正确处理农村中党与人民群众的关系

刘长江

（本文系江苏省哲学社会科学规划课题“农村党风廉政建设研究”中间成果）

（作者系中共江苏省委党校教授）

农村党风建设的核心问题是正确处理好党组织与人民群众的关系，加强农村党风建设必须从正确处理农村中党与人民群众的关系入手。

一、农村中党与人民群众关系的现状

目前农村中党与人民群众的关系很难用好或者不好来描述，用融洽、一般或者紧张来描述也显得不太恰当。实际上，影响党与人民群众关系的因素涉及从党的路线、方针、政策到某一个和农民切身利益有关的问题的解决，从各级领导机关制定的地区发展战略以及落实这个战略的方式到各级领导机关、领导干部的施政行为，甚至地区经济社会发展的水平、社会分化的程度，都会对党与人民群众的关系发生不同程度的影响。从这个角度看，当前农村中党与人民群众的关系既有令人鼓舞的积极因素，也存在必须认真对待的问题，如何正确处理党与人民群众的关系遇到了许多新情况新问题。

我们通过对八个村的长期调查和对六个村的问卷调查，发现在农村党与人民群众的关系有许多新的变化，其特点就是：复杂。

在我们进行问卷调查的六个村中，有三个是由这些村所在地的县委有关部门确定的，另外三个村由我们自己随机选定。为了使调查结果更准确地反映出实际情况，我们将六个村分为两组，将由某县委有关部门指定的三个村定为A组，将我们随机选择的三个村定为B组。

从问卷调查的结果来看，党在农村的基层组织对群众的影响力和号召力与过去相比，已经大大削弱。两个组综合起来，对村级党组织的作用给予充分肯定的，也不到50%，已经说明了这一点。

不论在A组还是B组，接受调查的村民都认为“乡镇机关存在各种比较突出的问题”。40%的人认为“乡镇机关存在的主要问题是人浮于事，官僚主义严重”，24%的人认为“乡镇机关存在的主要问题是人际关系复杂，个人才干难以发挥且干扰正常工作”，24%的人认为“干部素质与当前形势不相适应”，12%的人认为“领导体制存在严重弊端”，12%的人认为“主要领导作风不正”（有人同时选了两个答案），52%的人认为“当前乡镇遇到的主要矛盾是上级下达的指标过高，超过本地发展水平”，18%的人认为是“干部政策水平太低”，30%的人认为是“群众不理解党的政策”。

这说明，农村的人民群众对于乡镇领导机关的领导工作不满意，评价不高，并且对乡镇领导机关存在的问题有一定的看法。如果说我们调查的结果显示出农民对村级党组织和乡镇领导机关的评价并不高，他们对现在干部的评价则还要低于对村党支部以及乡镇领导机关的评价。

从我们对乡村干部的调查来看，他们对群众、对自己的工作，对上级领导机关甚至对中央的政策，对造成目前农村党群关系现状的原因，都有自己独特的看法。综合起来，大体有这样几种：第一，不论乡镇还是村级党组织，都是希望把工作搞好的，但是现在这两级党组织都没有必要的手段来实现工作目标。“现在村党组织要主动领导农村的经济发展基本上是不可能的。由村党组织出面办企业也是不行了。在农业生产上，村级党组织也难有作为。”“现在乡镇党政领导面对的是分散经营的小农户，集体经济经过20年的改革已经几乎没有了，乡镇一级缺乏必要的经济手段。”这就是乡、村两级党组织负责人的观点。第二，农村中干部与群众的关系的确不如过去，在有些地方很紧张。乡村干部难当。基层工作要管的事太多，而且每一件事都显得很重要，搞得不好就会出问题。由于缺乏必要的手段，要完成工作任务，不能不得罪人。第三，现在开展基层工作十分困难，“有些农民总是希望你帮他把什么事情都解决，自己从来不主动给社会作点什么贡献。”这些是我们在调查中经常听到乡村干部对农民的看法。第四，宗族势力的兴起对村民自治造成干扰，也使村级党组织作用的发挥受到影响。此外，上级下达的指标超过了乡、村现有的能力；乡、村领导体制存在问题；许多干部的观念、知识水平不能适应形势的需要，但多数干部能够做到廉洁自律。这是几乎所有乡镇干部和上级领导机关的评价。

