流动人口社会融入的困境与对策——以苏南五城市流动人口的实证调查为例

倪洪兰

流动人口社会融入的困境与对策——以苏南五城市流动人口的实证调查为例

倪洪兰

当今中国人口流动的过程是一个极其艰难的选择与被选择的过程，也是一个社会适应与融入的过程。我们通过对苏南五个城市（南京、苏州、无锡、常州、镇江）流动人口社会融入现状的实证调查，深入分析了流动人口社会融入的困境及相关因素，从加强与创新社会管理的视角，提出了促进流动人口社会融入的对策建议。

一、流动人口社会融入面临的困境

调查表明，近年来，由于中央和地方政府的重视，从总体上说，流动人口的社会融入无论是广度还是深度，都有了较大程度的推进与提升，但仍然面临着诸多困境。

流动人口的经济融入受到就业与收入水平的制约。流动人口在经济活动中的限制首先源自就业市场。从就业结构与收入水平来看，其就业主要分布在电子、制造业、建筑业、餐饮业等行业，主要从事劳动强度大、工作时间长且技术含量不高的低端工作，而且大多在私营和个体企业，所占比例在一半以上，进入国企、外企的比例较低，工作也不稳定，目前在公司工作时间超过3年的只有34.2%。收入水平相对较低，月收入超过4000元的只有21.5%。另一项调查表明，目前流动人口主要面临的困难和担忧，排在首位的是收入较低，占21.3%。近年来，虽然流动人口的社会保险覆盖面较过去有了较大提升，但保障水平较低，在被询问“您生病的时候一般去哪里就医”时，32.4%的人选择自己买药吃。加之社会保险跨省转移过程还存在诸多问题和不足，都制约着流动人口的经济融入。

就消费水平来看，虽然流动人口群体的消费水平有所分化，有一部分收入相对较高且有闲暇时间的流动人群，开始追求更高层面的消费，但所占比例很少。流动人口的整体消费水平较低。调查显示，流动人口家庭月消费低于2000元的比例为66.5%。另一项有关流动人口消费方式的调查显示，平时购物最常去的地方，20.5%是去批发市场与小卖部，58.8%是去超市，去大型商场的只有15.8%。因此，从总体来看，被调查流动人口的消费特征大多是以保证基本的日常消费为主，仅限于满足其基本生活需求。

流动人口的行为方式与城市社会存在较大反差。首先，流动人口家庭生活模式与城市的背离。一是婚育行为的差异，调查表明，流动人口的初婚年龄普遍低于城市，初婚年龄在20～25岁之间占67.7%，另有10.7%的人在20岁以下。同时，在被调查的35～40岁左右的流动人口家庭，普遍拥有两个以上的孩子，流动人口的学龄子女数27.1%都是两个以上，其中5.4%的家庭拥有三个孩子。二是对孩子教育方式的落差，有69.5%认为孩子将来的文化程度应在大学本科以上，这与城市家庭父母对孩子的教育期望是有距离的。目前还有42.9%的学龄孩子并没有跟父母进城，而是在家乡的公办或私立学校上学。在询问关于流动人口子女在城市就学遇到的主要困难时，认为城市学费太贵的占了30.8%，公办学校进不去的占了19.6%，自己缺乏教育孩子的知识和技巧则占了12.6%。其次，流动人口交往方式相对狭窄，社区参与度偏低。流动人口进入城市后，往往会选择自己比较熟悉的人群交往，与城市社区和居民交往的机会非常少。加之工作时间过长，居住地与城市相距较远，从而导致流动人口缺乏与城市、城市居民交往的时间，社区参与度偏低。根据调查结果，有近一半的流动人口从来没参加过社区组织的任何活动。再次，流动人口的居住条件和环境较差。调查显示，流动人口自己租房的比例为51.2%，进一步的访谈表明，租房的主要是一些从事个体经营的商户以及举家迁入城市的流动人口家庭，所租房屋大多是在离工作地较远的地方或者在城市郊区，居住空间狭小。相对闭塞的居住环境使流动人口与城市文明隔离开来，很难有机会融入城市生活。

