基本公共服务均等化：实现民生共享的重要路径

张春龙

基本公共服务均等化是中央做出的一项重大战略决策，是落实以人为本，推动科学发展、共享发展的重要制度性安排。推进基本公共服务均等化是实现社会公平正义的需要，无论是教育和医疗，还是社会保障，都有利于实现机会平等或起点意义上的公平。党的十六届六中全会提出了基本公共服务均等化的发展目标，这也是国外发达国家从工业化阶段向后工业化阶段发展的一般经验。基本公共服务均等化正是与当前江苏发展阶段相适应的社会工程，也是推进江苏社会建设与改善民生的重要内容。过去十多年中，江苏在经济实力迅速增强的同时，城乡、区域的民生共享问题却始终没有完全解决。推动基本公共服务均等化本身就是在基本的民生方面推动共享的实现。

目标与路径：民生共享中的基本公共服务均等化

所谓共享发展，就是要让由全体人民共同参与创造出来的改革发展成果惠及全民，使全体人民都能从社会经济的发展进步中普遍受益。在实现基本公共服务均等化的过程中牢固树立“共享”的价值理念，这是由基本公共服务作为一种公共物品的性质决定的，同时也是“均等化”诉求在逻辑上的必然结果。民生共享具有目标取向，而基本公共服务均等化是实现这一目标的重要路径。因此，抓住了基本公共服务均等化，也就是抓住了实现民生共享的关键。

基本公共服务均等化体现了民生共享。一般地说，基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本条件的均等。基本公共服务做好了，才能使全体社会成员共同享受改革开放和社会发展的成果。大多数学者认同将基本公共服务均等化定义为政府提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和公共服务。从基本公共服务均等化的内涵来看，它指的是基本公共服务的价值取向和结果状态，强调的核心是机会均等、过程均等和结果均等三个方面，而不是简单的平均化和无差异化，其终极目标是应当使人与人之间享受到基本公共服务的均等化。社会发展的基本理念是共建共享，推进基本公共服务均等化是共建共享的具体体现。从基本公共服务均等化的特点来看，它具有地域性、相对性和层次性，是一个动态的、逐步推进的过程，这也体现了共享的渐进性特点。基本公共服务均等化并不是所有人都享受均衡划一的服务水平，而是具有相同特征的个体，应当享受到大致相同的服务。由于地区差异、经济社会发展水平、公民的思想认识和满意度、政府财力和政策环境的可行性，均等化水平也将发展变化，具有相对性、满意性和可行性的特点。在经济发展水平和财力水平还不够高的情况下，一开始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目标是实现结果均等；成熟的公共服务均等化状态表现为不同区域、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致，然而，从起始到成熟，基本公共服务均等化过程要经历不同的阶段，在每个阶段，其具体重点、目标及表现是不同的。基本公共服务均等化的这些特征决定了实现民生共享也具有区域性、阶段性和渐进性的特点。

民生共享要求实现基本公共服务均等化。共享发展理念的首次提出，不仅对公共服务问题的关注达到了一个新的高度，而且为公共服务发展提出了更高的要求。基本公共服务均等化对统筹城乡发展一体化、破解城乡二元结构、推进新型城镇化和新型工业化、促进社会公平正义、破解“三农”难题具有重要的促进作用。党的十八届五中全会提出，“坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，做出更有效的制度安排。增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，提高公共服务共建能力和共享水平”。当前，受多方面因素的影响，江苏苏南苏中苏北之间、城市与农村之间基本公共服务水平差距仍然较大，影响了人民群众共享改革发展成果。共享改革发展成果的实质是“享受均等”。“享受均等”的前提是“供给均等”。但“供给均等”未必能保证“享受均等”，而“享受均等”却必定表明基本公共服务真正达到均等化，人人共享社会发展成果。推进基本公共服务均等化是促进社会公平、解决民生问题、化解社会矛盾的有力抓手。江苏在新时期新增民生共享战略，就是强调坚持以人为本、民生优先、共享发展，把民生需求作为经济社会发展的根本导向，全面落实以人民为中心的发展思想，鼓励创业致富、勤劳致富，提高公共服务均等化水平，提高保障和改善民生水平，不断增强全省人民的获得感和幸福感。

