人民政协制度的调适与创新

王云骏 孙海燕

人民政协制度的调适与创新

王云骏 孙海燕

人民政协制度的调适和创新需要在理念、机制和手段三个层面上作出新的安排。在第一个层面，人民政协应针对社会结构的变化，重新梳理适应当下社会现实的制度理念。在第二个层面，应针对社会多样化的利益诉求，民众参与热情的高涨，建立协商在决策之前的刚性约束，并进行以突显“囊括一切界别（阶层）”的特性的界别设置调整，重点容纳体制外或边缘性群体。在第三个层面上，政协制度要在手段方法上有创新的变化。例如抢占民意权威制高点，建立民意调查中心；试点政协委员激励机制，实行奖罚分明的问责制度；发挥民主监督的效能，需要厘清民主监督与参政议政的制度边界，建构民主监督的制度平台，等等。

1.进一步树立“包容分歧、尊重差异、转化冲突、达成共识”的履职理念

社会结构的多样化趋势凸显了人民政协的制度作用。作为统一战线组织，社会越是多样化，统一战线的作用就越显重要。1945年，毛泽东在为党的七大所作的大会结论中，从党的领导角度分析了言论差异的好处：“……这些材料无非是两种：一种是错误的，一种是正确的。正确的收集起来，错误的也收集起来，都把它当作原料……知无不言，言无不尽；言者无罪，闻者足戒；有则改之，无则加勉……只有这样，才能团结同志，统一意志，集中意志，形成高度的集中。”当今社会，不同的意见的确可以使我们受益良多，所以我们不仅允许不同的意见存在，还要有包容这些不同意见的制度性设计。人民政协制度正是要体现出这样一个功能，从允许异议到包容分歧，再到尊重差异，达到转化冲突和达成共识的目的，反映出我们的制度理念不断进步，更反映了制度设计对现代社会多样化的积极回应。

2.人民政协要进一步强化民主监督职能、拓展民主监督的渠道

2006年颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中设定了民主监督的基本形式：政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员。

现阶段要发挥民主监督的效能，需要厘清民主监督与参政议政的职能边界。人民政协民主监督是一种非权力的政治监督，是一种柔性的监督。而监督制度总体上是一种刚性的制度监督，在处理刚与柔的矛盾中，存在着边界设置的问题。若超越边界就会使民主监督发生变态，从而影响到整个政治体系的稳定。而若民主监督的制度化不足，又会使民主监督形式化、空疏化。因此，要发挥民主监督的效能，需要厘清民主监督和参政议政的制度边界，建构民主监督的制度平台。鉴于中共强大的组织力量与执政地位，民主党派对中央的监督，必须建立一套有效的监督——反馈——评价的激励机制，这一机制的核心是执政党对民主党派的监督能及时回应，从而形成良性的互动，以保证把民主党派的话语权化为有效的政治影响。

建构民主监督的制度平台，一是建立民主评议制度，让人民政协有计划、有步骤地组织相关政协委员对党政工作开展专项的民主评议和监督。通过召开集中评议会议，听取被评议单位负责人的工作汇报，听取民主评议组成员的意见，让民主评议制度化、规范化。二是完善特约人员制度。特约人员的聘用应由受聘单位向统战部门提出申请，统战部门根据职能要求联系相关民主党派，由统战部协同候选人所在党派向受聘单位推荐。把特约人员对受聘单位的监督纳入单位年度目标考核体系。

3.人民政协要将政治协商纳入刚性的决策程序

人民政协的政治协商并不局限于党际之间。从目前的制度设计上来看，四套班子中，党、政府和人大都是政策的制定主体，只有政协具有政治协商、民主监督和参政议政的职能，不是国家的权力机关，没有政策制定权，也因此被认为是“献策不决策、立论不立法、参政不行政”的机构，仅仅通过参与对党、政府和人大的重大决策的协商讨论提出意见与建议，对决策的过程发挥“软约束”作用。但该项制度的生命，在于进入决策、影响决策的刚性程度。目前，在国家政治生活中，“把政治协商纳入决策程序”已逐步形成共识，但在现实政治生活中，政协的社会影响主要是通过每年一次的“两会”来实现。整个的政治运作过程是人民政协在决策前进行协商、人民代表大会通过投票选举决策、政府在决策后执行、司法机关在决策后司法。这个过程每年只有一次，要实现公共决策的科学化、民主化，重中之重就是把协商纳入决策程序，协商在决策之前，并形成刚性制度加以确立。政协组织也应主动坚持政治协商“三在前”和“三在先”的原则，即重大的决策主动协商或征求意见在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前；制定经济和社会发展中长期规划要先协商后决策，有关重要人事安排、重大建设项目及事关人民群众生活的重要问题先协商后决定，出台地方性重大政策先协商后定案。