流动人口融入城市主流文化圈的意愿与机会相对缺失。其一，语言沟通存在一定障碍。调查表明，流动人口能熟练讲普通话的比例不到一半，只有42.7%；完全能听懂流入地方言的比例更低，只有13.6%。大多数人都能听懂普通话，但听不懂更不会说流入地的方言。其二，流动人口对流入地的风俗习惯较为陌生，缺乏真正融入城市主流文化的意愿。调查显示，流动人口很熟悉流入地风俗习惯的比例仅有5.3%，即使加上“大部分都熟悉”的比例，也只有22%。对流入地风俗习惯的不熟悉，会影响流动人口对流入地文化的认可。另有45.9%的被调查者选择“仅仅与本地人交往时才遵守”流入地的风俗习惯。这也在一定程度上反映了流动人口并没有真正融入城市主流文化的意愿，或者说缺乏融入的内在动力。其三，流动人口的业余文化活动范围较窄，与城市文化互动机会较少。调查显示，流动人口的业余活动较为单一，大多是看电视（电影或录像）、上网玩游戏等室内活动。此外，虽然相当一部分人善于利用电视与网络等现代传媒获取社会生活的信息，并以此丰富自己的业余文化生活，但在城市家庭普及电脑与网络的今天，仍然有相当一部分人流动人口被阻隔在电脑与网络的门外。调查显示，有37.3%的流动人口家庭没有电脑，22.2%不会上网。

流动人口的身份认同与角色认知存在不同程度的偏差。身份认同是社会融入的最高层次。由于城乡差异的客观事实，流动人口特别是新生代农民工常年在外打工的经历，一方面，他们十分迷恋城市生活，无法再认同乡村生活，不愿回到农村；另一方面，又不认为自己是城里人。这就使得他们处于非城非乡、进退失据的“边缘人”状态，强化了其“过客心态”与“打工心态”，削弱了其对城市社会的归属感。调查显示，大部分流动人口的身份认同模糊，并没有把自己当城市人。被调查的流动人口中只有15.1%的人认为自己是城市人，对于自己的身份说不清楚的比例为15.4%，还有66.7%的人选择不会留在目前的城市谋求发展。流动人口对于自己能否真正融入城市缺乏自信，仅有25.7%的人相信自己能融入城市。与此同时，流动人口对城市居民的认知存有一定的矛盾和困惑，也强化了其融入城市的畏难情绪。59.4%的人认为城市居民对自己的态度比较友好，而且有59%的人愿意与城市居民交往。但是，在交往的过程中，57.9%的人认为“城市居民总是看不起外地人”。另有59.6%的人认为“无论挣多少钱，我也不可能成为本地人中的一员”。

流动人口二代的心理与行为问题日益显著，一代农民工“孵化”二代农民工现象值得关注。流动人口的社会融入并非朝夕之功，真正的融入需要几代人的共同努力才能完成，这就是说流动人口的二代与其父辈一样肩负着融入城市社会的使命。调查访谈中发现，在城市夹缝中被边缘化的流动人口子女，其心理与行为问题偏离了融入的轨道。特别是举家迁入城市的家庭，由于父母整天忙于生计，超长时间工作，他们一方面对自己的孩子寄予较高的期望，同时又无暇顾及孩子，虽然孩子随父母一起到了城市，可由于长期缺乏沟通与交流，导致孩子与父母情感的疏离，流动少年儿童的厌学与失范行为较为普遍，长此以往，农民工二代的境遇可能还不如其父辈。

二、流动人口社会融入困境的影响因素分析

“城乡分治”的二元户籍制度是流动人口社会融入的制度屏障。目前在中国，户籍制度和建立在户籍之上的城市各种制度构成了流动人口融入城市社会的制度性障碍。户籍制度的直接后果是造成城市流动人口身份与职业角色的背离。一方面，城市流动人口通过职业非农化的过程完成了从农民到工人的角色转换，但从身份上看，他们依然是农民。在现有城市各项制度的影响下，流动人口在就业、社会保障、医疗、教育等方面有别于城市居民，无法享受到与后者同等的待遇和权利，在城市中处于尴尬的“边缘人”境地，沦为“弱势群体”。另一方面，户籍制度改革的不彻底与生育政策的城乡不对等又给了流动人口群体独享的特权。调查中发现，被调查者对获得城市户籍的意愿并不强烈，有44.2%的被调查者希望获得城市户籍，43%的人无所谓，还有12.8%的人不希望获得。一部分进城多年的人之所以不愿放弃农村户籍，是与能给自己带来收益的土地有关，有些地方还可以获得拆迁补偿，而把孩子户口迁入城市的原因是为了让孩子上城里的公立学校。从公民权利的视角，流动人口子女进城后理应享有与城市孩子同等的教育机会，然而，这势必会派生出教育资源的配置问题。城市的教育资源是有限的，如前所述，流动人口家庭普遍都是两个以上的孩子，进城后与城市独生子女家庭的孩子究竟是分享还是争夺城市的教育资源？这对城市的独生子女家庭是否也意味着另一层意义上的不公平？凡此种种表明，户籍对流动人口的城市生活产生了深远影响，因其所内含的不平等因素使得流动人口融入城市社会的难度加大。

