南京社会治理“分权”实验

张超

南京市向社会分权并不意味着执法部门不管不问，而是按照职权法定的原则依法履职，加强事中事后监管。而分权改革要想取得良好效果，首先要求政府、企业、社会组织各司其职并形成良性互动，实现市场、政府与社会“三手”的有机结合。

一张社会分权目录清单，让南京市的社会治理创新再一次引发各界关注。

这份名为《城市执法关联事务向社会分权目录》的名单，在今年5月正式推出。这份名单上，列出了暂住人口管理、养犬管理、消防安全检查、巡查违法行为等49项与执法相关的权力事项从行政部门脱钩，由社区、中介或社会组织承接。这是江苏省首份向社会分权的目录清单；在全国的社会治理探索中，也是走在前列。

一张特殊的目录清单

从分权目录来看，南京市向社会分权的事项共有三大类。

一类是涉及城市执法的告知、调解、服务类以及辅助性日常管理类事务，共17项，由社区和行业协会承接，最后由执法部门作出处理决定。

二是涉及行政审批的技术性鉴定、认定、评估类事务21项，全部转移给中介服务机构，执法部门对其作出的鉴定、认定、评估等事务依法行使审查权。

三是涉及城市公共资源分配的11项，如河道清理、垃圾处理、市政管护、户外广告设置等外包给社会组织，相关执法部门监管履行情况。

从分权方式上看，有三种，一是协助，二是转移，三是政府购买。

向社会分权是南京简政放权的又一举措。南京市政府部门的权力一直在“瘦身”，此前相继“晒”出了194项行政审批清单，43个政府部门的5122项行政权力清单。这些清单在市政府网站和市编办网站上都能查到，接受社会监督，不在清单中的权力事项今后严禁实施。此次更是拿出了城市执法关联事务向社会分权。

十八届三中全会提出了创新社会治理体系和提高社会治理能力等一系列新要求，首次在党的重大文件中采用“社会治理”概念取代“社会管理”的提法，代表了理念的一次重大改变，其实质是从自上而下的“管理模式”转变为上下互动的“治理模式”。政府治理的核心命题，在于政府治理社会的权力的分散与集中、政府与社会的冲突与合作、政府机构运行的碎片与协同，本质上体现了社会政治经济矛盾对于政府管理方式和机制变革的要求。

社会分权不是不管不问

南京向社会分权的改革，进一步理顺了政府、市场、社会在社会治理体系中的关系，无疑是创新社会治理的新举措。

从宏观上看，现代社会组织体系主要由三大部门构成，第一部门是以政府机构为主体的国家组织；第二部门是以企业为主体的市场经济组织；第三部门是以非营利机构为主体的社会组织。社会建设需要国家（政府）、市场（企业）、社会（组织）三个部门共同参与。

改革开放以来，我国社会管理体制进行了一定程度的改革，但深层次、根本性的问题和矛盾仍然没有解决。主要表现在政府与市场、社会组织的职能定位不明确；中央、地方各级政府之间事权财权责任不清晰；政府社会建设和管理方式不健全。

如果说经济改革是将市场从政府中分离出来，那么社会改革的任务将是把社会从政府中分离出来。根据社会现代化的发展模式，政府放权于社会是大势所趋。现代化的社会治理理念倡导社会的事情必须由社会来解决。在此过程中，各级政府的主要职能在于创造一个公平公正的竞争环境，做好推进社会发展的强大后盾。

显然，向社会分权并不意味着执法部门不管不问，而是按照职权法定的原则依法履职，加强事中事后监管。分权意在对权力进行精细分类，使执法事项与关联事务分离，让社会组织和公众充分参与，实现行政管理和社会自治互补。

如何应对“老大难”

向社会分权后如何执行？有的社区工作者也表示了担忧。社区承接的17项事务中包括养犬管理、暂住人口管理、出租房屋安全和涉税信息收集等，都是城市管理中的“老大难”，社区作为协助部门恐难以应对。

因此，南京市的分权改革要想取得良好的效果，首先要求政府、企业、社会组织各司其职并形成良性互动，实现市场、政府与社会“三手”的有机结合。

市场的无形之手、政府的有形之手、社会的隐形之手既是资源配置之手，又是财富分配之手。市场的无形之手配置经济资源，主要遵循效率原则；政府的有形之手保障秩序、配置公共产品，主要遵循公平原则；社会的隐形之手维系人们的基础公共生活，主要遵循自治原则。

其次取决于社会组织的培育成长。政府简政放权，相关职能转移出来，社会组织有无能力承接？为此，培育并激发社会组织的活力至关重要。

从本质上说，社区担心加重负担，是因为社会组织不完善，和执法相关联的事务没有社会力量来承接。

如何破解这一难题？从提升社会治理水平的角度来看，主要是培育两类社会组织，激发社会组织的活力。

一是培育和优先发展社会所需的服务型社会组织。提升社会组织服务能力，提供专业化服务，要大力发展城乡社区服务性、公益性、互助性社会组织，建立健全以社区为平台、社会组织为载体、社会工作人才为支撑的“三社联动”机制，鼓励社会工作人才利用社区资源领办社会组织，引导城乡社区社会组织专业化运作、多元化发展。大力发展公益慈善类社会组织，鼓励公益慈善类社会组织创新服务方式，提供多样化、多层次的公共服务。

二是培育发展起协调管理作用的枢纽型社会组织。枢纽型社会组织是在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用，在业务上处于龙头地位，在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。

建立枢纽型社会组织，有利于加快政社分开、管办分离的步伐，把业务主管职能从行政部门分离出来，使社会组织体现专业作用和服务特色，实现自主发展。枢纽型社会组织使同领域的公共资源得到集中共享，加强领域内社会组织发展的战略规划，提升同领域社会组织的资源获取能力，加快孵化培育各类社会组织。还能有利于加强对社会组织的监管，枢纽型社会组织建立后将过去没有纳入管理范围内的社会组织纳入监管范围，运用政策引导、法律约束、民众监督等多种方式促进社会组织健康成长。

健全可操作的退出机制

激发社会组织活力，还需要引入适度竞争机制，鼓励培养与退出淘汰并举，建立健全一个具有可操作性的社会组织退出机制，对社会组织的违法违规行为依法追究责任。

另一方面，更需要建立规范，加强监督。首先要规范社会组织财务行为，完善社会组织年度审计和负责人离任审计制度，登记管理机关和相关部门根据职责分工，加强对社会组织的财务监督；完善社会组织财务信息公开披露制度，健全社会查询、监督和举报机制。

同时，要提升社会组织的公信力，建立健全社会组织规范运作、诚信执业、信息公开、公平竞争、奖励惩戒、自律保障等机制。健全社会组织信息披露机制，打造统一规范、严格透明的信息披露网络平台，将信息披露贯穿于社会组织自律、社会监督和行政监管的全过程中，确保社会组织透明、高效、规范运行和健康可持续发展。

最后是加强社会监督，畅通社会监督渠道，完善社会公众投诉举报机制，提升新闻媒体对社会组织的关注程度和监督力度，并建立第三方监督机制。这样可以保障捐赠人、受益人、社会公众对社会组织机构、人员、活动、财产等信息的知情权，实现对社会组织的透明有效监督。

（作者单位：江苏省社会科学院社会政策研究所）