“均等化”的推进为民生共享奠定了的基础。“十二五”以来，江苏把建立健全基本公共服务体系作为保障和改善民生制度安排的重大任务，并与推进“两个率先”、创造美好江苏的战略目标和任务紧密衔接，在深入推进终身教育、就业服务、社会保障、基本医疗卫生、住房保障、养老服务等“六大体系”建设的过程中，基本形成了政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。“十二五”期间，江苏财政投入大幅增加，各项基本公共服务的供给规模明显扩大，质量显著提升。2015年，江苏已经成为全国首个实现县域义务教育基本均衡全覆盖省份，已形成较为完善、覆盖城乡的五级公共文化设施网络体系。以基层为重点的基本公共服务网络全面建立，资源布局更趋合理，设施標准化和服务规范化、专业化、信息化水平不断提高，基本实现社区（村）以上都建有相对集中的公共服务供给平台。

江苏多年来基本公共服务均等化所取得的成就为民生共享战略的提出奠定了坚实的基础。在2015年新增民生共享战略，就是强调坚持以人为本、民生优先、共享发展，把民生需求作为经济社会发展的根本导向，全面落实以人民为中心的发展思想，鼓励创业致富、勤劳致富，提高公共服务均等化水平，提高保障和改善民生水平，不断增强全省人民的获得感和幸福感。民生共享战略的提出，直面江苏仍然存在的城乡之间、区域之间在民生方面仍有较大差距的问题。

城乡基本公共服务均等化，推进城乡民生共享

传统城乡二元结构的体制壁垒造成城乡基本公共服务体系的不均等发展，严重阻碍了城乡一体化融合的步伐，同时也阻碍了城乡民生共享的实现。基本公共服务均等化对统筹城乡发展一体化，打破城乡壁垒，实现城乡居民民生共享具有重要的推动作用。

明确政府的民生责任，建立城乡居民基本公共服务体系。在推进基本公共服务均等化方面，各级政府充当着核心和主体的角色，承担着义不容辞的主要责任。在经济快速发展的同时，江苏已经有实力来实现较高水平的基本公共服务，并保证城乡的均等化。在明确政府责任方面，江苏可以加快建立完善以基本公共服务为导向的政府绩效评估体系，将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系，把公共服务指标纳入干部考核体系，建立相应的问责制。建立城乡居民基本公共服务体系，在基本民生性服务方面，要把促进城市居民就业和再就业摆在公共服务的突出位置，构筑与城市社会保障相衔接通道；在公共事业性服务方面，要加快义务教育优质和均衡发展，完善城乡统一的义务教育体制；要加快发展文化事业和文化产业，建设覆盖城乡的公共文化服务体系。在公益基础性服务方面，要重点加大对农村饮水工程、农村道路、农村电网、农村水利建设的投入和管理，建立和完善城乡基本公共服务设施投入、建设、管理的有效运行机制。

改革公共财政制度，完善城乡基本公共服务供给模式。一是推进财政制度改革。要加大财政对基本公共服务的投入力度，建立基本公共服务投入的稳定增长机制，努力把新增财政收入主要用于公共服务，优先保障农村地区和困难群体最急需的基本公共服务。要进一步推进事权与财权相匹配的公共财政体制改革，调整支出结构，提高公共服务支出占财政支出的比重，逐步使公共服务支出成为财政支出的主体。二是调整财政支出结构。逐步减少直至退出对一般竞争性领域的直接投入，严格控制并努力节约一般性开支；不断加大对重点支出项目的保障力度，并做到向农村倾斜、向社会事业发展的薄弱环节倾斜。要保证每年投入农村公共服务事业资金的比重适当超过城市。三是加强县级财力保障。适应城乡发展一体化的要求，在处理好财政管理与现行行政管理体制和其他经济管理权限关系的基础上，进一步简化财政管理层级，优化财政管理结构。把加强县级政府提供基本公共服务财力保障放在更加突出的位置，以满足县级基本财力保障需要，实现保工资、保运转、保民生为目标，在中央和省级财政加大支持力度的基础上，通过建立和完善奖补机制，尽快建立起县级基本财力保障机制，并根据财政发展水平逐步提高保障水平。

