多元协作：基层政府创新管理的新战略——以苏州、淮安为例

金太军 赵军锋

多元协作：基层政府创新管理的新战略——以苏州、淮安为例

金太军 赵军锋

基层政府是社会管理的直接负责者，社区是社会管理的落脚点，二者之间的互动决定基层社会管理的成效。本文以“苏南”苏州太仓的“政社互动”模式和“苏北”淮安的“助保工程”基层政府创新社会管理为例，探讨多元协作这一社会管理创新的发展趋势。

一、太仓、淮安创新社会管理的成功尝试

基层政府与社区的矛盾在社区层面表现为“职能行政化”与“财力自给化”之间的抵触。这种矛盾一方面导致社区的角色冲突，在职能上是“行政组织”，在财力上却是“自治组织”；另一方面，又造成了基层政府与社区之间关系混乱。

太仓市的“政社互动”模式为解决这一难题提供了可供借鉴的、有意义的探索。“政社互动”是政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的简称，主要是通过政府行政权力的自我约束，实现基层自治组织的权力归位；通过基层自治组织自治能力的提升，实现与政府行政管理的承接互动。首先，在界定多元协作主体的基础上，对基层政府、基层自治组织和社会组织之间的关系进行设计，建立“城市—社区”体制（见图一）。其次，建立联系纽带，确定协作类型。包括建立群众利益表达的长效机制；通过网络平台建立政府与社会之间的有效衔接、共享信息，形成信任与协作关系；同时，运用报刊、广播、电视、网络等媒体，加强宣传引导，形成良好的舆论氛围。“政社互动”的“多元协作”属于契约关系，即政府利用服务合同建构多元主体之间的协作关系。最后，明确协作责任。在“多元协作”中，每个主体都是行为者或社会管理的参与者，如何明确不同主体的不同责任，成为构建社会管理“多元协作”长效机制的关键。太仓市“政社互动”社会管理创新实践被中央和省市媒体广泛报道，被专家学者评价为我国行政改革的“第二次革命”。太仓市也先后荣获全国农村社区建设实验全覆盖示范单位、全国和谐社区建设示范城区（市）和全国村务公开民主管理示范单位等称号。太仓市“政社互动”模式从本质上讲，是通过改变权力配置格局实现社会管理机制的创新，即是权力创新和机制创新的“二合一”。

图一：太仓市“城市—社区”衔接机制

为解决淮安市区改制企业下岗失业、特困群体“养老保险缴费难”问题，让这部分群众老有所依、老有所养，淮安市积极探索、大胆创新，首创了全国领先的财政“助保工程”。淮安市社保中心从政策上寻求突破口，从扩面征缴上寻求支撑，集思广益、创新举措。成立淮安大众助保基金会，并由其负责从银行贷款；政府拿出少部分资金用于支付贷款利息，为困难群体缴纳养老保险费。通过财政注资成立公司，实现运行手段市场化；财政提供全额贴息，实现特困群体续保零负担。财政“助保工程”体系完整，实现特困群体全覆盖，从机制上解决了困难群体养老保险续接问题（见图二）。

图二：淮安市“助保工程”多元协作结构图

在“助保工程”的“多元协作”结构中，包括三种类型的角色：第一是政府，通过经济工具、政策工具和管制工具进行利益综合和信息沟通，协调各方需求和利益，处于枢纽地位。第二是民间组织，对助保申请人的资格进行审查，并与银行合作，从助保人员退休养老金中扣还贷款，是助保对象和银行之间的联系纽带。第三是企业，包括银行和贷款担保有限公司。贷款担保有限公司为特困群体提供担保，使银行和助保对象之间建立一种契约关系，起中介和桥梁的作用，从本质上来讲还不是纯粹意义上的“企业”；银行为助保工程提供资金，是系统运行的关键，是“多元协作”结构赖以建立的基础。

通过以上分析，我们可以看出：首先，社会管理主体日益多元化。社会管理创新的主体不再仅仅局限于基层政府，社区自治组织、民间组织、企业以及公民个人都成为社会管理创新的参与者与合作者。其次，基层政府与诸主体之间的关系日益多元化。不再仅仅局限于以前的行政关系或管制关系，契约关系、对话关系、信任关系等互动方式的出现表明政府与社会之间的关系变化。再次，制度的规范和信息的交流日益成为多元主体衔接的有效纽带。最后，虽然社会管理创新呈现出“多元协作”的发展趋势，但是发展路径并不是唯一的，关键是要与当地的发展需求相契合。这在一定程度上表明，经济发展水平与社会管理创新路径和社会管理创新的内容存在一定的相关性。

