劳资冲突中的政府角色与政府治理

顾 潮

劳动关系是最基本的社会关系，也是最现实的社会关系，与经济社会的发展状况密切相关。在社会转型期，涉及用人单位与劳动者利益关系和利益诉求的矛盾正越来越多地通过劳资冲突表现出来。从《劳动合同法》实施五年的情况看，在劳动关系总体保持平稳运行的同时，其冲突形态呈现出若干新的特点：一是总量大，增长快。劳资冲突正在进入易发期和多发期，劳动争议纠纷呈现高位运行和持续增长态势。一些涉及群体性劳动关系的问题溢出企业，凸现在社会层面。二是触点多，燃点低。引发劳动关系纠纷的原因方方面面，同一争议纠纷中往往集合多项主张，反映出劳动权利义务关系的综合性及日益复杂化的趋势。三是外因多，处置难。劳动关系运行越来越多地受到经济社会等外部不可控因素的影响，特别是两难性问题明显增多。譬如，如何处理在周期性市场经济波动下用工需求不稳定与稳定劳动关系立法宗旨的矛盾；如何处理用人单位小型化、多样化趋势与劳动立法规定统一性的矛盾，等等。

劳动关系领域出现的许多新情况、新问题，是各类因素叠加影响造成的。但在推动问题解决的过程中，以政府为主导的劳资冲突治理系统应当有所作为，且可以大有作为。

一、解决劳资冲突过程中的政府的定位

政府在劳资冲突管理中应该承担什么责任？责任的内容是什么？责任的边界在哪里？对这些问题必须加以明确。如果界限不清、责任不明，政府在劳资冲突治理中的责任就难以落实，劳资冲突治理就很可能失败。从政府的职责能力、劳动者的期待和社会管理现状看，政府在劳资冲突治理中应当承担主要责任，发挥主导作用。

从政府的职责能力看，控制和战胜劳资冲突，是政府公共管理题中应有之义。在风险社会，就业是社会稳定的积极防线，维权是社会稳定的平衡防线，社保是社会稳定的兜底防线。由于政府掌握着大量的社会资源，享有制度安排和制度实施的合法权力，拥有层级化、专业化的政府组织体系，因而具有强大的社会动员能力和整合能力，这是任何非政府组织和个人所无法比拟的巨大优势。当前，中国正经历着“经济转轨、社会转型”的关键时期，在社会发展序列谱上恰好对应着“非稳定状态”的频发阶段。劳资冲突的广泛影响性和严重破坏性不仅会危害经济社会的正常发展，而且直接威胁到社会稳定。这就决定了市场机制和非政府部门不可能彻底干预和消除冲突的影响。因此，政府必须担当劳资冲突治理的主要角色。特别是当劳资冲突对公共安全构成威胁时，政府更应当责无旁贷地承担起治理责任、领导责任和主要责任。

从劳动者的期待看，作为社会弱势群体，一旦发生劳资冲突，他们对政府的期待是迫切和理想的。在劳动关系市场化运行的状态下，从劳动关系矛盾的客观存在到劳动关系风险概率的积累，是一个渐进的过程，也是一个隐蔽的过程。劳资冲突的制度预防只能对冲突的发生起到减少和预防作用，却并不能完全阻止。尤其当劳动关系运行风险超过临界点变成现实冲突时，企业的生产经营活动将受到影响，社会的公共生活秩序也有可能被破坏，甚至触发长期形成的社会痼疾，形成冲突的叠加效应，导致更大范围、更加复杂的公共冲突，产生较大的社会危机。市场机制、企业和劳动者都难以承担化解这一危机的使命。因此，在劳资冲突治理中，如果政府措施不当，不仅会造成公共利益的损失，更重要的是，会造成企业和劳动者对政府信心的减弱，甚至直接影响到人们对政府合法性和管理能力的认同。

