铜陵：社区治理改革再出发

胡磊

2018年12月20日，安徽省社区治理创新工作推进会在铜陵召开。就在此前，铜陵市委、市政府出台了《关于深化社区改革的指导意见》，将社区治理改革列入2019年全市深化改革重点任务。

“历届铜陵市委、市政府始终高度重视社区建设与治理，坚持用改革的思路和办法破解难题，促进社区治理体系和治理能力现代化，初步探索出一条中小城市社会治理新路子。”铜陵市委书记李猛在会上说道。

多年来，铜陵一直扮演着社区治理改革探路先锋的角色。随着经济社会的不断发展，社区治理内容和形式发生了深刻的变革，对基层治理水平提出了更高的要求。为适应新形势下社区治理的需要，铜陵再一次迈出改革的步伐。

循着前路的轨迹

从2010年旨在减少行政管理层级的“撤街并社”，到2014年立足社区减负的“三减一加强”，铜陵的两次社区治理改革有效充实了基层社区人财物资源，提升了社区服务效率，降低了行政成本。

铜陵市民政局社区办主任鲍宝盆介绍，撤销街道办事处，采取区直管社区模式后，铜陵在新成立的大社区建立了社区党组织、社区居民委员会、社区服务中心“三块牌子一套人马”的组织架构，将原街道和社区承担的行政职能交由新成立的公共服务中心负责，社区分工不分家，工作人员一人多岗。“三位一体”机制兼顾了各方，但从运行过程来看，仍存在居委会和社区服务中心功能界限不清晰的问题，影响了社区公共服务的质量，也不利于发挥居民自治作用。

从政府的角度看，行政管理与服务要延伸到基层，仍需依赖社区，而社区在服务居民过程中也需借助政府资源，由此形成社区治理中政府职能部门与社区条块结合、相互补充的局面。在这样的处境下，铜陵的改革从社区服务中心和居委会两端同时发力。

首先是淡化社区的行政色彩，铜陵在此轮改革中，将社区公共服务中心调整为社区服务中心，作为区政府公共服务中心的分中心，明确了社区服务中心作为公共服务平台的定位，淡化其行政机构色彩。与此同时，在社区服务中心推行大部制改革，改变社区部门无序的状态，统一设置党群事务、社会事务、城市管理、综合事务“四部”。鉴于社区各自不同的情况，方案规定各社区可根据自身承接的行政职能设置1-2个功能性工作部门，由此明确了社区承担行政职能的范围，避免政府事务无限度的下放，以及由此带来的社区负担不断加重的问题。

其次是将居委会的功能进一步做实。改革方案提出，将居委会从三位一体的体制中适度剥离，落实居委会特别法人制度，明确单独设立的居民委员会不再承担行政性事务，以将更多精力放在居民服务上。与此同时，探索“居财居管”，和“居务居理”，发展独立的社区经济，此举有效提升了居委会自主解决社区问题的行动能力。

为了弥合社区功能划分后协调沟通的裂缝，铜陵在改革中进一步突出了党建引领作用，强化社区党工委的核心地位，作为三位一体机制的主导。与此同时，组建区域化党建联盟，将区域内不同层级、不同领域的各类党组织有机结合起来，促进了信息交流和资源链接，形成了目标一致，互利共赢的联盟体系，实现了社区承接行政职能和服务群众的有机统一。

补齐服务的短板

除了从制度范畴改革社区管理体系，铜陵积极响应居民服务新需求，在改革方案中制定了一系列针对性的政策，彰显了以人为本的改革初心。

在铜陵市天井湖社区服务中心大厅内，每个服务窗口前都摆放着一个沙漏，社区党工委委员、服务中心副主任、居民委员会副主任荣建军介绍，社区采取沙漏倒置的方式，向居民承诺15分钟之内完成业务办理，少数不能当场办结的事项将转入后台，后期由社区工作人员将材料送至居民家中，实现居民办事“最多跑一次”的目标。

小小的沙漏，折射的是社区服务质效的提升。在社会主要矛盾发生转变的时代背景下，居民对社区服务的需求日益增长，过去服务中的不足之处也暴露出来。铜陵在此次改革中，将补齐服务短板列入改革的重要内容。

