努力追求高质量的城镇化

邹农俭

〔本文为国家社会科学基金重点项目《新形势下城乡基层社会管理创新研究（11AZD021）》的成果之一〕

（作者系南京师范大学社会发展学院院长，教授）

城镇化的本质是农村人口变为城镇人口，农民变为市民，并由此引发一系列后续性变化，如城市的大扩张，城市带的形成，城市地位的愈加突出，整个国家人口结构、社会结构的改变，以及农村面貌的根本性变化。

一、城镇化的“质”和“量”

城镇化主要是农村人口转变为城镇人口的过程，把握这一历史过程可从“质”和“量”两个方面入手。所谓城镇化的“质”说的是城镇化进行状态的内在质地，显示的是城镇化状态的科学性、合理性，实现这一状态是否符合事物演化的必然规律；而城镇化的“量”说的是城镇化达到的程度，显示城镇化的水平。

从理想的角度考虑，我们当然应当追求质量较高、速度较快的城镇化。高质量的城镇化具有一系列特征：农村人口能够顺利融入城市，即大多数农民能顺利成为具有现代特质的新型市民；农村人口的转移与农业现代化的程度提高大致相吻合，而不致于出现因大量农村人口的外流造成农业的萎缩、乡村的凋敝；农村人口向城镇移动而造就的特大城市、大城市、中等城市、小城市、小城镇形成结构有序、功能互补的新型格局；农村人口的输入与城市质量的提高相一致，城市不致因大量农村人口的涌入而导致众多病态的出现。

我国的城镇化已经造就了数以亿计的农民工群体，从数量上来看，这大大提高了城镇化的程度，但从“质”上看，农民工还不是标准意义上的“市民”，他们的城镇化只完成了一半，提高这部分人的城镇化质量成为当务之急。还有失地农民，数量有几千万，从城镇化的量上看，不少地方将其统计为“城镇人口”，但用城镇化的质来衡量，不少失地农民根本无法与市民相提并论，在不少地方失地农民甚至是严重的社会问题。如果我们的城镇化都按照失地农民的模式来展开，那城镇化的后果不是导致社会的极大进步，反而造成了一大堆社会问题。这样的城镇化模式应当要竭力避免。

当然，城镇化没有一定的速率也是不可取的，对我们这样的后发大国而言，现代化的展开过程需要一定的赶超，也就是经济发展需要有一定的发展速度，社会变革应尽可能快于现代化早发国家当初的那种速度，城镇化的运行时间也应比现代化早发的国家来得快一点。但我们应当力图避免只讲求城镇化的量而忽略城镇化的质，而必须在确保城镇化高质量的前提下求得城镇化量的快速展开。特别是要避免城镇化进程造成了一大堆问题，将来出现反复，使得城镇化进程出现重大曲折，折腾导致的问题往往后患无穷。

一般而言，城镇化的量比较直观，相对容易观察到，特别是我们现在这个时代过分强调考核，城镇化的量非常易于成为考核指标，从而将一个本来是自然的进化过程人为地格式化了，人为地需要按照一定的规格快速增长。而城镇化的质内涵于城镇化的演化过程中，不那么直观，指标化操作也相当困难，所以往往为人们所忽略，但却是城镇化内在质地的真实体现，是城镇化状态的决定性因素，而且一般来说，质的提高更加困难。

在城镇化启动和快速发展之时，高度重视城镇化的质、追求高质量的运行状态特别重要，不能等到城镇化大潮已过，一大堆问题摆在那里了，再来返工、“回炉”，那这个代价、损失是极其巨大的，甚至可能出现灾难性的后果。

二、高度警惕城镇化过程中的重“量”不重“质”现象

高度重视城镇化运行过程中的问题，便于保持清醒头脑，从而有利于城镇化实践活动的有序展开。尤其是在当前城镇化蓬勃进行之时，城镇化成就到处彰显，指出城镇化中的问题就更具有意义。

城镇化的本质是人的劳动方式、生活方式、精神境界发生了根本性的跃迁。在人们认识到了城镇化的巨大功用之后，想方设法加快城镇化的进程就成为必然，特别是在我国这样一个历来是政府作用特别突出的国度，所谓的“行政推动城镇化”就成为顺理成章了。尤其是行政推动城镇化与政绩、考核指标挂上了钩，必将引致城镇化实践出现这样那样的问题。

现在我们已经能清楚地看到行政推动城镇化的“政绩”。

大力度地撤县建市、撤乡建镇建街道。从上世纪80年代开始，撤县建市、撤乡建镇成为一股潮流，不少地区以建市、建镇、设街道为荣。1986年至1994年，全国每年新设市31个，1983年至1994年，县的数量平均每年减少36个。90年代以后，撤县设市速度更快。照此速度，到2050年中国将消灭县的建制了。改革开放以来，是中国历史上县、市、镇、乡、村行政建置变动最频繁的时期。