综合群众和领导机关、领导干部对一些问题的看法，对于在农村中党与人民群众关系的现状可以得出这样的结论：目前在农村，广大人民群众对于中国共产党的领导、对于社会主义道路是拥护的，绝大多数群众能够正确认识中国共产党与人民群众的关系，这是主流。作为党与人民群众关系非常重要方面的党在农村的基层组织、党的乡村干部与人民群众的关系，则存在相当严重的问题。乡、村两级党组织和干部，在许多人的心目中威信不高，缺乏应有的影响力和号召力，这些问题可能会给党处理与人民群众的关系带来极大的消极影响。一些乡村干部怨言较大，表现出对群众的不信任和对上级政策的不理解，责任心和工作热情以及对自己的严格要求都逊色于过去的干部，许多干部只能机械地执行上级指示，缺乏创新精神，官僚主义突出。从这个层面分析，可以说在农村，正确处理党与人民群众关系的努力，没有达到应该达到的目标，农村群众与党的关系已经比过去疏远。

二、造成目前党群关系状况的原因分析

目前在农村，党与人民群众的关系比过去有差距，其原因是多方面的、复杂的。简单地认为乡村干部素质不高、作风不好是片面的。

当然，乡、村两级党组织和干部，就其多数而言，并不是不想为本乡本村的经济发展、群众生活水平的提高而努力工作。但是，三个因素使他们的努力在多数地区没有能够取得成功，反而影响了乡、村两级党组织与当地群众的关系：

首先，农村实行联产承包责任制以后，特别是1992年开始搞市场经济，农村最重要的产业部门农副业全部放给了农民和市场，但各级领导机关的观念和领导方法没有变，还是按照计划经济的方法领导经济。

其次，上级不断给乡村两级党组织下达各种各样的高指标。本来，各乡镇应该遵循因地制宜的原则确定自己的经济发展道路，但实际上乡镇领导很难按照这种方法去领导本地的经济发展。地方党政领导总想用命令与服从命令的方法来干预下面的发展，完全忽视了一个地区的经济社会发展是受到多种条件制约的自然演进过程。“一手乌纱帽，一手高指标”，使得乡镇党政干部只能围着上面的指挥棒转。为了完成上级下达的指标，乡村干部就不能不下强迫命令，甚至侵犯群众利益，搞一些表面文章或虚报浮夸。

第三，实行家庭联产承包责任制后，农民有了自主权，县级党政已不能像公社化时期那样具有绝对的动员能力。想搞一些大的农田基本建设或兴修水利等事情，都需要按财政口子走，不能随意调动农村劳动力。为了发展经济，必要的基础设施是必须建设的。由于中国工业化进程一直集中在大中城市，县以下的工业化在中国的大多数地区还没有完成资本积累。在没有了必要的手段之后，对于许多县来说，现代化只能通过自身积累来推进。这些任务最终还要通过乡、村两级党组织来完成。结果，乡、村两级党组织为完成这些任务，在引起群众不满的同时也留下许多难以解决的问题。

这三个方面的因素实际上集中反映了一个关键问题：在农业已经实行分散化经营、农村群众的自主性日益增强的情况下，党的各级领导机关仍然希望通过强有力的自上而下的动员来推动中国农村的现代化，但不能达到革命时期曾经达到的效果。这是因为，在农村改革过程中，村级党组织已经失去了几乎所有可以用于动员群众的资源，乡镇党组织能够使用的资源也非常有限；同时，农民的公共参与意识已经增强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成，农民对几乎所有问题的认识都和自己的近期利益相联系，宗族活动的加强，等等，这一切都决定了自上而下的动员不可能取得过去那样的效果，反而经常会引发群众的不满，甚至冲突。由于有来自上级的各种指标的压力，在一般方式的动员不能起作用时，有的乡村党组织甚至县级党委就会使用强制手段，结果引发党组织与群众的严重政治冲突。从这个角度来分析，今天党在处理与人民群众的关系时，不能不充分考虑农村社会的变化，不能不认识到过去形成的领导方式已经不合时宜了。正是这种不合时宜的领导方式，影响了党与人民群众的关系。

