基层社区治理升级的杭州上城之策

安蔚

从“三社联动”到“社会联动”，变“要我参与”为“我要参与”，上羊市街所在的杭州市上城区努力实现着基层治理的迭代升级。

杭州市上城区上羊市街居民手中拿着一张油印的选票，郑重地投入糊着红纸的投票箱中，开启了新中国第一个居委会的历史。时间是1949年10月23日，这里成为新中国基层民主建设的起点。

一张选票，印证着居民自治的开始;70年后的今天，社区治理开始迈入共建共治共享的新阶段。

70年长河时变，改变的是社区容颜，不变的是对基层民主的信念，“新中国第一居委会”也成为观察基层治理现代化探索的最好窗口。从“三社联动”到“社会联动”，变“要我参与”为“我要参与”，上羊市街所在的杭州市上城区努力实现着基层治理的迭代升级。

从“管理”到“治理”

“杭州从2000年开始设立社区，由社区党委、社区居委会、社区公共服务站三个部分组成，随着下放社区的事务越来越多，社区履行服务的职能也日益增多，导致社区行政化倾向日益严重，基层负担过重，社区力量严重不足。迫使上城区从根源上去解决这个弊病。”杭州市上城区民政局基层政权与社区治理科科长周剑向《决策》解释道。

如何破解？首先就要从机构改革入手。

隐藏在凤凰山脚下，依山而建的白墙黛瓦，上城区南星街道馒头山社区是老底子杭州人心中正宗的“皇城根”，作为南宋皇城遗址核心区所在地，这里有着杭州人最古老的记忆，同时也残留着岁月带来的杂乱。“这里曾经是杭州最大的群租房聚居区，狭小的空间里最多同时住着160户300多人，有着非常大的安全隐患”，杭州上城区南星街道馒头山社区主任汪琳介绍道，“从2015年10月开始，用了6个月的时间，上城区启动馒头山地区综合整治工程，完成43个项目。2016年8月，由群租房改造的邻里中心正式投入使用，街道党工委、办事处整合社区党委、居委会、公共服务站职能，着力打造上城区首个‘3+X社区标准化综合服务体系。”

在邻里中心内设立社区党组织“迎客厅”、社区公共服务站“百通岗”、社区居委会“议事坊”，构建以一“厅”迎客、一“岗”受理、一“坊”议事三个主体服务功能为支撑，因地制宜设置X项为民服务空间。“这是上城区从管理走向治理的探索，管理是被动的，治理是主动的，从管理到治理，最核心的就是有没有把居民的力量发动起来，通过设置扁平化的平台，真正让居民参与到社区事务中来。”周剑认为社区治理的主体一定是居民，一定要重视居民的作用。

迎客厅将社区两委的办公区域集中布置到社区后台，最大程度地将社区服务空间让给居民，让居民真正享受社区空间的便利。百通岗是为居民“最多跑一次”服务的主要阵地，通过培养“全科社工”，优化社区工作者力量的配置，在保证公共服务受理的同时，让更多的社区工作者有时间，有精力开展居民走访，收集民情民意，提供更贴心的社区服务。议事坊使共建单位、党员小组长、居民骨干可以聚拢起来，为居民开展议事、决策、执行和监督等协商共治活动提供空间，以便建立“民众参与、部门协同、媒体监督”的公共问题协商机制，真正做到“具体问题小协商”、“共同问题大协商”。

“3+X”社区服务综合体建设真正达到了社区党建、公共服务、居民自治等多项功能充分融合并集中落地，实现优化社区公共服务的体系效果。2018年，杭州市上城区高分通过“第三批全国治理和服务创新试验区”验收，其社区治理案例曾荣获中国社会治理创新奖“优胜奖”，同时在2018年度浙江省平安县（市、区）考核中位列全省第十、全市第三，连续十四年被浙江省委省政府授予“平安区”称号。

从“三社联动”到“社会联动”

如果说机构改革是解决社区行政化严重等机制问题的第一道药引，那么三社联动则是丰富居民参与渠道，满足居民对美好生活的向往的第二道良方。

“上城区在推进第三批创新试验区建设时开始确立三社联动，推动社区、社會组织以及社会工作（人才）的优势互补、协同发展，以社区为平台，通过社会组织的参与，运用社会工作的方法，推动整个社区的治理”，杭州市上城区民政局局长陈宏萍认为，社会组织和社会工作最终都要落地到社区，社区治理一定要发挥社会的力量，形成多元化的多方治理。

70岁的崔奶奶在馒头山社区已经住了几十年，她亲历了社区一砖一瓦的变化，其中最让她欣喜的事，是她和老街坊邻居们现在每天可以做的事情变多了，早上去农贸市场买个菜，之后可以一起去居家养老服务中心看看电视聊聊天，中午去老年食堂吃个饭，下午去乐活家园跳跳舞、写写书法、做做手工……最重要的是这些活动的路程都不超过15分钟。