社会网络关系的匮乏影响着流动人口在城市社会的发展。社会网络关系是流动人口获得社会支持和事业拓展的主要途径。调查显示，流动人口虽然在一定程度上表现出更加自主、自信地参与社会交往，但其社会网络依然是以血缘和地缘等强关系为基础的非正式支持系统，交往圈子多半是亲戚、老乡等同质群体成员，交往地域局限在生存状态相似的同乡人或同类人之间，社会关系的内向性、乡土性突出，社会资本匮乏。这种规模小、同质性高、封闭性强、互动程度高的社会网络，一方面承担着提供就业信息、情感支持和生活帮助等许多功能，一方面也意味着流动人口与流入地的主流社会、主流文化相疏离，形成了流动人口圈子的亚文化，阻碍了其对城市文化、生活方式、价值观念的接触和吸收，客观上形成了自我隔离状况，这在一定程度上限制了流动人口建立其他社会关系的动机和机会。

城市社区关注和容纳度不够影响了流动人口的社会融入。在城市社区，流动人口作为社区建设的主体常常处于缺位状态，他们虽然居住在社区，但社区事务几乎和他们没有什么关系。虽然他们也能够享受到社区提供的一些服务，但只是被动的、消极的客体。加之流动人口在亲缘、地缘关系之外，组织化程度很低，即使在居住社区内有公共参与的话，也是在响应社区管理机构的号召与组织下进行的。从另一个层面来看，城市也并没有敞开胸怀，把流动人口当成真正的市民，主要表现为城市居民对流动人口的非理性歧视。

流入地政府提供的基本公共服务难以满足流动人口融入社会的需求。调查显示，流动人口中通过政府相关部门或社区找到工作的比例只占被调查人口的4.8%，参加过流入地政府组织的培训人数不到一半，只占43.51%。在访谈中发现，流入地政府组织的培训内容比较单一和滞后，无法满足用人单位对劳动者技能素质的要求。此外，流动人口在工作与生活中遇到各种困难的时候，主要还是依靠家人、亲戚、朋友来解决，流动人口选择政府部门、社区的比例较低。这表明流动人口对政府部门和社区的信任度相对偏低，政府的基本公共服务并没有很好地对接流动人口的生存与发展需求。

流动人口自身人力资本的缺失阻滞了其社会融入的深度。随着流动人口年龄结构的年轻化，新生代农民工的受教育程度在逐步提升，但目前流动人口从总体来看，文化程度与技术水平依然偏低。在被调查的流动人口中，小学及以下占被调查人数的4.4%；初中占被调查人数的32.5%，而在建筑业的劳动力结构中，初中文化程度占到95%左右；高中（中专、高职、技校）占29.9%，大学及以上只占被调查人数的24.6%；无技术等级的占被调查人数的38.6%；具有初级技术等级的占31.1%；具有中级工等级的占19.2%。相对低下的文化素质和职业技能直接影响了流动人口的就业，由于缺乏就业竞争优势，大多数人进城后只能从事对技能水平要求不高的“苦、脏、累、险”等工作岗位。加之城市内二元结构所引发的不公平，长期处于被边缘化的游离状态导致了少部分流动人口的行为失范，譬如偷盗、打架滋事及个别女性卖淫等。

同时，流动人口自身没有形成完备的组织机构与支持系统，缺乏利益表达和权益维护的渠道和载体。调查表明，流动人口很少加入党组织、工会等正式组织，党员比例只占被调查人数的10%，69.7%是普通群众。因此，在权益受到侵害时，他们不能通过组织的力量更好地维护自己的利益。即使在农民工相对集中的建筑企业，设有工会组织的不多。这一方面因为人员流动性较大，工会组织难以建立，有的即使成立了，也是形同虚设；另一方面农民工由于受自身素质的局限，大部分人缺乏基本的法律常识和维权意识，选择通过组织或法律途径进行利益诉求或维权的人寥寥无几。

三．推进流动人口社会融入的对策建议

流动人口的社会融入既是新型城镇化的题中应有之义，也是新型城镇化的终极目标之一。在未来一个时期，流动人口的社会融入将成为中国新型城镇化的重要环节，也是社会管理的重要内容。为此，在加快推进户籍管理制度改革的同时，必须创新与完善流动人口管理机制，有序推进流动人口的社会融入。