随着社会的现代化，城镇的数量将有所增加，是完全正常的，但问题在于依旧是原来农村的面貌，辖区内人口的劳动方式、生活方式根本没有变化，城市的一套文明制度也严重缺乏，在公共产品的提供上城乡仍有着巨大差别，改的只是符号，城镇化的本质并没有得到体现，对大量农民来说，是“被城镇化”了。行政建置改革照例是十分严肃的事情，一般情况下，不宜轻易变动，而时下在改革的大旗下，似乎太轻而易举了。

在经济建设过程中产生了大量的“失地农民”，最多时全国高达4000万人。失地农民既非农村人口，也非城镇人口，很多地方将其统计为城镇人口，但其生活质量比不失地之前还差，这些人种地无田、就业无岗位、社保无份。一个时期以来，强制拆迁、失地农民成为严重的社会问题，大量群体性事件就是由于征地、拆迁而引致的。城镇化是时代的一个进步过程，凡是进步的事情照例是皆大欢喜的，而强行拆迁、随意征地、补偿不到位就成为城镇化中的败笔。

还有一些地方大张旗鼓宣传“户籍制度改革”。在并不具备条件的情况下，将不少农村人口轻而易举改为“城镇人口”，可是，这些“城镇人口”享受不到真正的城市文明，缺乏养老、失业、医疗等现代社会保障制度，公共产品的享用也与原来意义上的城镇人口有所区别，这样的“城镇人口”大幅增加有何意义？

基于这些重大举措，近年我国城镇化水平得到大幅提升，有专家宣称2011年我国城镇人口第一次超过乡村人口。城镇人口增加当然是好事，问题是所谓的“城镇人口”中有较大比例的“水分”，包括了大量从事农业活动、生活方式依然是乡村格局的农民，城镇化出现了“虚胖”、“伪城镇化”的现象。城镇人口第一次超过农村人口照例是一个国家现代化过程中非常重要的节点，但我们自知数据不实，心中无底，所以也没有大张旗鼓地宣传，反而认为有炒作的成分。

城镇化的最重要成果是造就一大批城镇，形成新型的城市和乡村的关系，形成新型的社会结构。

现在看看我们的城镇，看看现在的城乡关系，在经过了初步的城镇化后，从形成的城乡关系到底是否令人满意、是否符合现代化的要求，或者从目前看到的城镇及城乡关系中的突出问题来反思我们的城镇化，期望未来的城镇化实践过程更加科学、合理、健康。

我们现在的城镇以及城市和乡村的关系存在的突出问题是：城市臃肿，质量不高；城市交通严重拥堵；城市空气污染；城市面貌千篇一律，分工不明确，所谓的城市圈只是数量众多的城市聚集在一起，没有形成合理的城镇体系；城乡差别进一步扩大，城乡壁垒更趋坚固，城乡利益出现固化；城市中形成了新的“二元化”，加之原来的城乡二元结构还未得到改变，造就了“双二元”结构，使得城乡关系更加复杂、更加难以理清。在城镇化率50%左右已经出现了如此严重的城市问题和城乡差别问题，再过二三十年，我国的城镇化率将达到60%、70%，如果沿用旧的城镇化战略，上述问题势必加重。如果我国的城镇化过程完成了，但造就的城市问题一大堆，城镇之间缺乏内在分工，没有形成合理结构，城乡差别依然很大，城乡二元结构仍然明显，那么这样的城镇化是不成功的，建筑于城镇化基础上的现代化也是质量不高的。

城镇化有非常丰富的内涵，也有其自身的内在规律，现在简单地将其理解为就是增加城镇人口，加快城镇化速度就是增加城镇人口，甚至动员行政力量千方百计来造“城镇人口”，满足于“城镇化率”的提高，追求城镇化量的增加。

城镇化是一个自然历史过程，需要一系列条件的支撑。现在，不顾条件的成熟与否，一股脑儿地强行推动城镇化，热衷于指标上的若干数据做文章，成为一种时髦和潮流。

当然，行政力量确实在经济活动、社会生活中起着非常重要和不可替代的作用，但当务之急是要分清楚行政力量的使用边界。适时、适宜地使用行政力量来推动特定的目标，这是现代化建设过程中的高明之举；不适宜、不适时，甚至滥用行政力量，或者在条件根本不具备的情况下强行去“推”，终将造成严重后果。诸如此类教训历史上已经出现了多次，其社会危害已经非常清楚。

三、以制度建设推进高质量的城镇化

我们现在正在建设有中国特色的社会主义，或者说正在实现现代化，这样的事业特别需要按照规制来进行。现代化是需要遵循具有先进理念的规制长期坚持才能完成的宏伟事业。人类社会早已摆脱了盲目发展的状态，进入按照规划、有既定目标科学发展的历史新阶段。而能够维持长期发展、具有准绳意义的只有制度。而且制度本身就是现代化的重要组成部分，现代化包括了具有先进理念的一整套制度。