从社会管理的现状看，由于转轨时期市场体系不发达、市场机制不健全、社会自我管理的功能不完善，政府必须履行一些原本应该由市场或社会完成的职能。现阶段，政府的管理空间在收缩，当事人双方协调的空间在扩展，政府从“一线管理”退下后留下了相当大的“真空”。在市场经济比较发达的国家，这个真空是由工会和雇主组织等非政府组织来填补，而我国目前劳资双方主体的发育和组织程度均处于幼稚阶段，尚不具备政府的资源优势和社会权威。尤其在全球性“强资本、弱劳动”的国际背景下，在劳动关系力量对比明显向资本倾斜和就业压力巨大的现实条件下，公权力的盲目退出或者不当退出对构建和谐的劳动关系有害无利。因此，对于劳资冲突，政府面临的不是“管与不管”的选择，而是“怎样管”的问题。已退位的政府要走出“不必管、不该管”的认识误区，在大力培育非政府组织的同时，还应担负起公共管理的责任。通过提供有效的公共产品和公共服务，为劳资冲突治理创造有利条件；通过严格的监管措施和有效的干预机制，对已经失衡的劳动关系进行调节与平抑。

二、政府治理劳资冲突面临的挑战

《劳动法》，尤其是《劳动合同法》颁发实施以来，基本构架了具有中国特色的劳动关系法律制度体系，不仅推动了劳动合同和集体合同制度的普遍建立，总体上保持了劳动关系的依法运行和整体稳定，而且还明确地规定了政府在实施劳动合同制度中的监督检查职责，界定了政府管理劳动关系事务的具体路径。但也需清醒地看到，劳动关系是经济社会变化的风向标和晴雨表。在经济结构转型、社会矛盾凸显和利益诉求多样等相互交织的背景下，劳动关系运行总体将呈现复杂多变的态势。

面对劳动关系的新情况、新特点，政府治理劳资冲突还存在诸多薄弱环节，集中表现为三个“不适应”：一是工作手段与工作形势不适应。在劳资冲突特别是集体劳资冲突进入“高发期”的新形势下，柔性调处劳资冲突的制度设计不到位。目前，主要依靠人力资源社会保障监察执法和劳动争议仲裁处理等刚性、事后救济措施。二是组织体系与工作要求不适应。现阶段，劳动关系涉及群体由过去以国有集体企业及其职工为主转为城乡各类经济组织及其从业人员，但没有相应形成上下衔接的政府管理和服务系统，工作触角“下”不去。在街道、社区和乡镇一级，对遍及城乡的私营企业和个体工商户等新经济组织普遍存在劳动用工信息盲区、管理盲区。三是队伍建设与工作任务不适应。受经济、体制等因素的制约，在劳资冲突发生时，政府调集资源的能力不充足和应对冲突的机制不健全。以劳动争议调解仲裁委员会为例，尽管法律对其设立原则、工作职责有明确规定，但机构性质、人员编制、资源保障却没有相应的配套规定。

三、劳资冲突中政府治理的有效方式

尽管罢工等激烈形式的劳资冲突在西方发达国家屡见不鲜，但这些冲突都没有发展为连续性的、针对社会体制的暴力性对抗。一个重要原因就在于，这些国家采取多种形式，有效实施劳资冲突治理。这对于处在转轨时期的我国政府而言，值得借鉴。

正确树立冲突治理意识。在相同的社会背景下，不同的政府行为对同一个劳资冲突可以导致截然相反的结果。政府行为不当，微小的不满也会被强化为极端事件；成熟的政府行为下，强烈的冲突也可以被消解、融入到体制内解决。因此，考量政府管理成效的一个重要标准，不在于有无劳资冲突，而是能否有效化解劳资冲突。各级政府对劳动关系风险和劳资冲突既不可掉以轻心，又要避免过度紧张，辩证地对待劳资冲突现象。掌握冲突管理知识，提高冲突处理技能和面对冲突的心理素质，以主动介入、积极干预的姿态面对劳资冲突，不推诿、不回避，必要的宽容和消解是维持劳动关系稳定的重要保证。特别是对劳资冲突中出现的边缘性、个案性、枝节性问题，宜疏不宜堵，更不宜动用专政力量。