分析农村中党与人民群众存在问题的原因，不能不看到另一个以前没有的情况，即利益的多样性和复杂化。在目前的农村，实际上存在着国家、乡镇党政机关、村级组织和农户四种利益关系。本来中国共产党作为执政党，它没有自己的特殊利益，它代表最广大人民的根本利益。但在市场经济条件下，党的某一个组织或者某一级政府却可能有自己的利益。我们经常批评的地方、部门和单位利益，就是这样的利益。上述四种利益关系决定着农村中党与人民群众的关系，党要正确处理与人民群众的关系，实际上首先要处理好这四种利益关系。在这四种利益关系中，国家利益得到农民的广泛认可，而党和国家的政策也充分考虑了人民群众的利益，因而这两种利益关系不会对处理党与人民群众的关系产生不利影响。我们的调查结果已经说明了这一点。但乡镇与村级组织如果产生追求自身利益的动机，正确处理党与人民群众的关系，在农村就会成为一个非常困难的问题。

有几个因素强化了干部对自身利益的关注，即地区差距和社会分化的出现；干部队伍构成的变化。群众对干部评价不高，主要不是因为乡村干部贪污受贿严重，而是因为乡村干部的工作与生活作风。干部作风存在问题毫无疑问是影响党与人民群众关系的原因，但需要思考的是什么原因使得今天的干部难以和人民群众同甘共苦。改革带来的社会价值观的变化，人对自身利益的高度关注，理想的丧失，应该是一个重要的原因。当这些变化发生的时候，党的领导体制没有及时改进，就为官僚主义不正之风的蔓延提供了条件，使得正确处理党与人民群众的关系，至少在乡、村两级遇到巨大的困难。

三、正确处理党与人民群众关系需要注意的一些问题

要处理好党与人民群众的关系，就要为正确处理党与人民群众的关系创造良好的宏观环境。目前，农村在处理党与人民群众关系中存在许多问题的重要原因，在于农村发展的宏观环境面临新的矛盾和问题，即农业在我国经济发展中处于弱势地位，农村和农民处于不利环境。中央解决“三农”问题的一系列举措为创造良好的宏观环境奠定了基础，群众普遍表示欢迎，但也带来了新的问题。

由于目前农村中利益分化严重，村级党组织缺乏必要的资源来实现对农民的领导。同时，由于农民自主意识的增强，许多问题农民实际上希望自己解决。针对这种情况，应该在村庄内部明确，村民依靠自己的努力不能解决的，村党组织就应该承担解决这些问题的责任，村级党组织主动承担村民自己不能解决的问题，就能够增强村级党组织对村民的影响力和号召力，使村民认识到党组织的存在对他们的生产和生活是不可缺少的。但这就带来了一个问题，村级党组织使用什么资源和方法来解决村民自己不能解决的问题？按照许多村支书的看法，要大力发展集体经济，但在乡村企业大批改制的大环境中，集体经济能够发展起来吗？这是村党组织没有能力甚至乡镇党委也没有能力解决的，上级党政领导机关就应该通过在人力、物力和财力方面提供必要的帮助来解决问题。

