天长“积分+清单”防治“小微腐败”

高雪琪

天长市以问题为导向，因地施策，借助小微权力清单实现基层权力高效标准运作，为全省基层权力的监督制约开出了良方。

6月5日，中央农办、农业农村部首次发布全国乡村治理典型案例，安徽天长市“积分+清单”防治“小微腐败”成为20个案例之一。

2018年中央一号文件提出，“推行村级小微权力清单制度，加大基层小微权力腐败惩处力度”。2019年中央一号文件提出，“加强自治组织规范化制度化建设，健全村级议事协商制度，推进村级事务公开，加强村级权力有效监督”。小微权力清单的监督与制约已成为增强乡村治理能力的重要内容之一。

长期以来，由于纪委监察难以真正触及基层，村级权力边界不明，导致小官大贪事件层出不穷。对此，安徽省天长市以问题为导向，因地施策，借助小微权力清单实现了基层权力高效标准运作。

“小微权力进清单，清单之外无权力。”2015年以来，天长市围绕基层腐败问题，整肃高危权力，强化干部队伍，巩固行政监管，实现源头上合理配权;细化干部权责，明晰行政程序，统合审批制度，实现流程上阳光用权;依托全方位监督、多层级加压、双积分考核，实现保障上严格控权。天长的创新做法被民政部基层政权和社区建设司批示，为全省基层权力的监督制约开出了良方。

形塑“自律型”权力体系

“搞了小微权力清单后，我们对干部更放心了！”天长市平安社区村民谷森龙动情地称赞。自天长市直面基层权力配置弊病，借小微权力清单开展顶层设计合理配权后，常常能从村民的口中听见这样的称赞。

天长市对基层权力全面排查，主要针对财政权、决策权、审议权等高危权力进行了规范。清单中明文規定，三万元以上的村级集体建设工程项目，由镇招标中心向社会公开竞价招标，有效杜绝了以往基层干部“关系承包”等违法违规行为。

同时，规范村级决策权，针对保障救助类村级事务，如困难群众临时救助等，清单要求必须经由民主评议后才能通过，且村民代表需占评议人数的三分之二以上，保障决策公平公正。在事项公开透明上，天长市上收村级审议权，清单将低保、五保的审核权力上收至县市一级，村干部保留上报权力，申请人材料必须经滁州市家庭财产核算中心核实确认才有资格进入低保系统。

除整肃权力外，天长在清单中专门就基层人才配置作出细致要求。清单规定需以镇为单位进行基层人才选拔，面向社会统一招考，选出高质量专业人才，再经由镇分配到村，按“一村两名”的标准配备。鼓励内部荐才，凡是德才兼备且符合后备干部标准的人才，经村内高威望党员提名后可直接推荐给镇党委。在选出高质量人才后，为强化队伍能力，清单中强调了干部接受培训的重要性并通过定期举办主题学习、专项培训等活动提升团队能力。

针对基层权力的薄弱点，天长通过小微权力清单突出监管权效力，实现以权制权。在清单中规定村庄财政权直接受镇三资办监管，村委会需及时将村民筹资、以资代劳资金等存入镇三资办在金融机构开设的专户，接受统一管理，分村核算，并设立明细账。

清单也强调了村民代表在公共事务决策中的表决权，避免干部“一言堂”。金集镇谕兴社区居民代表钱永余说：“有了清单的规定，我们给社区提意见更有底气了。”“村中重要事务受群众监督”是清单重点条款，监督权不再是“摆设”。2018年大通镇便西村村民投诉施工路面出现裂缝，村干部立即要求停工整改，群众意见得到有效反馈。

创新“立体型”监督网络

因地制宜制定好清单内容后，如何确保清单的有效实行是天长市基层实践中的重中之重。天长市别出心裁，从精细化定标与多维度监管着手，充分调动内生资源，推动创新性资源整合。

通过向各村统一发放阳光村务手册，天长按类细化清单内容与干部权责，详细阐释6大类18条的清单规定，摆放于服务大厅方便群众查阅，电子版公布于各村微信群，受众显著扩大。同时将清单内办公程序绘制为流程图，群众一目了然。正如郑集镇向阳社区村民王昌林所说，“一张清单，准备什么材料都清楚，省心。”借助线上线下两种方式，天长公布干部个人职责，做到“专人专事专责”。如新街镇新街村将村内各干部的责任清单于公示牌和微信群进行展示，群众办事精准到人。

