积极发挥人民政协协商民主重要渠道作用

金厚坤

（作者系江苏省兴化市政协主席）

党的十八大报告在坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革这一部分，专门论述了“健全社会主义协商民主制度”。“协商民主”概念首次在党代会报告中提出，引起了各界的普遍关注。作为基层政协组织，我们要按照十八大的部署和要求，立足自身实际，积极推进社会主义协商民主，充分发挥人民政协协商民主重要渠道作用。

一、充分认识发展社会主义协商民主的重要意义

民主是人类的共同追求，人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜。协商民主的提出进一步完善了我们对于民主的理解，它更加注重民主的实质，承认利益的多元化，将民主引向决策过程，允许不同利益群体参与决策过程，充分表达各方利益，在讨论协商的基础上形成各方均可接受的方案，产生公共政策或为公共决策提供依据，从而协调各方利益，实现整体发展，谋求社会和谐。

协商民主在中国有其深厚的政治文化传统。全国政协原副主席郑万通认为，这个概念简洁、清晰、柔和，充满了中国传统哲学中的“人同此心，心同此理”的理念。社会主义协商民主作为一种理论和制度，有一个从实践到理论不断形成的过程。建国初期的协商民主实践主要来自新政协的筹备，周恩来总理曾说：“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论。”这其实就是新中国协商民主的基本原则和理念。改革开放以来，中国共产党坚持中国特色社会主义政治发展道路，积极推进政治体制改革，高度重视协商民主的理论和实践，协商民主从国家政治层面向公民社会层面拓展，取得了丰硕的成果。协商民主在我国不仅形成了一种政治理念，而且成为长期的政治实践，并提升为一种国家政治制度。2007年11月国务院新闻办发布的《中国的政党制度》白皮书首次提出：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。”2011年，中共中央把“协商民主”这一概念写进了中办11号文件。特别是党的十八大第一次把“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”写进了报告，更具有里程碑的意义。

社会主义协商民主的不断发展，对于建设中国特色社会主义民主政治、推进社会主义政治文明具有重大而深远的意义。协商民主是社会主义民主政治独特优势的重要体现。社会主义民主的本质是人民当家作主，协商民主的主体涵盖社会各界、各方面人士，既反映多数人的普遍愿望，又吸纳少数人的合理主张，可以最大程度地实现最广大人民的民主权利。健全社会主义协商民主制度，与我国社会主义制度的本质要求相统一，与人民群众民主意识不断增强的趋势相适应，有助于拓宽有序政治参与渠道，有助于彰显社会主义制度的特点和优势。协商民主是党和政府科学民主决策的重要途径。坚持协商于决策之前和决策执行过程中，是我们党治国理政的重要经验，也是重大决策必须坚持的重要原则。通过协商，能够广开言路、广集众智、广求良策，把社会各方面分散的意见、愿望和要求进行系统、综合的反映，听到各种真知灼见，使党和政府的决策更加符合实际、顺应民意。协商民主是实现党的领导的重要形式。党的领导，一个显著特点就是寓领导于协商之中。协商的过程，既是广泛听取各种不同声音，充分吸收有益意见、建议的过程，同时也是让社会各方面了解和接受党的政治主张和路线方针政策的过程。大力发展社会主义协商民主，体现了执政党对人民意愿和人民权利的尊重，有利于密切党与人民群众的联系，改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。

二、切实加强对人民政协协商制度的研究

人民政协既是中国共产党实现党领导下的多党合作制的重要组织形式，也是党广泛团结社会力量、吸纳社会各界公民代表进行政治参与的重要制度化平台。十八大报告指出：“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。”这充分说明，加强对人民政协协商制度的研究对于推进社会主义协商民主十分必要。人民政协的协商制度经过60多年的发展，积累了许多成功的经验，在我国民主政治建设中发挥着重要的作用。但同时我们也应看到，由于人民政协的协商制度是在探索中发展，没有任何经验可供借鉴，在实际的操作过程中还存在一些不容回避的问题，亟待在今后的实践中进一步改进和完善。