二、“多元协作”：基层政府社会管理创新的趋势

面对转型社会的常态问题和风险社会的非常态问题，各种挑战和应对挑战的方式也比以往更加纷繁复杂。单一的政府统管机制已经不能满足快速变革的社会需求，尤其不适宜处理常常要超越组织边界的问题。多元主体的利益诉求和参与欲求日益高涨，政府不再是唯一的社会管理者和公共产品的提供者。这要求变革我国原有的“政府包揽式”社会管理模式，提高多元参与水平，形成“多元协作式”社会管理格局，维护社会稳定，实现社会和谐。

1.“多元协作式”社会管理的内涵

“多元协作式”社会管理包含两个层面：一是管理主体的多元；二是管理工具的多元。

管理主体多元是建构“多元协作式”社会管理格局的必要条件。它包括两个维度：一是多元的异质性。“多元主体”的内涵不仅仅包括中央—地方、地方—地方和地方内部各职能部门，还包括基层群众自治组织、社会组织、企业与公民等不同性质的非行政主体。二是多元的一致性。虽然“多元主体”性质类型差异很大、利益诉求各不相同，但却是有一致性。那就是必须通过一致的协作实现各自利益，增进公共的利益。这要求“多元主体”在协作中“多而不乱”，需要通过各种联系纽带缔结各种协作关系，实现“多元协作”中的秩序。

管理工具多元是建构“多元协作式”社会管理格局的充分条件。这里的管理工具是指“多元主体”之间的连接纽带和协作关系。连接纽带是指“多元主体”建立沟通渠道、协调各种活动的方式，一般包括两种类型：信息化方式和制度化方式。协作关系是“多元主体”在连接纽带的基础上围绕目标所形成的一种治理结构，它确定了不同主体在“多元协作”社会管理格局中的功能、作用和价值。一般包括契约关系、对话关系和信任关系等。契约关系是指通过服务合同确定多元主体在协作中的职责权限。对话关系是指多元主体之间通过沟通多样化、交流常态化、反馈高效化和监督立体化形成的多面向互动格局，多元主体之间的功能、作用和价值是在这一互动中逐渐建构和完善的。信任关系是指多元主体通过信息交流、制度规范和文化融合，寻求社会心理认同，实现公共服务共享。

2.“多元协作式”社会管理的特征

“多元协作式”社会管理具有发展性。一方面，多元主体是不断变化的，而且多元主体的协作能力、联系纽带也是不断发展的。另一方面，外部环境是不断变化的，这就决定了“多元协作式”社会管理的目标、内容、路径和关系也必须“与时俱进”，随着环境而变化。这是“多元协作式”社会管理保持生命力的关键。

“多元协作式”社会管理具有规范性。“多元协作式”社会管理的联系纽带是以信息化或制度化为基础的，一方面，强调运用技术手段整合多元主体的有效资源；另一方面，强调运用制度规范多元主体的权限、方式和关系，把多元主体的职能和价值、权利和义务用制度确定下来。从而运用信息手段的公开性和高效性、制度手段的规范性和普遍性有效地约束权限、协调关系。

多元协作式”社会管理具互动性。“多元协作”中的各主体之间存在着相互依存、相互作用的关系，每个主体的功能发挥都有赖于其他主体之间的协调配合，任意主体的不协调都会影响整体功能的发挥。因此，必须加强多元主体之间的互动与整合，实现多元主体之间的良性互动。

3.“多元协作式”社会管理存在的问题

管理理念滞后。一是主体意识不到位。在调研中发现，一些基层干部认为社会管理的主体仅仅是政府，社会组织、企业以及公民等都是被管理的对象，不欢迎甚至排斥社会力量和市场力量参与社会管理，限制了社会管理的创新能力。二是服务意识不到位。一些基层政府在社会管理中行政思维泛滥，习惯性采取行政命令、强制方式与社会组织或企业打交道，缺少为社会服务、为企业服务的意识。三是合作意识不到位。一些基层政府简单地将管理理解为“管控”，不断加大对社会的控制力度，采取严厉措施对所谓不稳定因素严管重罚，结果只能是“治标不治本”、“按下葫芦起来瓢”。

管理制度滞后。一是公民的有序政治参与制度建设滞后。我国的人民代表大会制度、政治协商制度、群众自治制度、信访制度等都规定了公民政治参与的权利、原则、程序和形式等，但是由于缺乏相关的配套措施和具体的操作机制，使制度性的政治参与成本高昂，绝大多数政治参与制度仅仅停留在文本意义上。二是公民的利益表达制度缺失。没有顺畅的利益表达机制，就不可能出现公民有序政治参与的局面。由于公民利益表达制度供给滞后，公民的利益诉求无法通过制度化的政治参与得到有效满足，就必然会出现各种各样的非制度化政治参与方式，激化了公民与政府之间的矛盾，导致社会逐渐失序。

三、建构“多元协作式”社会管理格局

社会管理创新的关键是理顺政府与社会之间的关系，实现两者的和谐互动。因此，以基层党组织为核心，以基层政府为基点，以社区自治组织为纽带，凝聚社会各方力量，建构“多元协作式”社会管理格局成为基层社会管理创新的必然选择。