作为一个工矿城市，铜陵城镇化率长期保持较高水平，但与此同时，随着时间的推移，城市社区基础设施老化、社区公共服务供给不足的现实问题逐渐显现。针对老旧小区服务供给不足的问题，铜陵市在《深化社区治理改革工作要点》中，探索建立“准物业”服务支持体系，由社区居委会牵头，以小区为基本单元，组建若干“物业管理中心”，低偿为老旧小区提供基础物业服务和便民服务。

除基本公共服务之外，居民对社区服务的需求还呈现多元化趋势，这也是城市化进程中的必然。目前，社区服务更多偏重于居家人群，特别是老年人，他们在文体活动、居家养老、健康护理、日间照料等方面存在需求。社区是否可以为不方便在家做饭的老年人开办一个便民食堂？在铜陵市幸福社区，有居民提出了这样的诉求。类似这样新的诉求不断涌现，铜陵在新一轮社区改革中，提出要立足居民需求，很大程度上就是回应这些声音。如今，社区食堂的建设已在铜陵不少社区提上日程。

幸福社区党工委书记朱军表示，对于居民而言，社区食堂不仅是解决每天吃饭的问题，更是一个可以增进邻里感情的公共空间。对于社区治理而言，一个丰富的公共生活空間可以有效构建居民之间的情感联结，增进居民对社区的认同感。

近年来，铜陵市在社区公共空间建设完善上不遗余力，在力所能及的范围内，居民活动场所得到很大的改观和提升。类似幸福社区这样的老旧小区，以往公共空间配置较少，但在并不宽敞的办公楼中，也设置了数量众多功能丰富的活动室，每天来这里休闲娱乐的居民熙熙攘攘、络绎不绝。

为了拓展活动空间，铜陵已参考国内外先进经验，规划建设社区邻里中心，围绕社区“十五分钟生活圈”，在有服务需求并具备条件的社区打造“邻里食堂”、“四点半课堂”、“居家养老服务站”等，由社区无偿提供公共设施，选择符合条件的社会机构运营，社区对场地使用率进行考核，并按考核结果拨付费用，以扩大邻里中心的覆盖面。未来，这些邻里中心将成为社区居民开展活动，沟通邻里情谊的重要平台。

打造全能型社工

作为城市治理的神经末梢，社区是与居民打交道最直接的窗口，也是矛盾化解的最后一公里。“社区是个筐，什么都要往里装。实际上，社区更像一个缸，工作到了这里，已没有其他的分流渠道。”一位社区工作者这样描述基层工作的不易。

为适应社区网格化管理的需要，铜陵此前在多数社区实行AB岗服务机制，工作人员作为社区服务中心职能的岗位是A岗，作为网格员是B岗，由于分属的职能岗位不同，起初网格员在解决群众诉求过程中往往局限于本职能岗位，而涉及到其他职能岗位的事务需要跨部门配合，这无疑增加了处理问题的时间成本。随着社区服务内容不断增多，治理要求不断提升，一些社区形成“一网多员、一员多网”的机制，但这仍未能从根本上有效解决问题。

此次铜陵改革方案中提出，未来社区将向打造“全科社工”方向发展，社区工作者不再仅仅只是被动承接居民的服务需求，更要成为社区的“治理通”， 做到“耳听八方”、“三头六臂”，发现问题与处理问题同步进行，这也对社区工作者提出更高的要求。

90后王倩是天井湖社区一名基层工作者，踏上工作岗位一年多的时间，王倩在领导同事的幫助下，渐渐熟悉了工作流程，也从中找到了自身的价值。“很多我们看来可能是小事，但对于一个家庭来说可能就是件大事。”王倩说道。如今，她最大的愿望是薪酬和职业发展空间能够进一步提升。事实上，不少和王倩一样的社区年轻工作人员，因为担心长期身处基层难以提升自己，而最终选择离开社区。社区工作的能力和经验很大程度要靠长时间扎根基层去积累，而从社区居民角度而言，与社区工作人员一旦熟悉建立信任后，会产生依赖性，一旦人员变更，势必会经历一段重建信任的过程。

