山东空气质量生态补偿的谋与策

朱守义

大气污染防治是一项复杂工程，需要法律、经济、技术、行政、公共参与等多手段一起推动。即使有北京“APEC蓝”和南京“青奥会蓝”这类快速治污经验，但其有着致命缺点：无法持续。众方思索到底空气治理良方何在时，一丝曙光从齐鲁大地初现。

2014年2月26日，山东省政府办公厅发布《关于印发山东省环境空气质量生态补偿暂行办法的通知》，确定实施空气质量生态补偿机制。此机制承担的重担是，助力山东省2020年实现空气质量比2010年改善50%。

生态补偿胜过资金拉动

山东环境空气质量生态补偿机制，为全国首例。生态补偿，多见于水流域治理。空气的无形，使其治理难于水治理。

“随着经济社会快速发展，发达国家工业化、城镇化数百年过程中出现的环境问题，也在山东集中出现，且呈现出压缩型、复合型、结构型特点，大气污染防治任务十分艰巨。”山东省环保厅一位相关负责人这样概括。现实情况是，各市环境空气质量改善或恶化的外部环境成本，并不能体现到其自身的经济社会发展成本中。

严峻形势下，山东省环保厅、财政厅组织专家进行反复研究、测算，并书面征求全省17市城市意见，根据反馈意见进行修改完善。

谢刚是参与此次制度研究的专家之一。2013年11月，山东省环境规划研究院接到山东省环保厅特殊任务：制定“山东省环境空气质量生态补偿办法”。

身为院长的谢刚，关于制定思路是这样陈述的：“最初的思路已经明确，各城市自己跟自己比。改善了的，省财政拿钱;恶化了的，向省财政交钱。”城市大气质量之间彼此影响，一个城市空气不合格，会对别的城市造成污染。相反，为别的城市输送清新空气的城市，理应得到补偿。

“鉴于城市之间无法互相给钱。山东省开创横向生态补偿机制，通过省市两级财政拨款方式。哪个市空气质量恶化了，就向省里交钱;哪个市改善了环境，省里就给它补偿。一季度一结算，赏罚分明。”山东省环保厅副厅长谢锋介绍说。

财政赏罚到底起了多大作用？谢刚算了一笔账。“2014年第一季度，山东省政府补偿的7000多万元，所起到的激励作用可能比支持几个具体项目要强得多。如果省财政拿7000万支持17个市的大气污染防治项目，一个市不到500万。而一个电厂的脱硫脱硝的治理项目都需上亿元的资金，这500万，哪怕给一个项目都是杯水车薪。财政资金的拉动或引导作用，远远不如生态补偿方式明显。”

方案制定过程中，考虑到山东省沿海和内陆的空气质量差异，生态补偿依据的不是空气质量本身，而是恶化或改善的幅度。用谢锋的话说，“不会出现老给威海、烟台发钱的情况。”

实际上2014年前3季度数据统计，山东省级财政累计发放生态补偿金1.158亿元。获补偿最多的城市为聊城、菏泽和德州。在全省17个城市中，唯独烟台市向省里交纳补偿金，前三季度共交纳100万元。

烟台市地处沿海，空气质量全省排名靠前。相应的，稍有污染，环境质量就会下降，横向比较下，呈现出环境恶化。这也看出空气质量补偿机制的公正与严苛。

1微克/立方米的污染物要值20万元

在具体落实中，很多技术问题，成为各方关注的焦点，比如考核指标、权重、考核数据来源、考核时段、生态补偿资金核算公式、生态补偿资金的筹集与使用等方面。

特别是“权重”和“系数”两项。一是权重，比如某城市多化工业，空气中的二氧化硫比重较高，他们就建议加大这项指标的权重，因为改善更容易。

二是系数。《办法》根据自然气象对大气污染物的稀释扩散情况，分为两类。第一类为青岛、烟台、威海、日照4座沿海城市，稀释扩散调整系数为1.5，第二类为济南、淄博等13个城市，系数为1。征求意见时，内陆城市希望沿海城市的扩散系数小一点，沿海城市则希望系数大一点。

