西榆双核： “强省会时代”转折？

王倩雅

在陕西省“十四五”规划中，西安、榆林“双核”战略被纳入，榆林发展的战略地位将进一步凸显。

一石激起千层浪。这意味着，陕西或将从以西安为核心的单核模式转变为双核驱动模式。然而，一个西部省份的战略转变为何会引发全国性的关注和议论？关键在于，它触发了“强省会时代”城市间竞合的敏感神经。

近年来，越来越多省份相继推出“强省会战略”，很多省会城市也率先崛起，引领了发展潮流，区域发展因此而进入“强省会时代”。但与此同时，人们对“强省会战略”的争议也越来越多，很多人担忧这样的发展战略会导致“一城独大”的失衡局面，同时过度的倾斜政策也容易引起城市间的龇龉纷争。在这种背景下，西榆“双核”战略会不会成为“强省会时代”的转折点？

什么是“一市独大”

这样的研判并非毫无根据。

2020年11月，《求是》杂志发表了***总书记的重要文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》，文章指出，中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免“一市独大”的弊端。

但什么是“一市独大”？过去，人们通常用“经济首位度”来衡量，即城市经济总量占全省的比重。一般认为，首位度不超过30%为宜。首位度过大，则不利于区域均衡协调发展。

从2019年省会城市首位度排名来看，超过30%的有8个城市。其中，银川占比最高，达到54.02%，其后依次是长春50.60%、西宁46.63%、哈尔滨38.56%、成都36.49%、拉萨36.39%、西安36.14%、武汉35.40%、兰州32.54%、海口31.49%。

然而，排在前三位的银川市2019年经济总量仅有2015.57亿元，西宁市仅有1338.8亿元，长春市也只有5904.1亿元，相对而言它们仍然处在欠发达阶段，难以用“一市独大”来形容。因此，单一“经济首位度”指标并不能说明是否是“一市独大”。

恰恰相反，在2018 年十九届中央第一轮巡视中，包括厦门、沈阳、大连、济南、青岛、南京、哈尔滨在内的7座副省级城市，被点名批评“龙头作用不够”“中心城市作用不够”“引领带动作用不够”等。这7 座城市中，不仅有省会，也有非省会城市，但毫无疑问都是中心城市。

培育中心城市，发挥中心城市龙头带动作用，与避免“一市独大”是否有矛盾？显然并非如此。

2019 年，《求是》杂志曾刊文《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》，其中指出，发展动力极化现象日益突出。经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势比较明显。北京、上海、广州、深圳等特大城市发展优势不断增强，杭州、南京、武汉、郑州、成都、西安等大城市发展势头较好，形成推动高质量发展的区域增长极。

“经济和人口向大城市及城市群集聚”是客观趋势，“强省会”是“发展动力极化”阶段各地自然而然的战略选择，因为省会城市一般发展基础好，更有条件培育成为中心城市。从中央的角度看，并没有明确鼓励或制止“强省会战略”，而是提出要顺应中心城市发展趋势，“推动高质量发展的区域增长极”。

在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》文章中，对于“区域高质量发展”有更明确的表述：我国各地情况千差万别，要因地制宜推进城市空间布局形态多元化。东部等人口密集地区，要优化城市群内部空间结构，合理控制大城市规模，不能盲目“摊大饼”。要推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。

城市发展不能盲目“摊大饼”，这是中央的一贯要求，“多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构”则是最新要求。近年来，中央要求严控特大城市规模，特别是北京、上海大力实施城市减量发展和功能疏解，常住人口规模分别要控制在 2300 万、2500 万以下。

以北京、上海为參照来看，目前常住人口超千万的省会城市有成都、武汉、郑州、西安等，尤其是成都实际管理服务人口已经突破 2000 万，武汉也将近 2000 万。

城市人口规模加上经济“首位度”，二者结合或许能更好地理解什么是“一城独大”。那些人口规模过大、经济首位度又高的城市，则需要避免“一市独大”的弊端。

向左走还是向右走

实际上，四川和湖北早已意识到了“一市独大”的问题，并且已经采取了行动。

早在 2010 年，湖北就在省政府工作报告中提出“一主两副”发展战略，明确了襄阳、宜昌的副中心地位。

湖北省通过支持襄阳、宜昌加强铁路、公路、航运和城市基础设施建设，提升城市综合竞争力和辐射带动力。10年来，“一主两副”战略取得了重大进展。在2019年湖北省城市经济总量排名中，武汉以1.6万亿元遥遥领先，而襄阳和宜昌紧随其后，分别为4812.84亿元、4460.82亿元。3个城市占湖北全省比重近六成，“一主两副”格局已经初步形成。