大力构建冲突治理机制。在现代社会，劳资冲突是一种常态现象，在今天的中国社会也不例外，防患于未然永远是冲突管理最基本和最重要的要求。政府除了完成常规性的劳动用工管理和公共服务外，最主要的任务之一就是预见各种可能发生的劳资冲突，并采取有效手段对所预见的冲突予以治理。任何劳资冲突的发生都具有一定的前兆，而在第一时间获取信息是冲突治理的基本技能。《劳动合同法》明确赋予了人力资源社会保障行政部门监督管理劳动合同制度实施的工作职责，并设立了职工名册备查制度。人力资源社会保障部门应当切实强化对劳动合同制度执行情况的监督检查，以建立健全劳动用工备案制度（企业与人力资源社会保障行政部门之间）和职工名册制度（企业与劳动者之间）为基本平台，依托金保工程和信息技术手段，通过信息源、数据库管理，对用人单位的劳动合同签订、履行情况进行实时监控，这是成本最低、最简便的治理冲突手段。通过不同信息的筛选比对，真实反映劳动关系的变化情况，及时发现异常波动，掌握劳资冲突的动态变化，监测冲突发生的概率和趋势，分析冲突可能产生的负面影响，对冲突的形态进行分类，划分等级，并为每一类别或级别的冲突制定具体的处理战略和战术。一旦发生冲突，可迅速启动应急机制，明确指挥、协调和控制的组织机构与工作责任，落实资源保障措施，强化与媒体的沟通管理，尽最大可能控制冲突局面，减少冲突的负面影响。

切实改进公共管理方式。2008年以来，劳动用工领域一系列新法、新规的颁布实施，进一步规范了劳动用工秩序，更多的企业开始接受“依法用工是最低成本，违法用工是最高成本”的法制理念，明目张胆的劳动违法行为明显减少。为适应这一新变化，政府应当及时转变管理方式和工作职能，重心下移，关口前移，推进协调劳动关系工作进基层、进企业。特别是对劳动密集型制造企业和小微企业，要指导督促企业建立健全劳动合同制度，规范用工管理行为。当前，尤其要促进企业建立健全工资分配的决定机制、正常增长机制和支付保障机制，从源头上将劳资纠纷和法律风险降到最低限度。与此同时，还应当看到，目前，我国以个别劳动关系为基本劳动形态，即劳动者是以个体的身份出现在劳动关系中。但随着劳动者团结意识的增强和工会组织的建立健全，特别是随着互联网技术的发展，信息、舆论以更加低成本和便捷的方式传播，集体劳动关系将得到进一步的发育，当前大量出现的群体性劳资冲突即是明证。集体劳权发展规律充分说明了将集体劳动关系纳入制度内调处的重要性，这就要求各级政府改变“一对一”解决劳动关系矛盾的传统做法，建立健全集体劳动关系协调机制。即在企业层面，大力推进集体协商、集体合同制度，引导劳资双方开展积极的对话，增强彼此间的信任和共识；在社会层面，有效建构由政府、工会和企业代表共同组成的协调劳动关系的三方机制，使之成为劳资双方进行利益博弈的制度安排和重要平台，保证利益相关方都有表达利益诉求的渠道，都有合法实现正当利益诉求的保障。

积极创新行政调解机制。我国劳动法律规定，解决劳动争议的渠道是“协商——调解——仲裁——诉讼”。2006年8月，《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》和2007年《劳动争议调解仲裁法》的颁布实施，突出了保护劳动者诉权的司法程序，进一步肯定了多形式调解在劳动争议处理机制中的作用。因此，当事人在劳动争议的仲裁申请期间，可向有关组织和部门申请权利救济，而不会妨碍或者制约其诉权的行使和保护。这个规定对推动行政调解制度的建立具有非常积极的作用。实现调解方式的行政化、区域化，摆脱企业化，是许多西方国家的经验。在劳动关系当事人申请劳动争议仲裁之前，增设权利救济渠道，用行政调解方式解决劳动纠纷，有利于应对劳动纠纷大量增多的压力，发挥“防火墙”和“过滤池”的作用；有利于政府作为具有公信力的第三方，及时主动地发挥斡旋、调停的作用，创新和丰富人力资源社会保障部门协调劳动关系矛盾的手段；有利于弥合当事人的感情关系，不至于发生劳动者“赢了官司，丢了饭碗”的尴尬；有利于解决职工个体维权成本过高的问题，可以为当事人提供低成本的解决劳动关系争端的帮助。行政调解制度作为一种探索，现阶段可以人力资源社会保障行政部门为主导，以协调劳动关系三方机制为依托，融合政府、工会、企业代表组织乃至律师等社会力量各自的专业优势，在市一级层面先行启动。目前以积累经验为主，侧重对因集体协商和签订集体合同发生的争议进行行政调解，以后逐步拓宽受理范围，对非诉劳动纠纷特别是群体性、突发性劳动纠纷进行主动调解和个案干预，使行政调解真正成为新形势下协调劳动关系矛盾的新制度。