从战略高度重视流动人口的社会融入问题，创新流动人口管理理念。解决流动人口的社会融入问题，无论对于我国的新型城镇化、现代化还是社会的持续稳定发展，都具有极为重要的战略意义。城镇化的重要标志是农民的产业工人化和市民化，流动人口融入城市社会是新型城镇化的内在规定，有利于城乡产业技术结构的提升、阶层结构的合理化与城市社会的融合。因此，必须从经济社会发展的战略高度认识和重视流动人口的社会融入问题，创新流动人口的管理理念。

进一步深化与完善户籍管理制度的改革，清除流动人口社会融入的制度性屏障。首先，要明确户籍管理制度改革的价值取向——户籍身份平等与迁徙自由。其次，坚持户籍管理制度改革的两个原则，即公民一律平等的原则与承认差别、逐步到位的原则。再次，积极探索户籍管理制度改革的可行路径。户籍制度改革的一个重要目标就是创造将流动人口转化为稳定的城市产业工人和市民的制度环境。为此，应加快户籍制度改革的步伐与力度，取消农业、非农业户口界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，科学地制定门槛标准，促进人口合理流动，恢复户口管理作为民事登记的基本社会职能。

创新流动人口管理机制，促进流动人口的社会融入。流动人口管理机制作为政府建立的一项管理制度，从广义上说也是政府提供的一种公共物品，其改革与创新需要作为利益相关者的多方主体参与选择和决策，才能最大限度地反映有关各方的利益和意志，并获得更广泛的认同和支持。因此，除了给予流动人口必要的经济资助和提供更多的发展机会外，关键是要提高他们的组织化程度，增强其诉求表达和利益博弈能力。为此，必须建立健全流动人口的自我管理运行机制。流动人口自治组织的建立，顺应了社会公共管理模式的要求，既有助于弥补政府职能部门管理的不足，也有利于培育流动人口的政治素质，推进我国基层民主化进程。

以社区为载体，构建流动人口融入城市的社会支持系统，尤其要建立健全针对流动人口弱势人群的社区互助网络。要充分发挥社区在增进流动人口与城市居民之间互信融通的纽带作用，通过举办丰富多彩的文化活动，让流动人口走出相对封闭的交往圈，加强流动人口与城市居民之间的良性互动沟通，促进双方的再社会化和心态的转变，创造促进融合的条件和氛围，提高社区聚合力。应以社区为载体，充分发挥社区自治组织、社区中介组织、居民群众以及驻街企事业单位的多元主体作用，建立健全针对流动人口弱势人群的多元互助网络和协调机制，使流动人口融入问题与社区发展相结合，通过动员、组织社区成员，发展社区经济，完善针对流动人口的社区服务，健全流动人口的社会保障机制。

加快建立流动人口的法律法规体系，构建统一、完善、约束力强的政策法规框架，为流动人口社会融入提供法律保障。人口管理方式与手段必须是在尊重法治和尊重人权的前提下使用，流动人口管理也需要有相应的法律保证。为此，应尽快出台并制定统一、完善、权威的全国流动人口管理法规，为流动人口依法管理提供必要的法制环境。同时在国家流动人口管理与服务法规的统一指导下，各级政府及相关部门也应制定相应的实施细则及符合本地区本部门实际情况的配套地方性法律法规，对流动人口管理服务的法律机制予以完善和细化，从而规范管理者与管理对象双方的行为。流动人口也能借此明确自己的法律责任与应有的合法权益，做到主体行为的自律与规范，并且在受到权益伤害时能依法维权。

强化对流动人口及其子女的教育引导，促进其社会融入。必须强化和完善对流动人口及其子女的教育引导机制。一方面，流出地政府要对流出人员进行有计划、有针对性的职业技术培训，继续加大对农民工输出地的“农村劳动力转移培训阳光工程”的支持力度；另一方面，流入地政府的教育培训体系要向农民工开放,在对流动人口的文化素质与劳动技能进行培训的同时，还要着力培育其乐观开放、自强不息的阳光心态，改变传统的生育观念与生活方式，增强城市“主人翁”意识，尽快实现由农民工到新市民的转变。至于流动人口子女的教育与融入，可以借鉴早期华人移民融入西方主流社会的进程，从制度设计层面，构建流动人口子女共享城市教育资源的平台，以代际传递的模式促进流动人口后代的城市融入。

〔本文系中国行政体制改革研究会《加强与创新社会管理》重大课题的子课题（2012-2013）《流动人口社会融入研究》的阶段性成果〕

（作者系中共江苏省委党校社会学部副主任，教授）

责任编辑：黄 杰