在“一主两副”的基础上，2017年湖北省又提出“ 一主两副六极”战略，六极包括黄石、荆州、荆门、黄冈、孝感和十堰。而在最近出台的湖北省委“十四五”规划建议中提出，构建“一主引领、两翼驱动、全域协同”的区域发展布局，要求进一步做强省域副中心城市，特别是重点解决五千亿至一万亿经济规模和能级的城市支撑问题。

四川省从2018 年开始实施“一干多支”发展战略。“一干”是指成都加快建设全面体现新发展理念的国家中心城市，发挥带动全省发展的“主干”作用;“多支”是指打造各具特色的区域经济板块，推动环成都经济圈、川南经济区、川东北经济区、攀西经济区竞相发展，成为支撑全省发展的“支点”。

在“一干多支”战略引领下，绵阳、德阳、宜宾、南充等7个位于四川省“第二梯队”的城市，近年来竞相发展，积极争创经济副中心，为全省发展注入了新的动力和活力。

然而，无论是陕西的“双核战略”，还是湖北、四川支持省域副中心城市发展，并不意味着“强省会时代”的终结。从目前来看，济南、福州、贵阳、南宁等城市仍然将“强省会”突出强调，并且作为“十四五”时期的战略规划目标。

山东省“十四五”规划建议中，明确提出济南实施“强省会”战略，加快建设国家中心城市。福州提出，“十四五”期间，将通过“强省会”和“强门户”，争创国家中心城市。贵州省“十四五”规划建议中提出，实施贵阳“强省会”五年行动。广西省也提出，大力实施南宁强首府战略，高标准建设南宁都市圈，扬起引领全区高质量发展、高水平开放的龙头。

对于各地的战略差异，唯有深入理解“我国各地情况千差万别，要因地制宜推进城市空间布局形态多元化”。中国地域广阔、各地条件差别很大，不同区域的发展程度也不一，所采取的发展战略必须因地制宜。

对于各地来说，究竟是“强省会”还是要避免“一市独大”，并不是一道向左走还是向右走的选择题。既要大力发展中心城市，也要避免城市盲目“摊大饼”;既要发挥中心城市的引领带动作用，又要构建“多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构”，这才是高质量的区域协调发展。

为什么是榆林

在人们对“一市独大”的热议中，有一个定语往往容易被忽视，即“有条件的中西部省区”。哪些省份符合这样的前提条件，需要具备什么样的条件，都是值得深入研究的问题。

从陕西来看，由于南北狭长的空间格局，地理情况复杂，客观上影响了省会西安对全省的辐射，单靠西安也难以支撑陕西全省的经济发展。有人认为，西安“一枝独秀”的单极化发展格局，导致陕西区域发展结构失衡、动力板块单一，需要培育新的中心城市，榆林的地位就凸显出来。

榆林位于陕西的最北端，远在西安的影响辐射范围之外。同时，近年来榆林的战略地位凸显。榆林不仅油气资源丰富，更是西气东输等能源大通道的必经枢纽，对于国家能源安全战略意义重大。

2020年初，中央财经工作会议部署“黄河流域生态保护与高质量发展”战略，明确提出推进“黄河‘几字弯都市圈协同发展”，打造高质量发展重要增长极。这个年轻的国家级都市圈，包括太原、呼和浩特、银川等3个省会级城市，还有宁夏、内蒙古、陕西、山西等省的多个城市。其中，榆林经济总量排第一，有望成为龙头城市引領都市圈发展，推动跨省区域互动协同。对此，陕西省提前布局，提升榆林战略定位，颇具前瞻性。

从榆林自身来看，近年来榆林发展势头强劲，连续超过宝鸡、咸阳，成为省内当之无愧的经济第二城。2019年，榆林经济总量为4136.28亿元，高居西部城市第六位，西部非省会城市第一，甚至超过了山西省会太原。今年前三季度榆林经济增速高达5.2%，快于西安，居陕西省第一。

作为资源型城市，榆林曾一度经历煤价暴跌带来经济滑坡和信用危机。为了摆脱“资源陷阱”，2017年榆林发出了“榆林十问”：如何加快高端能源化工基地建设，用最少的资源换取最大的经济社会效益;如何破解资源富集与生态脆弱并存矛盾，走出一条经济循环发展与生态保护并重的路子;如何优化发展环境，形成资金、人才、信用、生产要素聚集的“硅谷”……

针对十大战略问题，榆林市委市政府专门成立十个课题组，分别由两名市级领导负责，深入调研后出政策、定措施、抓落实。3年来，经过大刀阔斧的改革，有效破解了榆林转型升级亟需解决的问题，综合实力实现跨越式提升，经济总量由全国第61位上升至54位。

自身经济实力的快速增长，加上在全省乃至全国战略布局中占据重要地位，这或许是榆林能成为“一核”的答案。