制度是什么呢？制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，旨在约束当事人福利或效用最大化利益的个人行为。制度是“要求成员遵守的、按一定程序办事的规则”。就是说制度是行事的规则、程序、规范，用以约束行事者的行为。显然，制度具有规矩、约束、可持续坚持的特性。制度是规则，不符合规则的事情将被制度所排斥，规矩一旦定出来后就将持续作为做事的准绳。

工业化开启了现代化社会，按规制来办事成为日常生活的基本规则。所谓依“法”治国，这个法，就是法度、制度，就是一套成熟的、定型的基本规则。人类社会实践了千百万年，经历了无数艰难曲折，最终我们都明白，具有现代化理念的制度、体制是最为重要的，也是最为靠得住的。我们常见到一些国家，内阁可以频繁变动，总统也换来换去，但只要基本的体制是先进的、健全的，政局就是稳定的，就不会出大的问题。反过来说，缺乏健全的基本体制的国度，即使一时太平无事，顺顺当当，但一遇风险，面对危机就很难抵挡得住。

对于我们这样的国家来说，建设起具有现代化理念的制度、体制、机制，特别重要，也特别具有针对性。而且在现在这个阶段，正是抓紧建设起现代化的新型体制、机制的历史性时机，也是时代赋予我们这一代人的责任。错过了这样的大好时机我们就会犯历史性的错误。

现代社会还是个充满了风险的社会，风险来自各个方面，有时还很难预料，我们不可能期望国家的建设发展永远风平浪静、一帆风顺，恰恰相反，风险、不确定性贯穿于现代化的征程之中，有效抵御风险的办法就是想方设法探索、建立起一套成熟的体制。靠完善的体制能抵御各种不确定性，靠体制能消弥风险带来的损失。

制度建设还是应对我们面临的一系列问题的根本之策。我们现在的发展不能说没有成效，不能说不快，但快速发展中隐藏着危机和不确定性，不少地方的危机甚至相当严重，很多有识之士怀着深深的忧虑感，担心眼前的成就随时可能被冲掉，忧虑着未来的前途和命运。之所以这种忧虑广泛弥漫，其根本原因就是我们的制度建设严重滞后。快速发展往往是毕其功于一役得来的，不少做法是急功近利的，很多所谓的改革举措是信手拈来，而不是靠定型的规则通过自然的过程来实现的，很多做法并不符合事物演化的基本逻辑。这样的发展就可能不稳定、靠不住，或者所谓的“发展”，代价、副作用相当大。

面对城镇化这样的重大发展战略，也唯有运用制度建设的力量才能将城镇化纳入科学发展的轨道。所以我国的城镇化战略，既是一个实践的过程，也是一项建立现代体制、机制的实践活动。只有建筑于先进理念基础上的城镇化实践活动才能确保其正确和有效。

城镇化这一巨大的社会变迁过程，也为体制创新、制度建设提供了历史性的契机。比如城镇化过程中出现了庞大的农民工群体，建设现代化的国家我们就应将农民工中的一部分逐步融入城镇，成为现代市民，这就需要建立公共产品的均等化供给体制，要使农民工与市民一样享有相同的公共产品。还要为农民工建立现代形态的社会保障制度，农民工的前身是农民，其中的多数没有现代养老、医疗、工伤、失业、生育保障，现在他们来到了城镇工作，就为建立现代社会保障制度创造了条件。如果长期缺乏社会保障制度，那就算不上是现代市民，如果一个社会中的相当一部分人，没有现代社会保障制度的覆盖，那这个社会就称不上是合格的现代形态的社会。

还有要解决现在城镇化大潮下的特大城市、大城市人口过于集中、交通严重拥堵的问题，根本之策不是靠人为的控制、限制，控制的办法总有一天会失灵，根本之策是要通过体制创新、机制创新改变现在过于集中的资源配置关系。大学、医院的等级基本上是按照首都、省会城市来配置的，一个时期以来“跑部钱进”成为常态。在经济资源、政治资源、文化资源高度集中、垄断的情况下，首都、省会城市无疑成为人口流动的首选之地，这些城市人口只会越来越多，道路、设施永远也赶不上人口的增长。解决的办法是改变少数城市既是政治中心，又是经济中心，还是文化中心的格局，改变过分依赖行政力量配置资源的做法，让市场、社会得到健全发育，承担应当承担的职能，实现资源配置的分散化、均衡化。唯有如此，大、中、小城市、小城镇互为配合、有机分工的城镇群体才能造就出来，城乡均衡发展的态势才会形成。可喜的是，近年社会变迁中正在出现这种积极的变化：大幅度地减少行政审批、政府机关搬离城市中心区、大学新校区大量外迁至城郊，等等。

城镇化中的制度建设、制度创新的方面很多，任务相当艰巨，诸如城乡管理体制、人口管理制度、户籍制度、城镇建设投入机制、农村土地流转制度、农村土地制度，等等，都需要改革和创新。政府应当将注意力转向通过制度创新，运用制度建设的手段来宏观调控城镇化的实践。唯有如此，才能引导城镇化过程的健康和有序，才能通过城镇化造就出一个现代型态的国家。