推进城乡发展一体化，促进城乡基本公共服务均等化。在就业方面，建立城乡统一的就业服务网络。逐步对城乡劳动者执行统一的就业政策、提供统一的就业服务、就业机会和就业条件平等。将农村就业纳入整个社会就业体系，逐步建立并健全城乡劳动力资源调查制度，建立就业、失业的界定标准体系，实行社会登记失业率统计制度。在社会保障方面，促进城乡居民社会保障制度并轨。率先在有条件的县（区）将其与现有的新农保进行并轨，建立统一的“（城乡）居民养老保险”，并制定相应政策，允许现有的“新农保”参保人员转为“居民养老保险”的保户。在医疗保障方面，促进新农合和城镇医保一体化。加快居民医保和新农合并轨步伐，在全省范围内开始有步骤地建立“全省统一的、城乡一体的、分层次的全民医保”体系。要加快医疗保险异地就医结算机制，实施省内“就医一卡通”工程。在教育方面，促进义务教育城乡均衡发展，从当前城乡义务教育的“底线均衡”走向“优质均衡”。在医疗方面，完善城乡基层社区卫生服务网络。

区域基本公共服务均等化，推动区域民生共享

江苏的区域协调发展，应当以区域间民生共享为目标之一。以区域基本公共服务均等化为重要手段，通过作为省级层面与地方的财权、事权的划分，以省级基本公共服务标准的制定和实施，来实现区域民生共享的实现。

制定实施“基本公共服务省级标准”。适应更高水平小康社会和基本现代化的要求，要把义务教育、公共就业服务、社会保障、基本医疗卫生、公共文化体育、公共安全等纳入基本公共服务，明确城乡居民享有基本公共服务的范围、最低供给规模和质量标准。鉴于江苏区域发展不平衡、各地财政保障能力差异较大，建议研究制定江苏基本公共服务标准，明确2020年基本公共服务的范围、最低供给规模和质量标准，并据此制定实施《江苏省基本公共服务均等化专项规划》。该标准应包括目标、内容、对象、基本程序、资金来源、质量控制、公众参与以及绩效评估等内容，为全省各类基本公共服务的推进建立一个基本参照体系。

不断完善省级的财政转移支付制度。基本公共服务均等化实现的关键在于推进均等化转移支付制度。所谓均等化转移支付，是指以客观、科学地评估收入能力和支出需求为基础，以各地政府能够提供基本均等的公共服务为目标而实行的转移支付。均等化转移支付实际上就是各级政府间对财政资金的收入再分配，体现的是一种公平、公开、公正的财政分配关系。重视财政支付转移，不是仅仅增加转移支付的总量就能解决问题的，还要考虑到各区域的客观因素。首先要从区域的自然地理、人口分布、发展水平等各方面差异出发，按照区域的不同服务需求进行不均等的财政转移支付。其次要在以中央对地方的纵向转移为主的同时，试行横向转移支付，苏南地区从财力上支持苏北地区，将有利于地区间协调发展、促进地区间公共服务均等化。

明确省和市县政府事权和责任权的划分。建立省级和市县级政府在基本公共服务供给的分工体系，有利于明确省和市县政府的在实现基本公共服务均等化中的职责。在明确政府和市场作用边界的基础上，按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，理顺省与市县政府间在基本公共服务领域的事权和支出责任。省与市县政府合理负担，共同强化基本公共服务的供给责任，进一步提高民生支出的保障程度。近期要在目前存在问题比较多的教育、医疗、社会保障等领域率先进行改革，对各级政府在基本公共服务领域交叉或重叠的事权进行明确细分。

建立区域协调发展的联动帮扶机制。积极建立和完善城乡联动帮扶机制，打破条块分割的體制，通过提供免费的公共服务、转移公共服务、免收额外公共服务费用等方式实现政府之间的相互协作和整体推进。根据目前公共服务能力的现状，建立起以市县为基本单位、省级统筹协调的公共服务均等化体系。在各市县范围内，强化市县政府统筹的功能，相对弱化乡镇地域服务功能，根据不同项目的特点，以方便居民为出发点，按照区域覆盖和就近服务的原则提供公共服务，为辖区内居民提供无差别的公共服务。在发挥省级政府统筹协调的基础上，打破市县地域分割的体制限制，可采用地方政府公共服务协作机制，比如互免额外收取公共服务费用，互享同等公共服务待遇，在公共安全、环境保护等领域政府之间应当相互提供协作等。

（作者系江苏省社会科学院社会学研究所副所长，副研究员）

责任编辑：黄 杰