不断完善争议调处机制。当前发生的劳资冲突事件具有明显的转型期特点，当事人的诉求集中于利益性争议、经济性争议，而非政治领域。因此，应当建立起以当事人自主协商为基础，以调解和仲裁为主导，以诉讼为辅助的多层次、多渠道的劳动争议处理体制。企业作为劳资冲突的发源地，在预防、化解劳资冲突方面要发挥更大、更有效的作用。譬如，健全完善由劳动者代表和企业代表共同组成的劳动争议调解委员会，提高调解人员的专业水准和公信力，推动企业与劳动者的对话与沟通，鼓励企业和劳动者自主协商解决劳动纠纷，把大量的劳资冲突解决在企业内部，承担起“第一道防线”的作用。在企业外部要突出仲裁特色，建立健全仲裁和诉讼有机衔接的劳动争议处理体制。重点推进劳动争议仲裁机构实体化建设，在劳动争议处理委员会下设实体性的劳动争议处理机构——劳动争议调解仲裁院，三方组庭，三方审理，三方合议，保证劳动争议仲裁的独立、公正和高效，真正发挥仲裁灵活、快捷、低成本的优势。进一步完善改进调、裁、审衔接机制，做好劳动争议仲裁调解与社会调解的对接，加大劳动争议仲裁立案时、开庭前、庭审以及庭审后的调解力度，将调解贯穿于劳动争议案件审理的全过程。建立完善与人民法院的工作协调机制，疏通救济渠道，使诉讼成为处理劳动关系疑难复杂案件的兜底程序和监督程序，减少劳动争议处理的诉讼化。

打造高效监察执法机制。政府对劳动基准的实施进行监督和监察是国家公权介入、平衡和补救劳动关系强弱主体矛盾而建立起来的一项法律制度。通过对违法行为依法进行行政处理或行政处罚，强制企业遵守人力资源社会保障法律法规，有效遏制劳资冲突。适应形势、任务的变化，应当积极探索建立省级劳动保障监察机构督察制度和省级以下垂直管理的人力资源社会保障监察组织体系。通过上下联动抓大案、办要案和统一组织专项执法、抽查、案件通报等形式，排除地方保护主义干扰，提高人力资源社会保障监察执法能力和水平。完善劳动保障监察员管理制度，逐步建立和形成监察员专业级别等级，按照职业化和规范化的要求加强业务培训，促进监察工作的规范管理，实现监察职能统一、机构统一、证件统一、执法文书统一、监察标识统一、着装统一，履行好国家人力资源社会保障监察权，为维护和谐劳动关系提供有力的执法保障。此外，还应当从国家层面采取积极的立法和制度措施，强化劳动执法的法律地位和权力，在组织机构、人员编制、经费支持等方面给予进一步的重视和保障，从根本上解决“硬法软执行”的问题。尽快制定和出台《劳动监察法》或《劳动监察条例》，用法律保障劳动执法的各项权力。这些权力包括：调查权，即劳动监察人员无条件地进入工作地点进行检查的权力；检查权，即检查用人单位工资、工时、工作手册、工作细则和其他劳动条件方面的账簿、支付记簿、劳动合同等书面材料，以及被监察单位涉及劳动条件、劳动定额等的物品材料；请求协助权，即劳动监察人员在必要时有请示司法机关进行协助的权力；处罚权，即授予劳动监察机构对严重违法企业实行严厉处罚的权力，包括罚款、责令停业、吊销营业执照、封闭工厂等。