为了打造一支专业化、稳定可靠的社区工作队伍，为基层补充新鲜血液。铜陵在此轮改革中，专门制定了《关于进一步加强专职社区工作者队伍建设的指导意见》，建立社区工作者岗位与等级相结合的职业薪酬体系，加强教育培训，支持社区工作者参加社会工作职业资格评价和学历教育，提升一线人员在社区治理中的专业能力。为拓宽社区工作者发展通道，意见还提出在社区工作者队伍与党政机关、事业单位之间构筑人才发展“立交桥”，畅通优秀社区工作者进入党政机关、事业单位的通道，让社区能够引进来人才，更能留得住人才。

凝聚“水滴”的力量

在传统思维中，社区开展工作、做出决策都是单方面的“替民做主”，结果付出了辛苦，老百姓往往还不领情。此次铜陵社区治理改革进一步强化社区居民自治功能，唤醒居民自治意识，让社区治理迸发出新的活力。

刘德贤是天井湖社区的老街坊，自从2002年退休后，他见证了铜陵社区建设治理日新月异的变革。“随着社区活动场所不断丰富完善，居民开展文体活动有了空间，现在每天的生活已经离不开社区了。”刚刚在社区参加完书法培训的刘德贤说道。记者走进社区活动中心看到，这里书画、舞蹈、棋牌场所一应俱全，吸引了不少居民在此活动。

文体活动参与面广，为居民之间建立情感联结搭建了桥梁，这也给社区带来了显著的变化，居民开始愿意从家里走出来，从小家融入到社区的大家，随着参与社区活动的居民群体逐步壮大，也形成了一批有积极意愿参与社区治理的自治主体。

如何将这些居民的积极性转化为对社区公共事务的参与？铜陵以党建为抓手，在社区网格中成立党支部，由党支部书记牵头引导居民参与社区管理事务。作为党支部书记的刘德贤也积极参与到社区工作，禁燃禁放、铁路沿线护路、修理水电等社区工作中都有他的身影，古稀之年的他工作劲头一点不输年轻人。“退休在家也能发挥一点余热，为大家做一点事情，感觉很有成就感。”刘德贤说道。

对于积极参与社区志愿活动的居民，社区也以各种形式给予鼓励。2017年7月，天井湖社区水滴时间超市在社区服务中心正式开业。不同于一般的超市，这家超市的交易“货币”是居民的志愿服务积分。社区定期在志愿者群中发布服务活动，居民自愿申报参加。通过活动的开展获得积分，可以定期到超市兑换礼品或服务。

天井湖社区综治办此前只有两名工作人员，需要承担社区调解、铁路护路、群防群治等诸多工作，显然捉襟见肘。通过居民自治，目前以居民为主体的社区综治队成员已扩大到近五十人。更难能可贵的是，志愿活动影响力的扩大让社区不再只是一个单纯的居住空间的组合，而变成真正守望相助的邻里。

如果说志愿服务还是社区引导下的行为，那么社区自治组织则是一种自下而上的自治力量。

家住幸福社区的热心居民陈天玲向记者感慨，自己退休后的生活比退休前还要忙碌。热衷于社区事务的她，在今年的社区公共设施改造项目中，与几位居民共同成立了工作组。在改造过程中，他们一同设计制定了问卷调查表，了解居民在社区改造方面的需求，还邀请了一位从建筑企业退休的工程师参与工程建设监督。类似这样群众自发成立的社会组织，在幸福社区已有近三十个。

这些社会组织是社区自治的内生动力，也更具生命力，为了扶持这些草根社会组织的成长，幸福社区创新设立了自治创投基金，由社会组织申报，解决了居民的诉求，与此同时，这种模式引入了竞争机制，有效促进了社会组织多元化和有机性发展。

此次铜陵的社区治理改革实现了对过去诸多空白点的填补，增强了居民的幸福感和对社区的归属感。社区善治也促进了城市的拔节生长，近年来，铜陵多次被国家和省内相关部门评为幸福城市，无疑印证了这一点。正如铜陵市长胡启生所说，以社区的“小细胞”激发了城市的“大活力”。