（一）充分肯定人民政协协商民主的优势

政协委员由各政党、各民族、各阶层以及台港澳特邀代表组成，中国共产党是国家领导核心，但在政协只是其中一个界别，且总人数不超过40%，这样的结构设计保证了人民政协的广泛性和代表性。政协按照界别开会，政协委员没有上下级之分，这就打破了区域性和行政性的壁垒，有利于充分发扬民主。这些特点与社会主义协商民主的精髓十分耦合：一是具有坚强的领导核心。社会主义协商民主不论是组织体系还是程序过程，都必须在党的领导之下，把协商作为途径，让更多的公众对国家大政方针和地方重要事务进行讨论协商，协调利益，谋求共识。二是具有牢固的制度保障。人民政协在协商中诞生，在协商中发展，在国家政治生活中发挥着重大作用，是各党派团体、各族各界人士协商民主的重要渠道。三是具有科学的运行规范。政协委员通过人民政协组织的各种形式的会议以及视察、调研活动，了解社情民意，并通过提案等形式表达意愿和诉求。尤其是大会发言制度，是政协会议独有的形式，成为协商议政的重要平台。四是具有包容的平等精神。各党派团体政治利益一致，法律地位平等。“和而不同”，在人民政协的平台上，各种利益诉求和愿望得到充分表达，社会主义协商民主得到有力彰显。

（二）人民政协协商制度亟待改进的问题

《政协章程》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（以下简称《意见》），对协商的主体、内容、形式和程序作出了相关规定，但这些规定原则性较强，比较笼统，可操作性不强。

1.从协商的内容上看，《意见》对有些内容作出了明确的规定，比如国民经济与社会发展中长期规划、政府工作报告、财政预决算报告等，但有的规定也比较模糊，比如事关民生的重大问题，对发展全局和社会稳定具有影响的重大政策调整和重大建设项目等，这些规定不太好确定，特别是对于地方政协，哪些属于国计民生的范围，哪些是重大人事安排，没有认定的依据。内容的不明确容易使得一些确实需要经过充分协商的问题规避了协商的程序，影响了决策的科学性。

2.从协商的时间和形式上看，“协商于决策之前”，前到什么时候没有具体规定，以至于有些地方或有些时候，在决策公布的前一天才来协商，这种协商有名无实，基本等同于通报情况。协商采用的各种形式，也没有具体规定哪些内容采取什么形式，同时，缺乏采用各种形式的具体步骤。

3.从协商的效力上看，由于缺乏相关的制约监督机制，协商的效力得不到确定。有些地方协商制度的落实，还取决于党政一把手个人民主意识的强弱，党政领导民主意识强，重视政协工作，政治协商就比较主动。反之，则难以开展。

4.从协商的程序上看，存在一定的随意性。协商议题要提前多长时间告知参与协商的各方，以保证在界别内部形成共识，而后参与协商；协商过程中如何尊重协商各方的平等权利等，这些在目前尚无章可循。有些协商中，协商主持者可以控制主导整个协商，他有权决定发言的人员，有权控制发言的时间，这样的情况使得一些参与协商的对象和部分群众形成了政协协商只是走过场的消极想法。因此，要使人民政协的协商制度在协商民主中发挥更好的作用，应当进一步加强人民政协协商制度建设，将人民政协协商制度建设纳入我国政治制度自我完善和发展的总体布局加以推进。要认真研究建立健全符合实际、科学管用的人民政协协商民主制度体系，明确界定和细化政协协商的内容、形式、程序等，以利于富有成效地开展各种协商活动。研究人民政协履行职能与党委、人大、政府办文办事规则协调衔接，将人民政协的协商纳入各级党委的议事规则和政府的议事规则，切实提高协商实效。

三、充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用

人民政协的制度设计和功能属性使其可以广泛吸纳和凝聚各种社会力量，具有极大的包容性、灵活性和弹性，在新型的社会环境下和中国民主政治实践中，人民政协深厚的制度潜力和显著优越性将愈加凸显出来。政协组织应更加注重发挥好自身优势，按照协商民主的要求创新工作方式，充分发挥人民政协协商民主重要渠道作用。