只有把“政治协商纳入决策程序”建设成为刚性的制度，才能够更好地应对新的社会结构的变迁所带来的挑战，并通过协商来推动公共决策的民主性和科学性，减少公共政策制定的失误。这项刚性的约束还意味着政治协商不会因领导人的认识程度和开明程度而改变，更有利于把政协制度嵌入政治体系中，从而进入公共政策的制定中去，影响到中国微观政治的领域中去。

4.人民政协的界别设置，应为社会各界的利益表达提供了制度保障

人民政协是实现民众的利益诉求和政治诉求的平台。但现有的界别设置未能有效地反映日益变迁的社会结构的分化，很多群体如农民工，因缺乏表达自己利益的组织而失去参加政协的资格。由于政协没有很好地搭建利益表达、政治沟通的平台，导致大量非制度化渠道的出现。由于利益表达渠道不够通畅，民众表达的平台让渡于网络，等等。

以界别构成为组织特点的人民政协，所体现的正是社会各界别各方面的意见和要求，可以为及时公正地化解各种冲突和矛盾提供制度支撑和制度保障。人民政协适应社会变化的当务之急是如何应对社会结构的新变化来调整和发展界别。人民政协的界别来源于社会，随着经济结构和社会结构的发展和变迁，人民政协的各个界别也不断地进行调整。

以南京市政协为例，存在界别设置的覆盖面不够全面、界别委员构成不够合理等现状。政协界别设置没有更好地反映中国社会不同利益群体，特别是底层群体的利益诉求。据2010年相关数据统计，南京市从业人员457.8万人，其中农民51.3万人，占总数的11.2%；产业工人174.8万人，占总数的38.1%。这两个阶层占南京从业人员总数的49.3%。我们虽然有农业农村界别、工会界别，但其成员并不能完全代替农民、产业工人这一社会阶层。另外，自由职业人员、进城务工人员是一个庞大而复杂的群体，据2011年底的统计，进城务工人员有74万人，而且这个群体数量也在逐年递增，现如今我们缺少这样的界别设置。另一方面，部分界别委员构成也不够合理。经济界的委员并没有包含各种经济成分的代表，没有涵盖各种经济组织结构；社会福利和社会保障界别的委员，缺少社会服务和非政府组织的代表人士。这样的界别设置和委员的构成显然和社会实际状况是不一致的。

因此，人民政协应在继续完善党际间协商制度的基础上进一步扩大社会民主协商机制，增加“两新”组织界别，加强国家与社会组织和公民之间、社会组织之间、公民与社会组织之间的民主协商，丰富协商内容和形式，使人民政协成为名副其实的“囊括一切界别（阶层）”的制度平台。

5.推进政协委员的产生渠道的民主化，以增强其代表性

目前，作为代表各界别的政协委员在入选协商的过程中民主性还不够，存在着力度弱、范围窄、渠道少等问题。《中共中央办公厅关于各级政协人士安排问题的通知》中关于提名推荐、协商确定建议名单的具体表述为：推荐全国委员会委员名单，由各党派中央、各人民团体、无党派民主人士、各个界别协商提出。在地方的全国委员会委员，由各省、自治区、直辖市协商推荐。“对各方面提出的推荐名单由中共党委组织有关部门进行综合平衡，反复同各推荐方面协商形成建议名单”。实际工作中，通常是由各地方党委组织、统战部门在收集人选提名、推荐和汇总后，形成建议名单，由统战部与各民主党派、无党派人士、人民团体和社会各界的代表人士进行小范围的协商基础上，征求同级政协党组的意见。这种协商方式实际上不能充分反映各党派、无党派人士、人民团体和社会各界的意见和建议，社会各界对政协委员人选基本上没有提名和推荐权。一些基层单位和行业部门推荐委员的民主程序不够完善，有的单位没有经过民主推荐程序，只是由单位领导直接指定人选，使有的委员在界别中缺乏代表性。