对此，谢刚解释说，专家通过反复的技术细节磨合，考核空气质量主要污染物：PM2.5、PM10、二氧化硫、二氧化氮。其中PM2.5是距离标准差距最大的指标，是重中之重。而二氧化硫、氮氧化物虽然也超标，但幅度不大。由此决定了四项污染物的各自权重。

在权重确定后，政府要考虑的是确定检测数据绝对真实准确。在2008年，山东在全国率先建设了全省环境自动监控系统。2011年，山东省又启动监测管理体制改革，将“考核谁，谁监测”的传统变为“谁考核，谁监测”，将监测权上收一级，减少了监测数据中的水分。2013年，山东省又通过招投标，将检测系统移交给社会机构，省环保厅只做监管者，并由省财政出钱购买数据。这使得地方作假更为困难。

2014年2月，《山东省环境空气质量生态补偿暂行办法》正式公布，监测数据全部来自于由第三方独立运营并由多方监督、比对的环境空气质量监测站。根据该《办法》测算，1微克/立方米的污染物均值相当于20万元。

自《办法》推行以来，2014年山东省级共向17地市补偿资金2.13亿元，各地市共向省级补偿资金413.5万元。与补偿金额相应的是，山东省污染水平的降低。2014年，山东省17市区城市的PM2.5、PM10、二氧化硫、二氧化氮的平均浓度同比改善16.3%、11.3%、16.9%和4.2%。

2015年3月35日，山东省政府对空气质量生态补偿机制做了第一次修改方案。增加第九条“年度空气质量连续两年达到《环境空气质量标准》二级标准的设区的市，省政府给予一次性奖励，下一年度不再参与生态补偿;若该市后续年度污染反弹，空气质量达不到《环境空气质量标准》二级标准，则继续参与生态补偿”。

空气质量与发展质量

山东省空气治理补偿机制不仅省内空气质量达到预期改善目标，同时在国内多受赞誉。在全国上下心系环境质量改善的大背景下，这样一份样本更显珍贵，例如怎样差别化检测评比空气质量、如何衡量环境保护和经济增长等难题，在此都能找到借鉴。

首先，政府考核机制要突出环保问题的严肃性。尽管近期国家对环境保护工作空前重视，一些地区在官员政绩考核中不断增加环境保护、低碳发展等指标，然而多数为定性指标，即使有所量化，但科学性与真实性有待商榷。在严格空气质量标准的同时，又保持经济稳步增长，避免急功近利，需要做好顶层设计，体现制度的优越性。

其次是要强化与明确空气质量生态补偿的基本任务。建立空气质量生态补偿机制，需要明确责权关系，建立操作性强的反映市场供求的资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复收益的资源有偿使用和生态补偿制度，构建对重点生态功能区的转移支付、地区间的收益付费和市场服务的生态补偿制度体系。

在完成环境治理的过程中，还有必须考虑的内容包括：一是责权主体与受体是否明确;二是明确自然资源有偿使用和生态补偿的法律、法理依据;三是政策制定落实，包括是否建立了各类自然资源的有偿使用市场交易机制和可持续开发利用机制，利用财政、税收、排放权交易等多种环境规制手段加强政策实施和监管效率。

然后是根据区位和气象条件，差别化考核空气质量。由于自然气象对大气污染物的稀释扩散条件在城市和区域之间存在差异性，特别是污染源位于区域边界，受主导风向影响，污染物排放大户所在区域空气质量未必最差。山东省根据城市区位条件，将四个沿海城市与十三个内陆城市分两类考核，在一定程度上消除了不合理性。然而，两类标准仍较为宽泛，可根据城市区位特征，设置四至五类，体现公平性与科学性。

最后，空气质量与发展质量渐成正比。随着全国经济发展增速放缓，整体进入新常态，经济结构将发生一系列重大而深刻的变化，包括三次产业间比重的变化、工业内部结构调整优化和转型升级。

（作者单位：中科院城市环境研究所）