一要增强协商主体的代表性、包容性，提高协商主体的协商能力。要体现人民政协的界别特色，组成界别的各党派团体、各族各界代表人士是协商主体。要适应改革开放和经济社会发展的实际情况，按照体现代表性、包容性的要求，认真研究分析、科学合理地设置与调整各级政协组织的界别。目前的界别设置体现了广泛团结、包容各界的特点，但随着社会的发展变化，一些新的社会阶层和群体没有自己明确的代表，比如进城务工的农民工；一些群体有专属的界别，但界别中委员的代表性不强，比如一些政协组织中，农业农村界的委员全部是农民企业主和农技专业人员，并无真正的农民委员，等等。因此，要制定关于界别设置的指导性意见，使之有章可循、有据可依，并根据经济社会发展和社会阶层结构的发展变化，对已有界别进行适当调整。要严把政协委员素质关，既注重委员的代表性，又注重委员的履职能力；既强调委员的荣誉，更强调委员的责任。要真正把有代表性、责任感强、廉洁守法、有议政建言能力的人士推荐到政协组织中。要强化委员的学习培训，加强委员管理，维护委员民主权利，发挥委员履职的主体作用，以利于提高协商民主的实效。

二要拓展协商的形式，提高协商的实效。目前，在各级政协组织中，主要有专题协商、对口协商和提案办理协商等形式。有的政协组织正在积极探索界别协商的新形式。

专题协商经过十多年的实践已经成为政协工作的品牌，充分展示出中国特色社会主义民主政治的优势和魅力，是人民政协立足自身特点和优势，履行职能、发挥作用的重要形式，取得了很好的成果。但政协的专题协商，在党委、政府的重视支持下，还要有新的突破。一方面，专题协商的领域和内容要拓展。人民政协不仅应参与决策前或决策执行过程中的协商，而且应参与选举过程中的协商、协调关系中的协商，在决策协商中应加大一些重大问题（方针政策、重要事务、人事安排、项目建设等）的协商，并通过协商充分展示人民政协的咨政作用。另一方面，专题协商的程序和机制保障要进一步加强。我们应着力做好专题协商的程序建设，建立起由选题、论证、报批、审定、反馈等一整套规范程序构成的咨政机制，使人民政协专题协商的成果切实进入决策过程，成为一个重要环节，以不断完善和加强人民政协的咨政功能。

界别协商是完善协商民主制度的新方向。界别协商和专题协商最大的区别在于，界别协商是聚贤在先，资政建言；而专题协商则是议题在先，求贤问政。界别协商，是政协智力优势、组织优势与制度优势的结合点和交汇点，是对政治协商实现形式的丰富和拓展。通过界别协商，汇集各界别的智力资源，对一些领域当中最基本、宏观和长远的问题进行协商，有利于形成一些重大的决策参考意见，特别是行业性、领域性的决策参考意见；有利于政协专委会建设朝着更加专业化的方向发展，同时对政协机关建设也有很大的促进作用。对于基层政协来讲，界别协商才刚刚起步，需要在实践中不断探索、总结和完善。一是界别内协商。各界别就事关本界别长远发展的根本性问题或本界别普遍性的利益诉求，进行协商议政，提出本界别意见、建议。二是界别间协商。在各自表达“界别意见”基础上进行沟通、交流，形成界别间的共识。三是组织政协界别与党政领导和职能部门协商。既可以应党政要求开展单界别、多界别参与的协商，也可以邀请党政领导来政协进行协商。

提案是政协经常性工作，我们积极开展提案办理协商，并建立了相应的制度和工作机制。如兴化市政协建立的重点提案督办、提案办理情况评议等机制，都是开展提案办理协商的具体体现。反映社情民意是政协的特色工作，我们注重将信息参政与群众公共利益、平等参与相融合，畅通百姓政治诉求渠道，发挥社情民意信息工作在推进协商民主中的积极作用。政协各专门委员会与政府职能部门的对口协商开展不够，还有很大的发展空间。但不论哪种协商，都要进一步完善制度、规范机制，切实提高协商的实效。

健全社会主义协商民主制度的提出，为政协工作注入了强大的动力，为做好新时期政协工作起到了引航指路的作用。作为基层政协组织，我们将结合自身工作实际，认真贯彻落实好十八大精神，切实做好新形势下的政协工作，尤其是在推进协商民主建设方面，要有新举措、新作为，为人民政协事业的发展作出新的更大的贡献。