的内在要求。但仅仅发挥基层党组织的服务功能是不够的，还要充分整合政府公共服务、群团组织、志愿服务组织等其他社会组织的服务资源，以满足人民群众多样化的需求。

公共服务供给主体多元化是基层治理现代化的重要特征。2014年政府工作报告中提出，要推进社会治理创新，实行多元主体共同治理，更好发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用。社会组织在提供社会服务方面有着自身的特点和优势。这些组织植根于社会、贴近于基层，按照章程开展活动，它们机制灵活、反应迅速，能给群众提供各种个性化、专业化的服务。在当前我国深化政治和社会改革的背景下，积极引导社会组织参与社会治理，推进公共服务中多元主体合作，使政府、企业和社会三者在公共服务领域中发挥各自的作用，并实现相互合作，优势互补，是回应公共服务需求多样化的重要战略。公共需求的多元化要求公共服务供给主体结构多元，强调政府、企业、社会组织都可以成为公共服务的供给者，从而把多元竞争机制引入到公共服务的供给过程中来。公共服务供给主体的多元化正是基层治理现代化的重要特征。

基层党建创新有助于公共服务供给与需求之间的衔接。基层党组织是党直接联系社会的桥梁和纽带，加强基层党组织的服务功能是当前和今后一个时期基层党建创新的重要抓手。同时，基层党组织肩负着把党的路线方针政策贯彻落实到基层的重要职责，在创新基层社会治理中发挥着重要作用，是推进基层社会治理的领导力量。目前，我国公共服务的供给主体结构多元，包括政府、企业和社会组织，而社会服务的需求主体是公众。加强基层党建创新有助于整合各种公共服务资源，在加强政治功能的前提下充分发挥公共服务供给主体中各基层党组织的服务功能，把服务群众、做群众工作作为主要任务，加强服务能力建设，实现公共服务供给与需求之间的有效衔接。

基层党建创新有助于公共服务生产与需求之间的衔接。在我国社会治理过程中，政府、企业、社会组织是公共服务生产的主要角色，基层党组织作为基层社会治理的重要领导力量，在公共服务生产中发挥着不可替代的作用，这既是责任，也是义务。在社会主义市场经济条件下，加强和创新基层社会治理，要更好发挥基层党组织的作用，发挥其联系群众的优势，深入了解公众对公共服务的需求偏好，实现公共服务供给和需求之间的良性衔接。加强基层党建创新有利于实现公共服务生产主体的多元化，充分发挥政府、企业、社会组织在公共服务生产方面的优势，从而搭建公共服务平台，强化服务导向，完善服务网络和载体，健全公共服务机制，满足公众对公共服务多样化的需求。

基层党建创新有助于公共服务生产与供给过程的监管。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，是党的活动的根本出发点和落脚点。我们党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。基层党组织要时时、处处、事事都为群众着想，真正做到想群众之所想，急群众之所急，从细微之处着手给群众提供优质的服务。在推动基层党建创新，加强基层治理现代化的过程中，基层党组织是面向公众需求，回应公众需求，监督公共服务质量的重要方面。加强基层党建创新有利于基层党组织对公共服务的生产和供给过程实行严格管理、严格监督，从而切实保障人民群众的利益。

三、新时期基层治理现代化的路径

引领、动员、整合群众意愿。进入全面深化改革的攻坚期和深水区，由于社会经济成分、组织形式、物质利益、就业方式日益多样化，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增加，基层的治理环境发生深刻变化。协调多元主体的利益关系，推进基层治理现代化，基层党组织和政府责无旁贷，必须发挥主导作用，加强基层党建创新，整合治理资源。同时，必须看到，党政主导必须与群众参与结合起来，这样才能充分调动广大基层群众的积极性，从而实现有效治理和良性治理。如果人民群众和各个利益主体的自我治理功能没有发挥好，基层社会治理就难以达到预期的目的。要整合社会治理资源推动基层治理现代化，就要健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理格局。因此，有效的基层社会治理，必须发挥基层党政的主导作用。但这个主导是引领、动员和整合，重在提供机制体制保障，确保基层治理现代化坚持正确的方向。同时要始终高度尊重基层群众的意愿，动员群众、组织群众、引导群众、服务群众，而不是代替群众。

倡导有序的基层群众政治参与，完善基层自治制度。良性治理的格局在于共治，这就需要打牢基层自治这块基石。基层群众自治是中国基层民主的重要实践形式，是实现基层社会治理现代化的重要途径。一些基层自治制度，包括村民自治、居民自治等，是对基层治理的成功实践。创新基层社会治理，必须健全自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的自治建设体系，促进党组织、政府治理和社会自我调节、基层自治良性互动，努力实现市场能做的交给市场去做，社会能做的交给社会去做，群众能做的交给群众去做。基层治理的主体是人民群众，必须紧紧依靠人民群众。实现基层治理现代化，就要发扬民主，尊重群众在基层治理中的主体地位，充分调动群众参与基层社会治理的积极性和主动性。要在基层治理中，贯彻民主决策、民主管理、民主选舉、民主监督。要回应基层民众的关切，切实落实人民群众的民主权利和各项权益，倡导有序的基层群众政治参与，完善基层政治制度。

依法治理。法治是党领导人民治国理政的基本方式，是全面深化改革的必由之路，也是国家治理体系的核心要素。坚持依法治理，是基层治理现代化的题中应有之义。在市场经济条件下，人们的思想观念多元多样多变，各种利益分歧、矛盾冲突相互交织，只有法治才能有效整合各种张力、化解各种冲突，为社会和谐稳定奠定根基。以法治化手段推进社会治理，要求我们善于用法治精神引领社会治理、用法治思维谋划社会治理、用法治方式破解社会治理难题。基层党组织和政府要带头厉行法治，不断提高依法执政、依法行政的能力和水平，各类社会组织参与社会治理，也要注重坚持法治思维、运用法律手段。要营造崇尚法治、尊重法律的社会氛围，注重运用法律手段解决问题和推进工作，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。要自觉守法护法，维护法律和制度的严肃性，防止“权大于法、以言代法、选择性执法”等问题。

运用信息技术促进基层治理现代化。现代科技日新月异，信息技术快速发展，给基层社会治理带来一系列机遇和挑战。互联网、大数据、新媒体的崛起，为提升基层治理现代化水平提供了有利条件。现代语境下的治理现代化，必须走信息化之路。技术倒逼治理，没有新兴信息技术的发展与运用，信息化条件下的基层治理就难以现代化。基层党组织、基层政府和其他社会组织，必须运用互联网思维，强化网络意识，整合信息资源，服务基层治理。一要运用网络技术打造基层治理体系的升级版，创新社会治理手段和方式；二要适应信息传播扁平化的趋势，优化基层组织管理体系；三要充分运用信息技术，提升服务手段，推行电子政务和服务，实行网上审批、网上办理、网上监管，搭建网络服务平台，增强为民服务的能力。

（作者系中国人事报刊社总编辑）

责任编辑：张功杭