清单将公共服务分为农民申请造房等六大项，对各项服务进行精细化规定，使干部事务办理有章可循、有据可依。为杜绝暗箱操作，清单公示服务全流程，倒逼干部按规办事。如新街镇新街村村民投诉低保名单，村两委公布评选程序，让其心服口服。通过要求公共服务结果按期公示，清单确保群众实时掌握政务进程。如秦栏镇新民村每月更新村级服务办理动态，杜绝懒政怠政苗头。

在不同层级分工上，清单明确规定群众办事能一步到位。万寿镇百子村村民唐来玉感叹，“以前办事多头跑，现在村里就能全部解决。”清单创新机制整合规划办、三资办等多部门职能，提供集成服务，增强办事效率。如汊涧镇长山村农户申请建房，由村委会直接对接镇土地所、规划办，让群众少跑腿，让干部多跑腿。

干部职责、公共服务、行政审批等方面详细定标后，基层权力行使由“靠关系”向“看规章”转变。为进一步巩固清单成效，天长市以清单规定为依据，推动责任落地，全面严格控权。

天长市在清单当中引入“事前、事中、事后”的“全链式”管控监督机制，确保基层权力运作有序透明。清单强调村监委监督责任，其可在事前对不当村务决策提出异议，为民争利。例如冶山镇村监委主任对两委财务决策享有一票否决权。为消除村民疑虑，清单将村庄财务交由镇级委托的第三方，于事中进行核查，补齐审计力量不足短板。村民事后评议反馈。事后清单将村庄重大事务的决策权分配到群众手中。

小微权力清单将监督责任落实到人，撬动纪委、党委以及群众三方合力监督，形成“捆绑式”加压。清单安排年底组织村民点评干部工作，得分与其绩效挂钩。如2017年底，张铺镇开展干部测评会，得分高的干部获得更多绩效工资。天长市每年还针对清单内容开展党员明职尽责培训，以党内学习强化约束干部思想行为，并取得了良好的效果。

为激励干部担当作为，天长市将积分制考核和小微权力清单有机融合，创新了“清单式考核”，对村干部政绩开展双重考核，既督促又激励。根据每年最新政策要求，清单事务设权重进行考核，动态调整清单项目分值权重，以分值配置引导干部紧跟政策变化，善作善为。积分考核分层级进行计算，借助积分制将村委班子与干部个人捆绑考核，促进相互监督。

如万寿镇连续三年村级评分与个人评分都为优秀的村支书可享乡镇副科级干部福利待遇。计算结果定梯次进行奖励，清单考核结果分为优秀、称职、基本称职、不称职四等，不同等级对应不同工资水平，激励干部履职尽责。

缔造“和谐型”基层生态

天长市借助小微权力清单规范基层权力运作乱象，让权力在规束中，阳光下有序、高效行使，真正做到权为民所用，为民谋福祉。天长小微权力清单的监督与制约，缔造了“和谐型”基层政治生态，为增强乡村治理能力探索出新思路。

首先，实行小微权力清单制度是推进前置性监督的有效方式。当前我国针对基层权力的监督方式以事后监督为主，缺乏预见性。天长市依托小微权力清单推动基层权力监督向前置性监督转型。一方面，对易生腐败的高危权力和效力不彰的督管权力进行严格约束或巩固优化，从制度上规范权力行使。另一方面，通过公开招考、能人推荐以及训诫加码的方式选优才、训人才，从人员上完善权力行使，有效实现监督前置化，迈出“事前监督一公里”。

其次，落实权为民所用的重点在于服务标准化。长期以来，基层群众办事劳心费力，干部懒政怠政的现象在广大农村并不鲜见。借助小微权力清单，天长市着力推进服务标准化。具体表现为：以行政流程多形式公开，促村务明晰化;以干部权责全方位明细，提办事专业化;以审批程序跨部门整合，增行政简约化，真正实现干部高效行政，村民輕松成事，增强基层群众获得感。

第三，聚焦群众利益诉求是划定小微权力清单内容的关键。小微权力清单制度的生命力在于回应民之所需，落实民之所盼。天长市在设置清单内容时并非追求“大而全”，而是强调“精且准”，群众的重大关切和利益诉求是内容设置的衡量标尺。因此，清单在三方面着力：规范权力以肃清腐败，明细权力以升级服务，严控权力以巩固督管。以此有效响应民意，推动基层权力归位。

最后，小微权力清单为健全农村纪检监督体系提供有力抓手。在国家纪检监察体系尚未全面延伸至农村的大背景下，天长市通过施行小微权力清单制度有力补齐了基层公权力监管不足的短板。具体来说，借权责公示引群众监督，以责任压实强组织监督，同时融合积分制考核制度，激励干部自省自律，有效力有活力的基层权力监督体系得以确立。

（作者单位：华中师范大学中国农村研究院）