在这种方式下产生的政协委员，作为利益代言人的意识很弱。一些政协委员界别意识淡薄，平时很少与自己所代表的界别的社会群体沟通。因此，其提案、发言、建议不能很好地代表本界别的利益诉求。政协委员也无法知晓自己的角色定位。有人说，来自青联界别的政协委员，却很少关注超过1亿人的上个世纪80年代出生的新生代农民工的权益。并形象地描述政协委员的构成体现为“三大”：即“大官”、“大款”和“大腕”。也就是说行政官员多、老板多、明星多。因此，人民政协的机制改革不仅要调整界别，以适应社会结构的变化，还要改革委员的产生方式，适应多样化社会的参与需求，切实使政协委员成为民众利益的代表。

6.人民政协应设立权威的民意调查机构，切实成为执政党的民意基础，营造科学决策的基础环境

有人说，如果说人民代表大会是以社会的横向结构为基础，那么，人民政协则是以各族各界各党派的纵向结构为依归，去寻求制度支持的。这种横向结构和纵向结构的相互交织和互为补充的民意基础，从法理上讲，是可以使我国的政权置于坚实的立体的社会基础之上的。但是，不可否认，人民政协关于民意制高点的作用尚不明显。由于我们的人大、政协的制度平台未能有效地承担起民意表达的功能，无序的虚拟网络成了当下中国社会的“民意”聚集地。因此，人民政协要成为未来推动中国民主政治发展的重要动力，一方面，要在政协的功能层面不断提高其科学化水平，增强其工作的有效性；另一方面，要在政协的制度层面上逐步拓展其合法性标准，提高民众对政协的认同度。

有人曾提议，应进一步扩大人民政协的职能范围，在人民政协现有的三大职能基础上，增加民意表达的功能。这个建议既有新意，也有丰富的理论意蕴。虽然职能的拓展需要经过较为复杂的认定程序，但我们在现有的职能范围内，完全能够使民意汇集和民意表达作为人民政协切实履行政治协商、参政议政、民主监督三大职能的前提性工作。实际上，我国社会结构深刻变化、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，必然会形成复杂的社会阶层分野和政治诉求划分，如何把来自各个方面不同的社会见解和利益诉求有序地汇集起来，并加以引导，也是社会主义民主政治建设面对的现实难题。在现实状况下，公共政策执行不力、公共产品供给不均、社会风险控制不准、社会舆情把握不清等现象屡有发生，政府领导拍脑袋作决策、情绪化下命令的状况仍然无法完全克服。这些问题的根本解决，不能完全局限在政府执行者的工作作风的改进，还要在提供良好的决策环境方面下功夫。

各级政协机关可设置专业化的民意调查部门，通过有效地收集和分析有关的信息，为党和政府管理决策部门制定有关的战略和策略提供基础性的数据和资料，也为参政议政者、新闻媒体、社会公众提供具有较强公信力的民意信息。当前，比较突出的问题是，面对日益复杂的社会政治生活，我们缺乏适合对社会风险作整体判断、对民意走向作准确分析、对公共生活动态作有效控制等可资决策的民众主观信息。诸如电子网络、事务部门或街谈巷议等个别渠道传播的民意信息，不仅准确性受到扭曲，其潜在影响由于信息的发散式传递而难以估计和控制。因此，人民政协应当成为权威的民意来源，也承担起民意传播过程中政治控制的责任。可以预见，人民政协的民调部门将进一步体现政协制度的民主政治价值，在促进政协成为民意表达的机关方面显现出独特的功能。人民政协经常性的民调信息供给，将作为政协制度在今后一段时期内重要的制度产出而赢得社会的关注。

（王云骏：南京大学党委统战部部长，教授；孙海燕：南京大学政府管理学院博士生）

责任编辑：张功杭