发展是我们党执政兴国的第一要务。在农村，处理与人民群众的关系也必须抓住这个第一要务。这个问题的关键在于加强农村党的建设，特别是干部队伍建设。对于今天的农村干部，党的领导机关至少要从四个方面提高他们的素质：政治思想与道德素质、思想观念、知识水平和领导能力。这就需要领导机关首先转变观念。在农村党的建设中有几个需要解决的问题：首先对不能发挥作用，在群众中没有任何威信的党员，应该加强对他们的教育，如果仍然不能发挥作用，则应该劝其退党；上级党组织不要给村党支部下达每年发展党员的指标，严格入党条件；其次，应该对农村党员的条件进行修订，根据党的任务来确定新的具体条件，发展有文化、观念新、有能力又愿意为村民作贡献的人入党；第三，加强对农村党员特别是村党支部成员的培训，使他们能够转变观念，提高能力。

合理划分权限，确定村级党组织的职能和村民委员会的职能是充分发挥村级党组织作用的前提。应该在法规上明确规定村党支部的地位和作用，这个问题已经涉及党的执政方式问题。自新中国建立到目前为止，村党组织实际上发挥着党的执政地位在农村中的具体代表的角色，是农村中的领导核心。按照领导核心的要求，村党支部就应该在村庄中发挥思想、政治和组织领导作用。但实际上村党支部发挥的是村庄中的行政领导的作用，即村党支部主要的工作表现为完成上级下达的各项任务，包括政府有关部门下达的任务。村党支部对于一个村庄的经济发展起着决定性的作用，其实真正起决定作用的是村党支部书记。要使党在村一级的组织能够正确处理与人民群众的关系，就必须对村党支部应起的作用和能够起的作用进行认真分析研究，并形成法规，用于规范村党支部的行为，使村党支部的活动能够做到有法可依，也能够使村党支部集中力量干好它应该干好的事情。对村民委员会与村党支部的关系，也应该有一个明确的界定。

进一步加强农村管理体制中的竞争机制，巩固村党支部的权威基础。通过竞争机制增强村党支部权威基础，扩大党组织的影响力，被一些地区的实践所证明。实际上在有些地区，村党支部书记要求同时担任村委会主任，认为只有经过民主选举，才能得到群众认可，才有威信。

加强乡、村两级干部的作风建设，毫无疑问是必要的。但在加强干部作风建设的同时，当前在农村应该集中力量解决的是人民群众如何能够对乡、村两级党组织的决策发生影响这个主要问题。党能不能正确处理党与人民群众的关系，特别是某一级党组织能不能正确处理与人民群众的关系，首先取决于人民群众能不能对党组织的活动产生影响。解决这个问题有两个途径：首先，领导机关要坚持群众路线，相信群众，依靠群众，从群众中来，到群众中去；其次，从制度上保证群众路线能够得到长期有效的贯彻。第一个途径只有在干部真正确立了务实为民清廉的价值追求、领导干部的作风真正有了彻底好转的情况下才能够走通。目前已经有不少领导干部在努力这样去实践，但仍然还有不少领导干部缺乏这样的自觉意识。所以，要正确处理党与人民群众的关系，目前应该将重点放在第二个途径上。

要处理好党与人民群众的关系，当前的重点应该放在建立起人民群众监督党的领导机关的制度和机制。要做好这项工作，第一，要加强对农民的教育，将思想教育和利益驱动结合起来，提高农民的思想政治素质，增强农村群众的权利义务和政策法律观念。第二，要保证群众更好地行使民主权利。第三，也许最需要关注的，是如何建立起对党的各级领导机关和工作人员的监督机制。第四，为人民群众的公共参与提供更多的有效途径。现在农村的问题是，缺乏更多的有效实现公共参与的途径。如果我们党不能为群众提供有效的参与途径，各种非制度性的参与包括群体性事件就会发生。第五，在扩大人民民主的同时，要对人民群众行使民主权利进行正确的引导，在保证人民群众的民主权利得到充分行使的前提下，防止有人利用扩大人民民主来实现个人目的，防止出现一盘散沙和极端民主化。同时，要防止黑恶势力利用村民自治篡夺农村基层政权，如果出现这种情况，必须给予严厉打击。当然，也不能让宗族势力左右农村的基层政权。