大力推进基层党建工作，以基层党建创新带动基层社会管理创新。基层党组织是党在基层社会管理中的领导核心，因此，基层党建创新是基层社会管理创新的原动力。基层党建创新应该以服务社会为宗旨、以科学发展为导向，通过组织创新和机制创新，实现基层党组织的可持续发展，搭建基层党组织与社会多元主体的协作平台。组织创新需要有效整合党在基层的组织资源，逐步建立覆盖广泛、科学发展的基层党组织体系，重点加强民营企业、社会组织、新市民和流动人口中的组织覆盖和工作覆盖。机制创新的关键是完善基层党建工作运行机制，把党建工作要求与基层社会发展任务有机结合起来，通过完善选拔考核机制、培养激励机制和支持保障机制增强基层党组织的凝聚力和生命力。

转变基层政府职能，规范基层政府行为，保障社区自治权利。依照法律、法规厘清基层政府与社区自治组织之间的职责权限，凡属社区自治组织依法负责的职责事项，由社区自治组织自主管理；凡属基层政府行政职责范围的工作，不得随意分配给社区自治组织。可以尝试将基层政府与社区自治组织之间的行政管理关系转变为“契约协作”关系，通过签订《社区自治组织协助政府管理协议书》明确双方的权利和义务。可参考太仓“政社互动”的模式，按照“费随事转、权随责走”的原则，对需要自治组织协助管理的事项，推行“一揽子契约服务”，基层政府按照协议要求落实经费、设施和条件保障，对没有法律法规依据的，社区自治组织可以拒绝承担。这不但有助于提升基层自治组织的积极性，而且有利于维护社区自治组织的自治权利，实现了基层政府与社区自治组织之间的有机衔接。

创新社会组织管理，充分发挥社会组织的作用。

基层政府要培育多元化的社会组织体系，加快社区自治组织建设，进一步完善社区自治组织体系；并重点培育公益类、慈善类和服务类社会组织，充分发挥它们在反映不同诉求、维护弱势群体权益、满足公共服务多元化需求方面的重要作用。合法的社会组织是公民利益聚集和利益表达的有效途径与维护社会稳定的重要平台，如果引导得法，可以丰富基层政府的社会管理方式，促进社会和谐。淮安市的“助保工程”以社会组织“大众助保基金会”为依托，通过银行贷款、社会捐助和政府贴息等方式募集助保基金，帮助无力缴纳养老保险费的特殊群体解决养老保险接续问题。短短五年时间里，已为5631名助保人员办理贷款，发放贷款2934万元，已有82名助保人员顺利退休，享受到助保惠泽。

以社区为基础，因地制宜创立社会企业。以社区为法人主体和管理主体，因地制宜创立社会企业，以企业的模式经营公益性组织，盈利部分实行“三三制分账”，三分之一用于企业发展，三分之一用于社区治理，三分之一用于社会公益。这种模式一可以创造就业机会，解决社区部分困难群体的就业问题，减少社会不稳定因素；二可以提升社区的财力水平，有利于更好地开展社区工作，化解社会矛盾；三可以增强社区的服务水平，满足居民日常生活的服务需求；四可以积累社会资本，透过组织社区网络，推动社会的共融、创新与发展。调研中发现，一些地区依托社区成立的“爱心超市”已经具备了社会企业的雏形，政府应该准确定位、有效引导，使其成为“多元协作式”社会管理格局中的积极力量。

凝聚社会力量，积极引导企业、公民参与社会管理。积极引导和监督企业履行社会责任，完善基层政府与企业的合作机制。一方面，引入市场合作机制。例如，苏州工业园区探索“碳排放交易”试点，政府通过与企业签订减排协议，建立自愿减排与交易相结合的机制，既给企业减排提供了激励，又实现了政府环境保护的职能。另一方面，培养企业的社会责任感。借助行业协会、商会等行业平台，通过政府指导逐步向企业家体内输入“道德血液”，引导企业积极、自主地履行社会责任。同时，鼓励和动员公民参与社会管理，变“被管理者”为“主动参与者”。一方面，借助通讯、媒体和网络平台，通过热线、邮箱、微博和在线交流等形式，加强基层政府与公民之间的良性互动，增进彼此的了解、加强彼此的互信、拉近彼此的距离，在一定程度上可以预防社会冲突、缓和社会矛盾。另一方面，基层政府要宣传动员和教育引导公民自觉参与社会建设。张家港市在流动人口管理中借力于民，以房东协会为载体，把房东由被管理对象转变为管理者，促进新老市民融合沟通，有效凝聚社会力量，形成持久广泛的社会合力，共同推动社会管理创新，共同维护社会长效稳定。

（金太军：苏州大学政治与公共管理学院院长，特聘教授、博士生导师；赵军锋：苏州大学政治与公共管理学院博士研究生）

责任编辑：戴群英