“‘3+X中的X就是社区根据自身情况进行的附加项目，馒头山社区打造15分钟生活圈，而这些便民服务社区都是委托给社会组织运营，让专业的人做专业的事”，汪琳向《决策》介绍道，“三社联动，引进社会组织不仅可以让居民的生活更加便利，也让社区工作者有更多的时间到居民中了解情况，这才是社区工作的本质意义。”

如何让社会组织不为钱所困，真正发挥其公益性？上城区政府成为社会组织背后的一道推动力量。

“为打破社会组织的资金‘壁垒，上城区专门成立了区社会组织发展基金会，全年开展公益创投项目，每年会有将近500万元左右的社会组织发展基金来培育和孵化社会组织，用资金杠杆撬动社会力量参与公益项目服务社区治理。”在陈宏萍看来，政府一定要成为社会组织的有力依靠，要主动去购买社会组织的服务，促使社会组织成为政府服务的强力辅助，“社会组织一定程度上也需要自筹社会资金，而政府可以给社会组织提供项目，让他落地去做服务，这样社会组织就会慢慢壮大，对政府公共事业的推动力也会越来越强。”

如何让更多的力量联起来？让政府各部门的职能动起来？这成为上城区决策层进一步思考的问题，三社联动已然满足不了社区服务的快速发展，推动全社会力量的联动迫在眉睫。

“上城区整合60多个党政职能部门和100多家社会组织力量，构建囊括8种类别、280多项服务的‘平安365社會服务管理联动平台参与基层社会治理。完善‘两代表一委员进社区、进网格工作机制，深化‘三联三领三服务机制，发动广大党员干部深入社区走访居民，推动社区治理难题破解。开展‘资本众筹·公益相亲活动，引导企业力量积极参与社区公益服务和社会治理”，陈宏萍介绍道，“上城区还积极推进参与城市大脑工作，以数据信息化为手段，以期打通社区治理多元主体间的壁垒，加快社区治理由‘三社联动迈向‘社会联动的步伐。”

自2015年以来，上城区撬动社会资金近1052万余元，目前共有社会组织1433家，每个社区拥有社区社会组织20家，每万人拥有社会组织数量41家，远远超过民政部要求，有效提升了社区治理水平。

从“单打独斗”变“多元共治”

2016年，邹紫娟来到杭州市上城区紫阳街道上羊市街社区，作为社区党委书记、居委会主任，社区的一处农贸市场让她皱起了眉头，各种车辆乱停乱放，垃圾随意倾倒，就像一个“垃圾填埋场”，和上羊市街周边的古朴清雅格格不入，十分扎眼。

“如果由社区来做，几天就做好了，但是后期还会是这样，居民不参与进来，就不会有自主意识”，邹紫娟召集了农贸市场周边的居民，让他们自己提出问题，自己商议解决办法，并让居民自己表决和筹款，用了近八个月的时间，终于将农贸市场翻新工程结束，“居委会的重点工作就是引导居民如何参与社区的协商，通过民事民提、民事民议、民事民决、民事民筹、民事民办、民事民评‘六步工作法，让居民真正把社区当作是自己家的一部分，才会更持续长久的维护好。”

“民生问题就是老百姓关心的问题，居民会有参与的想法，有了共识，才能将全民联动起来，所以上城区的各个街道各个社区都始终将协商作为链接多元主体参与社区共建的途径与纽带”，陈宏萍认为老百姓是否愿意参与，是否愿意来协商，是社区工作迫切需要解决的问题，协商是自治的首要前提。

如何把协商制度化，真正让居民从“被动”变为“主动”？

首先是打造协商平台。在街道和社区层面，分别成立社区发展联合会和社区发展协会，引导多方力量通过协商实现共治。其次，创新协商引领。以“金点子案例”评选为载体，通过评选社区、居民群众和社会组织采用专业社会工作方法，协商和联动解决社区治理难题优秀案例，强化“三社联动”在社区治理中的运用，有效激发社区居民、社会组织等多元主体参与社区协商和居民参与自治的激情活力。最后，强化成果运用。依托协商平台，发动和引导辖区企事业单位和广大居民，参与社区公共事务集体协商、共同决策，形成政府“主导、社会“搭台”、群众“唱戏”的协商成果落地机制。

“上城区每年专门拨给每个社区协商资金20000元，就是在物质上给予社区协商支撑，2018年，上城区累计投入社区协商专项资金达200多万元，社区协商活动开展1526次，解决社区治理问题1158件”，陈宏萍说出这一串数据时十分自豪，“上城区打造的‘湖滨晴雨协商平台更是成为中组部、中宣部的直接联系点和中国社科院的‘全国社会心态观测点，我们已经将协商平台打造成了自己的品牌。”

从基层“单打独斗”走向多元共治，制度化的目标最终将是标准化。2018年，上城区出台《上城区关于加强和完善社区治理建设美好社区三年行动计划》，将社区治理标准量化，形成一套完整的体系，打造和谐社区提升版。“美好生活要从社区起步，让居民过得幸福，这也是我们社区工作者的初心。”邹紫娟说道。